Autonomía y capacidad normativa local

Autor:Pedro Ángel Colao Marín
Cargo del Autor:Profesor de Derecho Financiero y Tributario, Departamento de Ciencias Jurídicas, Universidad Politécnica de Cartagena
Páginas:11-103
RESUMEN

1. El entorno normativo básico - 2. La autonomía municipal y su relación con la capacidad normativa - 3. La autonomía financiera municipal - 4. La autonomía tributaria municipal - 5. El aspecto normativo de la cuestión - 5.1. Potestad reglamentaria y potestad normativa local - 5.2. Reglamentos y ordenanzas

 
ÍNDICE
EXTRACTO GRATUITO

Page 11

1. El entorno normativo básico

El conjunto de normas que disciplina la capacidad de las ordenanzas locales para regular aspectos relacionados con la imposición está constituido por mandatos, derechos, autorizaciones y limitaciones de carácter diverso. Las normas que lo integran son diversas por su rango, y también por el ámbito de la realidad que regulan.

En la cuestión de la capacidad normativa de las ordenanzas tributarias confluyen factores que se relacionan con el principio de reserva de ley en el ámbito tributario, pero también con la autonomía local.

En el ámbito de la tributación municipal, que es el que centra la atención de este trabajo, se produce una tensión entre la capacidad de los ayuntamientos para actuar de forma autónoma, lo que implica la suficiencia de sus recursos y también la capacidad de decidir en cuestiones relacionadas con su obtención, y el hecho de que en el ámbito tributario existe un principio, el de reserva de ley, que significa limitaciones para las normas de rango reglamentario.

Además, y como suele suceder en Derecho y aquí sucede por la propia estructura del mandato de las normas supralegales que regulan la cuestión, se produce la concurrencia de normas de niveles jerárquicos diferentes; unas en desarrollo de las superiores y otras determinadas con independencia de éstas, en el ámbito

Page 12

de decisión de instancias distintas de aquellas de las que emanan las normas de rango jerárquico superior.

Se da, pues, la confluencia de cuestiones relacionadas con la autonomía y con la potestad reglamentaria de los ayuntamientos. Esta última potestad, debido a la existencia de un ámbito de autonomía propio, no se puede identificar sin más con la potestad reglamentaria del Poder ejecutivo; el ámbito de decisión de los ayuntamientos en materia tributaria no es, pues, una copia en paralelo de el del Poder ejecutivo, y su capacidad de decidir la oportunidad o el contenido de las normas no está limitada por el ámbito de la ley de la misma forma que lo está la del Poder ejecutivo.

Todo este ámbito jurídico está regulado por una serie de normas; las que constituyen el mandato normativo básico o estructural son las que se exponen a continuación, sin perjuicio de las referencias a otras normas de detalle que se hagan en lo sucesivo.

El primer elemento de acotación del mandato normativo es el que se refiere al concepto de la autonomía y su alcance.

La Carta Europea de Autonomía Local1establece en su artículo 3.1 que por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes, y en su número 2, que este derecho se ejerce por asambleas o consejos integrados por miembros elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal, que pueden disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos.

El artículo 4 determina el alcance de la autonomía local:

· Las competencias vienen fijadas por la Constitución o por la ley.

· Dentro del ámbito de la ley, y en materias propias, implica libertad plena de iniciativa.

· El ejercicio de las competencias públicas debe de incumbir, de forma preferente, a las autoridades más cercanas a los ciudadanos.

· Las competencias han de ser plenas y completas. No pueden ser puestas en tela de juicio ni limitadas por otra autoridad, más que dentro del ámbito de la ley.

Page 13

· En caso de delegación de poderes, debe de existir la posibilidad de que las Entidades locales adapten su ejercicio a las condiciones locales.

· Deben de ser consultadas en los procesos de planificación y decisión que les incumban directamente.

La Constitución Española de 1978 establece en su artículo 137 que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades autónomas que se constituyan, y añade que todas estas entidades gozan de auto-nomía para la gestión de sus respectivos intereses. El artículo 140, manifiesta que la Constitución garantiza la autonomía de los municipios, y les atribuye personalidad jurídica plena.

La Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local2, establece en su artículo 1.1 que los Municipios son entidades básicas de la organización territorial del Estado y cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades.

En el 2.1 atribuye a las Entidades locales, para garantizar la efectividad de la autonomía que les atribuye, el derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, y en el 2.2, prescribe: Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen.

En el artículo 118 determina el derecho de la Comisión Nacional de Administración local a emitir informe sobre los anteproyectos de Ley y los proyectos de disposiciones administrativas de competencia del Estado que afecten a la Administración local, entre otras, las Haciendas locales, siendo la competencia con respecto a la materia Haciendas locales del pleno de la Comisión e indelegable, (artículo 117.4.b); así como a efectuar propuestas y sugerencias al Gobierno en materia de Administración local, y en especial, entre otras cuestiones, en relación con la participación de las Haciendas locales en los tributos del Estado, (118.1.A y B.c).

En el artículo 7.1 establece que las competencias de las Entidades locales son propias o por delegación, y por lo que respecta a las propias determina, (7.1), que sólo podrán ser determinadas por ley, y (7.3), que se ejercen en régimen de auto-nomía y bajo la propia responsabilidad, atendiendo siempre a la debida coordinación en su programación y ejecución con las demás Administraciones públicas.

Page 14

Por otra parte, el artículo 8 de la Carta Europea de Autonomía Local limita las posibilidades del control administrativo sobre las Entidades locales mediante determinadas prevenciones, entre ellas, la que consiste en que éste, en el caso de competencias propias, no debe normalmente tener como objetivo más que asegurar el respeto a la legalidad y de los principios constitucionales, (8.2).

Finalmente, y por lo que respecta a lo que haya de entenderse por concepto y alcance general de autonomía de las Entidades locales, es de tener en cuenta el mandato de la Constitución, prescrito en el artículo 149, que determina las competencias exclusivas del Estado. Es cierto que tal mandato se establece en el marco de la delimitación de sus competencias con las de las Comunidades autónomas, pero de cualquier forma las atribuye al Estado de forma exclusiva y, en principio, frente a cualquier instancia.

Existe una relación incuestionable entre autonomía política y autonomía financiera. La CEAL establece ciertas medidas, en su artículo 9, destinadas a los recursos financieros de las Entidades locales.

En primer lugar se preocupa por la suficiencia de los recursos; el número 1 establece que deben de tener recursos propios suficientes, en el marco de la economía nacional. El número 2, que deben de ser proporcionales a las competencias que asuman; el número 4, que los sistemas financieros sobre los cuales descansan los recursos de que disponen, han de ser de forma suficientemente diversificada y evolutiva como para permitirles seguir, en la medida de lo posible y en la práctica, la evolución real de los costes del ejercicio de sus competencias. El número 5, que las Entidades locales financieramente más débiles deben de contar con mecanismos de compensación financiera o de medidas equivalentes que les permitan salvar sus desequilibrios entre financiación y cargas. El número 8, por fin, determina que con el fin de financiar sus gastos de inversión, las Entidades locales deben de tener acceso, de acuerdo con la ley, al mercado nacional de capitales.

Se preocupa también por la libertad de decisión, tanto en cuanto a la obtención como en cuanto a la disposición.

El número 3, establece que una parte al menos de los recursos financieros de las Entidades locales debe de provenir de ingresos patrimoniales y de tributos locales respecto de los que tengan la potestad de fijar la cuota o el tipo dentro de los límites de la ley.

En cuanto a la disposición, el número 1, después de decir que deben de tener recursos propios, añade que de ellos deberán de poder disponer libremente en el ejercicio de sus competencias. El número 5, que los procedimientos de compensación financiera de las entidades financieramente más débiles no deben de reducir su libertad de opción, en su propio ámbito de competencia; el número 6, además,

Page 15

establece el derecho de consulta, según formas apropiadas, sobre las modalidades de adjudicación a las Entidades locales de los recursos redistribuidos.

El número 7, que en la medida en que sea posible, las subvenciones concedidas a las Entidades locales no deben de ser destinadas a la financiación de proyectos específicos, y que la concesión de subvenciones no deberá de causar perjuicio a la libertad fundamental de la política de las entidades en su ámbito de competencia.

El artículo 142 de la Constitución dice literalmente: Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades autónomas.

L...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA