El desarrollo de la política social de promoción de la autonomía y atención a las personas en situación de dependencia en España (2007-2009)
| Autor | Gregorio Rodríguez Cabrero |
| Cargo | Doctor en Ciencias Económicas. Catedrático de Sociología de la Universidad de Alcalá de Henares |
| Páginas | 33-57 |
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A finales de 2006, el Congreso de los Diputados aprobó la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, conocida como ley de la dependencia (también bajo el acrónimo de LAPAD). Dicha ley es fruto de un largo debate político y científico iniciado con el Plan Gerontológico Estatal de 1992 y que concluye con el Libro Blanco de la Dependencia (2005), encontrando en el Diálogo Social su apoyo fundamental (y cuyos jalones más relevantes son el Pacto de Toledo de 1995, el Acuerdo de Mejora de las Pensiones de 2001, renovación del Pacto de Toledo de octubre de 2003, y finalmente, el Acuerdo de diciembre de 2005 entre las organizaciones empresariales, sindicales y el gobierno). En este largo camino, el Defensor del Pueblo (2000) y el Consejo Económico Social, entre otras instituciones, contribuyeron al debate y a la posibilidad de la puesta en marcha de una nueva rama de protección social.
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En las previsiones de la ley está la de afrontar una primera evaluación institucional en 2010, a los tres años de su desarrollo. La propia Administración General del Estado (a partir de ahora AGE) está haciendo valoraciones internas cuyo objetivo es corregir los desequilibrios de la aplicación del nuevo sistema de protección social, si bien no tienen un carácter público.
En este texto pretendemos hacer una aproximación valorativa al desarrollo de la ley de la dependencia sobre la base de que es aún prematura su evaluación exhaustiva (se precisa un recorrido medio-largo para valorar su alcance e impactos) y de que únicamente podemos hacer una valoración de la fase formativa de puesta en marcha de la misma. En efecto, el impacto que la ley y sus prestaciones sociales están teniendo en la calidad de vida cotidiana de las personas afectadas por alguna dependencia reconocida y en la de sus cuidadores y familiares requerirá tiempo y técnicas de análisis ad hoc. En este sentido, nuestra aproximación es formativa (problemas de desarrollo) e institucional (centrada sobre todo en el despliegue de los órganos, instrumentos y prestaciones de la ley). Por otra parte, la información de base que proporciona el nuevo sistema1no permite aún profundizar en indicadores estilizados en base a los cuales hacer una valoración con cierta profundidad.
Con el fin de que la valoración del desarrollo del Sistema de Autonomía y Atención a la Dependencia español (a partir de ahora SAAD) tenga un cierto fundamento riguroso parece necesario que abordemos la misma en tres pasos sucesivos: a) En primer lugar, describimos de manera sucinta el panorama institucional de los modelos europeos de dependencia o cuidados de larga duración (CLD) en el que se incardina el modelo español y al mismo tiempo señalamos cuáles son los vectores objeto de análisis y evaluación –acceso al sistema, calidad de las prestaciones y sostenibilidad financiera– que nos servirán de guía para la valoración del caso español. b) En segundo lugar, describimos los rasgos institucionales del modelo español de autonomía y dependencia, la ruptura relativa que supone con un pasado de protección asistencial y el tránsito hacia un modelo de cobertura universal articulado en torno a un sistema de cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado (AGE) y las Comunidades Autónomas (CC.AA. a partir de ahora). c) Por último, analizamos el desarrollo del SAAD centrándonos en cinco aspectos: cobertura, prestaciones, financiación, gobierno y calidad e información, es decir, su desarrollo y las consecuencias no previstas o dificultades de su aplicación concreta, en cuanto ámbitos de evaluación exhaustiva en 2010 por parte de la AGE y de las CC.AA.
Este texto trata de confirmar el supuesto de partida o tesis de que los problemas de despliegue de la ley de la dependencia son la consecuencia interrelacionada de varios factores:
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La construcción de un sistema protector nuevo a partir del previo, y aún existente, sistema de servicios sociales asistencial en el que se incardina, lo que
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provoca tensiones y ajustes entre culturas de protección social y modos de intervención social y administrativa diferentes.
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La complejidad del modelo de gobierno del sistema en el que intervienen diferentes Administraciones, una de ellas puerta de entrada en el sistema, es decir, los Ayuntamientos que ocupan un lugar subordinado en el gobierno del sistema y en la financiación del mismo. En muchos sentidos, el nuevo sistema es una respuesta al fallo político de las CC.AA. que, después de veinticinco años de desarrollo de los servicios sociales autonómicos (en los que tienen competencia exclusiva, si bien no excluyente) y de dos generaciones de leyes de servicios sociales, han avanzado en escasa medida en la dirección de universalizar un conjunto de prestaciones sociales basadas en un derecho subjetivo. Por si ello fuera poco, el sistema protector español de autonomía y dependencia aumenta la complejidad del gobierno del SAAD al perseguir como uno de sus objetivos, además de la acción protectora de las situaciones de dependencia, el que las CC.AA. perfeccionen el sistema de servicios sociales existente, con lo que se ha creado una confusión conceptual e institucional entre la protección a la dependencia y el sistema de servicios sociales, de forma que el denominado “cuarto pilar del Estado de Bienestar” es interpretado indistintamente como sistema de protección social de la dependencia y como sistema de servicios sociales, siendo dos dimensiones de la realidad profundamente interrelacionadas pero claramente diferenciadas.
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Un sistema de prestación de servicios en el que el grueso de la provisión está en manos del sector privado (mercantil y no lucrativo), brazo instrumental del sector público, que se integra en una “red de utilización pública que integra centros y servicios, públicos y privados”. Si tenemos en cuenta que el 85 por ciento de la población ocupada asalariada en servicios sociales trabaja en centros y servicios privados (en su gran mayoría concertados), ello añade problemas de coordinación, acreditación de centros y de control de la calidad asistencial (y dentro de este la calidad del empleo y la formación profesional).
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En cuarto lugar, la importancia central de un sistema de financiación singular que se nutre de fuentes diferentes, una de ellas el copago (no existente en el sistema sanitario, excepto el ticket moderador del consumo farmacéutico para la población menor de 65 años) y que plantea dos problemas a los que haremos referencia: el coste del sistema y los distintos niveles de financiación en los que el Estado garantiza el coste de un mínimo garantizado quedando el resto del coste a cargo de las CC.AA. (y dentro de este la gestión del copago).
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Finalmente, y con carácter general, esta última rama de protección social forma parte de un movimiento general en los Estados de Bienestar de la Unión Europea (UE a partir de ahora) en los que el desarrollo de la protección social se pretende que sea compatible con la sostenibilidad financiera
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del Estado y, sobre todo, con los procesos de modernización económica y ajuste de la economía europea a la economía global, todo lo cual implica formas de intervención pública con nuevas combinaciones de la responsabilidad pública y de la responsabilidad individual y familiar.
En este epígrafe abordamos dos aspectos concretos que constituyen el marco de referencia (MSE) para el análisis y comprensión del modelo español de autonomía y dependencia: el panorama institucional de modelos europeos de CLD y algunas de las tendencias de cambio en su desarrollo actual.
El SAAD debe comprenderse en el contexto europeo de los debates y desarrollos en protección social de los llamados cuidados de larga duración o atención a la dependencia. En este sentido es preciso destacar, en primer lugar, la diversidad de modelos de protección social en este ámbito que se corresponde con sendas históricas e institucionales diferentes en el desarrollo del Estado de Bienestar. Pero también los factores de convergencia relativa como consecuencia de cambios sociales, avances en el conocimiento y prácticas institucionales compartidas en materia de protección social que se difunden en el seno de la UE. Es decir, destacaremos tanto la diver-sidad de modelos como las líneas de convergencia que la UE promueve bajo el llamado método abierto de coordinación (MAC).
La extensión de la acción protectora en CLD en los países de la UE es consecuencia del desbordamiento de la carga de cuidados de la familia tradicional y, en concreto, de las limitaciones que afronta la mujer trabajadora para ejercer su papel social tradicional de cuidado de las personas mayores en situación de dependencia si bien ello supone al mismo tiempo un cambio en profundidad en la estructura social del sistema de cuidados informales en el seno de los hogares. Si a ello unimos el envejecimiento de la población y, sobre todo, el...
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