El régimen de autorización administrativa previa desde la perspectiva de la garantía de los derechos y libertades constitucionales
| Autor | Juan Manuel López Porrúa |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Derecho Mercantil. Universidad de Sevilla |
CAPÍTULO IV
EL RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA DESDE LA PERSPECTIVA DE LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES CONSTITUCIONALES
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PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA INCIDENCIA DEL RÉGIMEN DE AUTORIZACIÓN ADMINISTRATIVA PREVIA EN EL EJERCICIO DE DERECHOS Y LIBERTADES CONSTITUCIONALES
La decisión adoptada por el legislador de facilitar el establecimiento de un control público sobre las entidades privatizadas, a través del régimen de autorización administrativa previa, cuya aplicación — como hemos tenido ocasión de analizar— permite al Estado introducir ciertas limitaciones a la libre disposición privada en la gestión de las mismas, con la finalidad de garantizar la protección de los intereses públicos vinculados a sus respectivas actividades empresariales, pone claramente de manifiesto la existencia de un grave conflicto entre los distintos intereses públicos y privados en juego, con el consiguiente sacrificio de los unos en aras de la protección de los otros: por una parte, los intereses generales presentes en la actividad de la empresa, antes suficientemente garantizados por la propiedad pública —total o parcial— de la entidad en cuestión, y en aras de cuya protección se trata de justificar ahora —tras el proceso de privatización— la aplicación de las medidas de intervención; y, por otra parte, enfrentados y supeditados a aquellos, los intereses particulares de la propia entidad afectada y del conjunto de sus socios, cuya libertad de iniciativa y autonomía de gestión resultan, como consecuencia de su aplicación, fuertemente limitadas.
Lógicamente, la valoración de la justificación de las medidas de intervención pública adoptadas por el legislador exige partir de una adecuada ponderación de los intereses afectados; con la particularidad, en este caso, de que el referido conflicto de intereses debe ser analizado desde la perspectiva del orden constitucional, por cuanto que dicho régimen podría colisionar con ciertos derechos y libertades que la propia Constitución reconoce y garantiza.
En efecto, la sujeción a un régimen de autorización administrativa previa de determinados actos y acuerdos relevantes para la continuidad y el desarrollo empresarial de la sociedad afectada supone, cuando menos, una limitación tanto a la libertad de decisión de la propia sociedad y del conjunto de sus socios, que de forma mediata ejercen a través de la misma, según el esquema legal, una actividad empresarial, como al poder de disposición de aquellos sobre los activos empresariales y las participaciones sociales de las que son titulares. De ahí que resulten afectados derechos y libertades reconocidos constitucionalmente, como el derecho de propiedad privada (art. 33 CE) y, muy especialmente, el derecho de libertad de empresa (art. 38 CE) 89.
No obstante, esta afirmación no implica a priori ninguna valoración sobre la adecuación al marco constitucional del sistema de control previsto por el legislador para las entidades privatizadas. Pues la afectación o limitación de un derecho constitucionalmente reconocido, como consecuencia de la incidencia que sobre su ejercicio pueda tener una determinada norma jurídica o incluso un acto concreto de la Administración, por sí sola no presupone, en modo alguno, la existencia de una vulneración de la garantía que se deriva de su reconocimiento a nivel constitucional.
De hecho, como señala el Tribunal Constitucional, en la Sentencia de 8 de abril de 1981, «ningún derecho, ni aún los de naturaleza o carácter constitucional, pueden considerarse como ilimitados» 90. Por lo que, como todos, también la libertad de empresa y el derecho de propiedad privada han de tener sus límites, muy especialmente, si se tiene en cuenta la función social que uno y otro están llamados a cumplir, pudiendo imponer el legislador lícitamente condiciones o restricciones a su ejercicio.
Así se desprende de la propia Constitución, que deja una amplia libertad en este punto al legislador ordinario, a quien corresponde, como representante en cada momento histórico de la soberanía popular, la potestad —y, por tanto, la previa decisión de la conveniencia— de confeccionar una regulación de las condiciones de ejercicio de los derechos y libertades constitucionales, que serán más restrictivas o abiertas, de acuerdo con las directrices políticas que le impulsen 91.
De todos modos, la flexibilidad que la Constitución española permite al legislador no significa que el constituyente le haya extendido un cheque en blanco 92. De ahí la necesidad de proceder a la determinación de los límites que a ese poder impone la propia Constitución, lo que nos permitirá aproximarnos —con mayor exactitud— a los respectivos contenidos mínimos e indisponibles tanto de la libertad de empresa como del derecho de propiedad privada que, en última instancia, resultan constitucionalmente garantizados, por encima de cualquier posible intromisión en su reconocimiento y regulación por parte de los poderes públicos; todo ello, con la finalidad de proceder posteriormente a su utilización como parámetro de referencia para una adecuada valoración, desde la óptica constitucional, del cuestionado régimen de autorización administrativa previa previsto por el legislador para su aplicación a las entidades privatizadas.
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LOS LÍMITES DE LA POTESTAD LEGISLATIVA ORDINARIA EN LA REGULACIÓN DE LOS DERECHOS Y LIBERTADES CONSTITUCIONALES
1. CONSIDERACIONES GENERALES
Aunque es indudable que el legislador ordinario goza de un amplio margen para desarrollar con libertad su potestad de configuración normativa, resulta igualmente cierto que el ejercicio de esa libertad sólo puede operar fuera de los límites o restricciones que a la potestad legislativa ordinaria fija la propia Constitución.
De ahí la observación que hace el Tribunal Constitucional cuando señala que «en un plano hay que situar las decisiones políticas y el enjuiciamiento político que tales decisiones merezcan y en otro plano distinto la calificación de inconstitucionalidad, que tiene que hacerse con arreglo a criterios estrictamente jurídicos». Partiendo, además, de que «la Constitución es un marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de él quepan opciones políticas de muy diferente signo». Razón por la cual, «la labor de interpretación de la Constitución no consiste necesariamente en cerrar el paso a las opciones o variantes, imponiendo autoritariamente una de ellas», pues «a esta conclusión habrá que llegar únicamente cuando el carácter unívoco de la interpretación se imponga por el juego de los criterios hermenéuticos» 93.
Así, en el marco general del respeto al texto constitucional y en el ejercicio de esa libertad, el legislador ordinario podrá operar con criterios no enjuiciables desde el punto de vista jurídico, sino sometidos exclusivamente al enjuiciamiento político, a salvo claro está el respeto a los principios básicos de interdicción de la arbitrariedad (recogido expresamente en el artículo 9.3 CE) y de proporcionalidad.
Por el contrario, el ejercicio de esa libertad no resulta admisible cuando las restricciones o limitaciones que el legislador ordinario establezca al ejercicio de los derechos y libertades constitucionales vayan más allá de los límites impuestos por las normas constitucionales concretas y del límite genérico que le impone el artículo 53.1 CE de respetar el contenido esencial del derecho garantizado y la reserva de ley en la regulación de las condiciones de su ejercicio 94.
Como establece el citado artículo 53.1 CE, los derechos y libertades reconocidos en el Capítulo segundo del Título I de la Constitución —entre los que se encuentran el derecho de propiedad privada y de libertad de empresa— vinculan a todos los poderes públicos (principio de constitucionalidad). De lo que se desprende, además, como afirmación de principio, que tales derechos y libertades, como derechos subjetivos de los ciudadanos, nacen directamente de la propia Constitución, sin que necesiten de ley alguna que los desarrolle para producir los efectos jurídicos que les son propios (carácter normativo de la Constitución).
Pero, a su vez, el referido precepto constitucional permite que el ejercicio de tales derechos y libertades pueda ser regulado por ley, que en todo caso deberá respetar su «contenido esencial», y cuya tutela se efectuará de acuerdo con lo previsto en el artículo 161.1.a) CE, esto es, mediante recurso de inconstitucionalidad 95. Esta íntima conexión que el artículo 53.1 CE establece entre la reserva de ley, impuesta para la regulación del ejercicio de los derechos y libertades constitucionales, y el respeto a su contenido esencial, como «atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer», permite hablar de la existencia de una «doble garantía» que funciona indisolublemente unida como límite constitucional de la potestad legislativa ordinaria en el desarrollo normativo de los derechos y libertades reconocidos por la Constitución. En efecto, mientras que la reserva de ley se configura como una garantía formal, el respeto al contenido esencial constituye una garantía material de todo derecho o libertad constitucionalmente reconocido. Pero, en todo caso, ambas garantías están llamadas a operar necesariamente de modo coincidente, por lo que la actuación de los poderes públicos en el ámbito de los derechos y libertades constitucionales (a los que resultan vinculados, en virtud del artículo 53.1 CE), ha de moverse siempre en el marco de esta doble garantía cuando se trate de adoptar medidas que incidan sobre los mismos 96.
Por tanto, a pesar de que los derechos y libertades constitucionales tienen reconocida virtualidad directa desde la Constitución, nada impide desde la perspectiva del orden constitucional que las condiciones de su ejercicio puedan ser objeto de regulación, mediante disposiciones que de forma general o parcial incidan sobre tales derechos y libertades, sin...
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