Clasificación de los sistemas de asesoramiento científico. Usos y limitaciones
| Autor | Steven Glynn, Kieron Flanagan, Michael Keenan |
| Cargo | PREST |
Asunto: Los políticos utilizan de modo creciente el asesoramiento científico; por tanto es preciso profundizar en el conocimiento de las diferentes modalidades de asesoramiento. Por este motivo es preciso estudiar el modo de efectuar comparaciones entre los distintos sistemas.
Relevancia: Como parte del amplio campo de atención de la iniciativa del Espacio Europeo de Investigación para analizar la relación entre ciencia y gobierno, a nivel europeo existe la necesidad de aumentar nuestra comprensión del proceso de asesoramiento, con el fin de desarrollar un sistema común de referencia científica y técnica para la toma de decisiones políticas. Ahora bien, para mejorar el proceso por el que el asesoramiento científico se incorpora a las decisiones políticas, primero hay que comprender mejor los sistemas actuales mediante los que se suministra tal asesoramiento. Identificando los factores importantes que influyen en el modo en que operan las estructuras actuales, se pueden extraer lecciones relativas al uso del asesoramiento científico, tanto para los estados miembros como para la UE.
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Introducción
La política es una actividad cada vez más compleja y los aspectos científicos y técnicos tienen un impacto creciente en las funciones fundamentales del gobierno. El resultado de ello ha sido un correspondiente aumento del uso de asesoramiento científico experto para informar la toma de decisiones. Sin embargo, a medida que ha crecido la demanda de asesoramiento científico, también han crecido las dudas sobre su validez. Ni los políticos ni el público en general van a aceptar ya la opinión de los expertos sin cuestionarla. Las recientes alarmas medioambientales y sanitarias, como la encefalopatía espongiforme bovina ( EEB) en el Reino Unido y el escándalo de la sangre contaminada en Francia, han puesto de manifiesto la naturaleza problemática del suministro y utilización del asesoramiento científico. El punto de vista de los estudios científicos y tecnológicos desde hace mucho ha sido que todo el conocimiento científico es contestable, que esto se acentúa cuando se producen reivindicaciones en la esfera pública y que el asesoramiento científico es siempre cualificado e inseguro. Además, las crisis y los retos políticos tales como el cambio medioambiental mundial han ilustrado, fuera de toda duda, la complejidad y la incertidumbre inherentes al asesoramiento que se presta a los políticos. Entonces, ¿qué utilidad tiene el asesoramiento científico? Si el asesoramiento es contestable ¿deberemos eliminarlo por completo en la toma de decisiones políticas? En caso negativo, ¿cómo se puede buscar, formular y realizar el mejor asesoramiento?
Las crisis y los retos políticos tales como el cambio medioambiental mundial han puesto de manifiesto, fuera de toda duda, la complejidad y la incertidumbre inherentes al asesoramiento que se presta a los políticos
Funtowitcz et al. (2000) mantienen que es el momento oportuno para debatir sobre la relación entre la ciencia y la política en la Unión Europea (UE). Dentro del contexto de la iniciativa del Espacio Europeo de Investigación (ERA: European Research Area), la Comisión ha solicitado el desarrollo de un sistema común de referencia científica y técnica para la implementación de políticas en la UE, buscando una uniformidad de los métodos y un mayor grado de comparación y armonización de los resultados en toda la Unión (CEC, 2000). Un primer paso hacia un sistema de asesoramiento científico mejorado es tratar de comprender plenamente la situación actual. Tal y como Funtowitcz et al. (2000) concluyen: "el sistema es complejo, peculiar y rápidamente variable. Por tanto, hay que seguir analizando (cómo funciona ahora el sistema, cuáles son las limitaciones, qué necesidades tiene la política y qué es lo que constituye una buena práctica científica) tanto dentro de los países miembros como a nivel europeo".
Claramente, el primer paso de este empeño es identificar los sistemas actuales. Ello requiere el desarrollo de indicadores que permitan tipificar estos sistemas. En otras palabras, se deberá desarrollar un esquema para clasificar los organismos asesores, que permita también comparar los modos de operar de los diferentes sistemas de asesoramiento y, como consecuencia de ello, lograr el intercambio de las buenas prácticas. Aquí nos vamos a basar principalmente en un intento para desarrollar y explorar el grado de utilidad de tal esquema de clasificación.1
Desarrollo de un esquema de clasificación
El esquema de clasificación que se discute aquí se desarrolló mediante un examen general de las estructuras de asesoramiento en el Reino Unido, Francia, Italia, Alemania y Suecia y el estudio más en detalle de dos casos, la utilización de células madre embrionarias humanas (HES: Human Embryonic Stems) para la investigación biomédica; y los efectos de los campos electromagnéticos (EMF: Electro Magnetic Fields) sobre la salud, en los que el asesoramiento científico ha tenido un papel prominente. Este estudio destacó la amplia variedad de estructuras de asesoramiento que se emplean para apoyar el proceso de toma de decisiones políticas. Los asesores intervienen en todos los niveles del sistema político y el proceso de asesoramiento puede iniciarse de numerosas maneras. Así, por ejemplo, el asesoramiento puede ser requerido por el jefe de gobierno, por los ministros, los funcionarios o por los legisladores. Además, el asesoramiento no tiene por qué haberse pedido explícitamente: un organismo permanente puede iniciar el asesoramiento a los políticos. No es sorprendente que crezca la necesidad de asesores que se consideren independientes de las partes interesadas y que, aunque nuestro estudio sugiere que los asesores casi nunca se excluyen automáticamente en razón de sus intereses, es normal que se les pida, desde un principio, que declaren cualquier interés que pudieran tener.
Los asesores intervienen en todos los niveles del sistema político y el proceso de asesoramiento puede iniciarse de numerosas maneras
De un modo más general, está claro que la apertura y la transparencia en el proceso de asesoramiento se reconocen cada vez más como requisitos importantes para la salvaguarda de la calidad del asesoramiento. Existe una expectativa creciente de que los organismos asesores publiquen la información, desde los informes finales a, en algunos casos, las actas de las reuniones, y parece que existe la tendencia hacia consultas más amplias de lo que venía siendo habitual en el pasado.
Se suele distinguir entre los organismos que llevan a cabo funciones de asesoramiento sobre riesgos y los que realizan gestión de riesgos. Sin embargo, esta distinción no es fácil de mantener en la práctica
El papel desempeñado por los organismos de asesoramiento en el proceso de toma de decisiones políticas puede variar. Se suele distinguir entre los organismos que llevan a cabo funciones de asesoramiento sobre riesgos (ofreciendo una evaluación objetiva de una situación determinada que es la base de una decisión de los políticos) y los que realizan gestión de riesgos (que va más allá de la simple evaluación técnica del riesgo y lleva a considerar las posibles opciones políticas y su adecuación). Sin embargo, nuestros resultados sugieren que esta distinción no es fácil de mantener en la práctica, y que a los organismos de asesoramiento les es probablemente imposible ignorar el contexto político en el que se han realizado las evaluaciones del riesgo. El modo en que el asesoramiento se incorpora e informa a la política también varía, con diferentes grados de diálogo entre los asesores y los políticos.
Estos resultados sugieren ciertos aspectos que se pueden considerar para desarrollar un esquema de clasificación. Éstos se enumeran en la tabla 1.
Tabla 1. Aspectos del asesoramiento científico considerados al desarrollar el esquema de clasificación.
asesoramiento
organismo de asesoramiento
actividad
infringen las reglas
competencia
miembros
audiencias con expertos complementarios
incluyendo a las partes interesadas, al público, etc.
existentes
investigaciones
proceso
tratar se publican, etc.
organismos asesores
ejemplo, deontólogos, abogados)
La utilidad de un esquema de clasificación
Se ha examinado la utilidad de un enfoque basado en clasificar diferentes procesos de asesoramiento científico intentando clasificar los principales organismos asesores utilizados en los temas de las células madre y de los EMF, de acuerdo con las características anteriores. Este ejercicio suministró información suficientemente detallada sobre los distintos sistemas existentes y permitió que se hicieran comparaciones. Las diferencias entre los dos casos, así como entre los cinco países considerados, eran evidentes.
Diferencias entre los temas
El nivel más elevado del debate público y la mayor amplitud de los temas involucrados en el caso de las células madre parece haber llevado a una serie de diferencias en el modo en que fue tratado por el sistema asesoramiento-política. Las diferencias clave fueron:
El modo en que se movilizó el asesoramiento ¿ para el tema de los EMF, el asesoramiento fue pedido por el ministerio relevante, mientras que en el tema de las células madre hubo una gran variedad de iniciadores, siendo los legisladores especialmente importantes (dado el mayor nivel de debate público que rodea al tema de las células madre, no es sorprendente que los parlamentarios se ocuparan más de él que del caso de los EMF).
El grado de consulta llevado a cabo por los organismos de asesoramiento ¿ con consultas más amplias en el caso de las células madre que en el de las EMF.
La composición del organismo asesor ¿ en el tema de las células madre el proceso tenía lógicamente que involucrar a un conjunto mayor de actores, incluidos los parlamentarios, deontólogos, los abogados y otros, lo que refleja el claro reconocimiento de que el tema abarca un amplio espectro de especialidades y perspectivas.
El nivel de debate público que rodea un tema influye sobre el modo en que el asesoramiento se moviliza, el grado de consulta, y la amplitud de la composición del organismo asesor
Diferencias entre países
Puesto que existen claras diferencias entre los dos temas, no es sorprendente que también se dé una gran variedad de modalidades entre los países, reflejando las diferentes culturas políticas. Por ejemplo:
La tendencia general a que los parlamentarios se interesaran en el tema de las células madre no se observó ni en el Reino Unido ni en Italia (si bien después de que se terminase el estudio, la Cámara de los Lores del Reino Unido inició su propio estudio de alto nivel sobre este mismo tema).
Los organismos estatuarios jugaban un papel más importante en algunos países que en otros (especialmente en Francia y en menor medida en Italia).
En el caso de un país, Italia, no hubo consultas externas por organismos asesores en los dos temas en cuestión.
En ambos temas, la apertura y transparencia fueron mayores en Suecia que en los demás países, mientras que los organismos asesores del Reino Unido, Francia e Italia generalmente sólo publicaron los informes finales.
Los enfoques del asesoramiento científico varían con los países, reflejando las diferencias de culturas políticas
Dado que solamente se han estudiado los organismos que trataron de los dos temas citados durante un período de tiempo determinado, utilizando el esquema descrito anteriormente, es difícil extraer conclusiones generales a partir de estos resultados. Sin embargo, el intento de clasificar el funcionamiento del sistema de asesoramiento científico en estos dos temas ya plantea cuestiones para futuros estudios.
Limitaciones del esquema de clasificación
Aunque el esquema de clasificación sugerido podría utilizarse para identificar los sistemas de asesoramiento científico más utilizados en la UE, el examen de los dos temas de política que se han discutido anteriormente también ha mostrado las limitaciones que presenta cualquier intento de clasificar procesos tan complejos de este modo. Fundamentalmente, algunas de las variables más significativas que deberían considerarse en cualquier estudio del funcionamiento del sistema de asesoramiento científico se han visto oscurecidas por una visión estrecha de la estructura y de la función. Tales variables incluyen las culturas políticas y científicas de los países involucrados que, sin duda, dimensionarán las estructuras en las que se puede buscar y encontrar asesoramiento. Aún más, y sin que quepa sorpenderse, el contenido y el contexto socio-técnicos específicos de un tema determinado influye sobre el modo en que los sistemas asesores y políticos abordan el tema, afectando probablemente al modo de movilizar el asesoramiento de los expertos.
Un esquema de clasificación basado exclusivamente en la estructura y la función es incapaz de explicar por qué organismos de asesoramiento similares pueden alcanzar conclusiones contrapuestas
Así, la preocupación por clasificar la estructura y función de los organismos de asesoramiento inevitablemente oscurecerá los muchos matices de lo que es un proceso complejo y contingente. Un sencillo pero clarificador ejemplo de la dificultad de clasificar de este modo puede encontrarse en el caso del asesoramiento científico respecto a los riesgos de los EMF en Italia. Principalmente dos organismos, el Instituto Superior de Salud (ISS) y el Instituto Superior de Seguridad Laboral (ISPESL), consideraron los posibles efectos de los EMF en la salud humana. A pesar de que el esquema mencionado antes clasifica estos dos organismos de modo idéntico en cada dimensión, el hecho es que llegaron a conclusiones casi opuestas en relación con el riesgo de los EMF, habiendo adoptado el ISS una posición mucho mas precavida. El esquema por sí solo puede aclarar poco por qué ha ocurrido esto.
Estas limitaciones parecerían sugerir que hay factores externos al esquema propuesto, que serían difíciles de acomodar en él. Pero también hay limitaciones en las características cubiertas por el esquema propuesto y un examen más detallado de las mismas revela inevitablemente su naturaleza problemática. ¿Quién decide el criterio de selección y la composición de los organismos asesores? ¿Por qué en algunos casos se considera aceptable contar con un organismo asesor compuesto estrictamente por expertos científicos muy especializados, mientras que en otros se requiere una participación más amplia? ¿Cómo se fija el área de competencia de un organismo asesor, y con qué flexibilidad cuentan los asesores para definirla a medida que avanza su trabajo? Ciertamente el área de competencia juega un papel fundamental en el proceso de asesoramiento e inevitablemente influirá sobre las conclusiones finales que se alcancen. La naturaleza y el alcance de las interacciones entre los asesores y sus "clientes" políticos tendrán también un impacto en la configuración del asesoramiento. El reciente caso de la EEB en el Reino Unido (Phillips, 2000) puso de relieve las complejas interacciones entre los organismos asesores, el ministerio competente y los funcionarios, subrayando las sutiles influencias que pueden incitar a los organismos asesores a seguir determinadas vías de investigación y alcanzar ciertos resultados. Todos estos factores pueden probablemente variar según las dimensiones económicas, sociales, políticas y también científicas del tema en cuestión, dificultando su inclusión en un esquema clasificatorio.
Los organismos de asesoramiento con área de competencia genérica con frecuencia crean subgrupos u organismos para tratar temas concretos. El problema que se plantea entonces es qué organismo se debe describir utilizando el esquema de clasificación
Finalmente, también hay un problema que el perfeccionamiento del esquema clasificatorio por sí sólo es incapaz de resolver: los organismos asesores permanentes con un área de competencia genérica con frecuencia crean subgrupos u organismos para tratar temas concretos. El problema que se plantea entonces es qué organismo se debe describir utilizando el esquema clasificatorio, ya que es probable que el subgrupo difiera bastante de su organización madre. Ésta es un consideración importante, ya que una de las principales razones para desarrollar y utilizar un esquema clasificatorio es permitir la comparación entre las diferentes modalidades en diversos temas y países. Si la comparación no se efectúa entre iguales, el esquema de clasificación será poco útil
Conclusiones
Al desarrollar un marco clasificatorio, cobran importancia diversos aspectos de la movilización del asesoramiento científico. La utilización del esquema ofrece un marco para identificar los distintos sistemas de asesoramiento científico en la UE y también permite una cierta comparación entre organismos asesores y temas, aunque se precisa perfeccionarlo más. Es posible que un estudio más detallado de los organismos asesores permita tratar más en su totalidad algunos de los problemas planteados aquí, aunque es probable que algunas limitaciones nunca puedan ser abordadas satisfactoriamente.
Quizás un enfoque más útil sería dar mayor importancia a los procesos que intervienen en la formulación del asesoramiento. Si un esquema tal pudiera profundizar, por ejemplo, en el modo en que un organismo asesor emprende una consulta más amplia, o en cómo se seleccionan los asesores, el campo de aprendizaje se extendería. En la actualidad, los organismos asesores intercambian información, por ejemplo, el organismo asesor que examina los efectos de los teléfonos móviles sobre la salud, en Francia, ha adoptado gran parte del trabajo realizado por el principal organismo asesor que trató este tema en el Reino Unido, aunque este tipo de cosas no parece que sucedan de modo sistemático. Una sencilla clasificación de los organismos asesores europeos podría facilitar esta transferencia de información, enumerando los diversos organismos involucrados en áreas determinadas. Sin embargo, una clasificación más compleja de los procesos que intervienen en la formulación de una asesoría podría tener un mayor alcance, por ejemplo, estimulando el debate en torno a las ideas de la "buena" práctica. Además, tales debates podrían desempeñar un papel importante en cualquier movimiento hacia el desarrollo de un sistema común de referencia científica y técnica para la implementación de la política de la UE.
Aunque el desarrollo de esquemas de clasificación puede tener relevancia política, es necesario proceder con cuidado, ya que está claro que al reducir lo que evidentemente es un proceso muy complejo a un número limitado de características, se corre el riesgo de reducir nuestra comprensión del proceso de asesoramiento en vez de ampliarla. La clasificación puede tener un papel para resaltar la similitudes y diferencias que necesitan más estudio y para plantear cuestiones sobre la buena práctica, pero si se quiere comprender mejor la realidad multifacética del proceso de asesoramiento científico, son insustituibles los estudios detallados de casos, que exploren los aspectos específicos de la movilización del asesoramiento.
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Palabras clave
asesoramiento científico, asesoramiento tecnológico, clasificación de organismos asesores, Espacio Europeo de Investigación (ERA)
Agradecimientos
Este artículo está basado en el informe "Science and Governance: describing and typifying the scientific advice structure in the policy-making process ¿ a multi-national study" (Glynn, Flanagan and Keenan, 2001). Estamos en deuda con nuestros colegas que nos proporcionaron información básica a partir de la cual se preparó nuestro informe de síntesis: Andrea Pozzali, Riccardo Viale (Fondazione Rosselli, Italia); Anette Braun (VDI-TZ Future Technologies, Alemania); Rémi Barré, Laurence Esterle, Vincent Charlet (OST, Francia); Goran Andersson (NUTEK, Suecia), Patrice Laget (Delegación de la CE, EE.UU.), Dolores Ibarreta (JRC-IPTS, UE)); y con Silvio Funtowicz y Iain Shepherd del JRC-ISIS por su revisión del trabajo original. No obstante, el énfasis, las interpretaciones y las conclusiones de este artículo son nuestros.
Nota
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El desarrollo del esquema de clasificación se llevó a cabo mediante un pequeño estudio encargado por ESTO (véase Glynn, Flanagan y Keenan 2001).
Referencias
CEC, Enhancing democracy in the European Union, White Paper on European Governance: Commission staff working document, 1547/7 2000 final.
Funtowicz S O et al., Science and governance in the European Union: a contribution to the debate, Science and Public Policy, Vol. 27 no.5, 2000 pp. 327-336.
Glynn S, Flanagan K, Keenan M, Science and Governance: describing and typifying the scientific advice structure in the policy-making process ¿ a multi-national study, ESTO Project Report, EUR 19830 EN, 2001.
Contactos
Steven Glynn, Kieron Flanagan and Michael Keenan, PREST, Universidad de Manchester
Tel.: 00 44 161 275 59 31, fax: 00 44 161 273 11 23, correo electrónico: mbzxdsmg@mail1.mcc.ac.uk
Sobre los Autores
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Steven Glynn es Investigador Asociado en PREST, Universidad de Manchester. Sus temas de investigación incluyen los problemas del asesoramiento científico a los gobiernos y la sociología de la ciencia y la tecnología.
Kieron Flanagan es Investigador Asociado en PREST, Universidad de Manchester. Sus temas de investigación se centran en la política científica y tecnológica (definida en sentido amplio para incluir el asesoramiento científico y los servicios al gobierno así como la política para la ciencia y la tecnología) tanto en el Reino Unido como en otros lugares.
Michael Keenan es Investigador Asociado en PREST, Universidad de Manchester. Sus temas de investigación incluyen la generación y el uso de inteligencia estratégica, como la generada por la prospectiva y las actividades de evaluación.
