La articulación jurídica del fenómeno metropolitano en Andalucía. The legal status of the metropolitan areas in Andalusia
| Autor | Francisco Toscano Gil |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo. Universidad Pablo de Olavide |
| Páginas | 103-126 |
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A pesar de que el origen del fenómeno metropolitano pueda situarse claramente en el siglo XIX, en el marco de los procesos urbanos propios de la Revolución Industrial,2 lo cierto es que en estos momentos, a principios ya del siglo XXI, la solución jurídica de los problemas propios de las áreas metropolitanas se presenta como una cuestión sin resolver, o al menos no resuelta del todo, en nuestro entorno más cercano, español y europeo.3
La articulación jurídica de la realidad metropolitana, regida en gran medida por el principio de diferenciación,4 presenta caras bien diversas, que difieren, en una primera instancia, según el Estado en el que nos encontremos, pero también, en una segunda instancia, en atención a la región de éste que analicemos. Incluso, en este último caso, dentro de una misma región es posible hallar soluciones jurídicas diversas en cada una de las áreas metropolitanas que, en su caso, compongan ésta, y, aún más, soluciones jurídicas distintas dentro de una misma área metropolitana.
Son estas primeras reflexiones las que justifican que este trabajo tenga por objeto el análisis particularizado de la articulación jurídica del fenómeno metropolitano en Andalucía, en la medida en que éste arroja caracteres propios y diferenciados de otras Comunidades Autónomas.
En este punto, es importante subrayar que este trabajo no tendría mucho sentido si su propósito fuera el análisis específico de la experiencia de las Áreas Metropolitanas en Andalucía, entendiendo por Área Metropolitana la entidad local que todos conocemos, cuyo sustrato lo compone una agrupación de Municipios constituida con carácter forzoso por el legislador autonómico, con el fin de abordar la planificación, coordinación, ordenación y gestión de un área metropolitana, conforme al art. 43 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local de 1985 (en adelante LBRL).
Téngase en cuenta que en 25 años de vigencia de la LBRL no se ha constituido ni una sola Área Metropolitana en Andalucía, y antes de la aprobación de esta Ley tampoco pueden constatarse experiencias similares. Por tanto, más allá de algún intento frustrado, que nunca llegó a concretarse, quedándose en una fase inicial,5 no puede hablarse de experiencia de Áreas Metropolitanas en esta Comunidad Autónoma.
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No obstante, el análisis de la articulación jurídica de la realidad metropolitana no se limita necesariamente al análisis de la técnica específica del art. 43 LBRL, el Área Metropolitana entidad local. De esta forma, ampliando las técnicas jurídicas objeto de estudio, es posible ampliar el objeto de este trabajo en los términos que expondremos a continuación.
Para entender bien esto que estamos diciendo, es preciso partir de un apunte inicial, la necesaria diferenciación entre la realidad metropolitana y su tratamiento jurídico.
Es cierto que el término Área Metropolitana tiene un sentido entendido en nuestro Derecho, que lo concibe como una fórmula organizativa específica, pudiendo definirse como aquella entidad local, Administración Pública dotada de personalidad jurídica, que se crea por el legislador para resolver los problemas propios de la realidad metropolitana. Aún siendo esto así, también es verdad que, si tenemos en cuenta que el Derecho pretende dar respuesta a los problemas propios de nuestra sociedad, y que a ésta la definen y estudian ciencias no jurídicas, sociales, que en este punto conectan con la ciencia jurídica, debemos admitir que el término área metropolitana, para otros, como, por ejemplo, un geógrafo, un sociólogo o un economista, puede significar otra cosa.
Y es que, una cosa es el área metropolitana como espacio geográfico, sociológico, económico, necesitado de una solución desde el mundo del Derecho, siendo en definitiva, la realidad que constituye el presupuesto de hecho de la norma, y otra cosa es el Área Metropolitana como entidad local creada por el Derecho, como instrumentación jurídica de esa realidad a la que se pretende dar solución. Esto es lo que la profesora Barrero Rodríguez ha denominado el carácter ambivalente de la expresión área metropolitana,6 que obliga a distinguir entre la dimensión fáctica y la dimensión jurídica de la misma. Lo que ha ocurrido, en definitiva, es que el legislador básico estatal ha denominado a la fórmula organizativa diseñada en el art. 43 LBRL, con el mismo nombre con el que se conoce al espacio que ésta pretende organizar. El área metropolitana se soluciona mediante la creación de un Área Metropolitana.
Ahora bien, puede ocurrir que exista un área metropolitana, en su perspectiva fáctica, pero que no se constituya un Área Metropolitana, como entidad local del 43 LBRL. De hecho, esto ha terminado por ser lo habitual en nuestro Estado, puesto que, salvando contadas excepciones, como las de las áreas de Valencia y Barcelona,7 la técnica del Área Metropolitana no se ha utilizado en nuestro país.
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¿Significa esto que en estas otras áreas metropolitanas no se está dando una solución jurídica a los problemas propios del fenómeno metropolitano? Ni mucho menos. La realidad metropolitana es tozuda, y termina por imponerse. Lo que el Derecho no ha sido capaz de solucionar mediante la técnica del art. 43 LBRL, el Área Metropolitana, la sociedad ha decidido que se solucione mediante otras fórmulas jurídicas distintas de la prevista inicialmente por el legislador básico estatal para este fin.
Es a estas otras técnicas jurídicas a las que nos vamos a referir al abordar el caso andaluz, entendiéndolas como alternativas plausibles y útiles a la solución jurídica del fenómeno metropolitano mediante el Área Metropolitana,8 cuyo fracaso está ya más que constatado a estas alturas en nuestro país.9
Conforme a estas premisas, este trabajo se estructura en tres partes: una primera parte, breve, en la que despejaremos el marco legal vigente de las técnicas jurídicas de solución del hecho metropolitano en Andalucía; una segunda parte, en la que se analizarán Mancomunidades de Municipios, Consorcios locales y Planes de ordenación del territorio de ámbito subregional, como fórmulas alternativas para la solución del fenómeno metropolitano en la Comunidad Autónoma andaluza; y una tercera parte, en la que acometeremos un análisis comparativo entre las fórmulas alternativas de gestión de lo metropolitano, Mancomunidades y Consorcios, y la fór-
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mula del Área Metropolitana, lo que nos servirá en gran medida para explicar el fracaso de esta última y el éxito de los primeros.
Hasta hace poco, el marco legal vigente para la solución del fenómeno metropolitano en la Comunidad Autónoma andaluza, conforme al planteamiento de este trabajo, venía dado por las siguientes normas: de un lado, la Ley 7/1993, de 27 de julio, Reguladora de la Demarcación Municipal de Andalucía (en adelante LDMA), en lo que hace a fórmulas de organización administrativa y gestión de la realidad metropolitana (arts. 23-46),10 conviviendo con la regulación estatal básica contenida en la LBRL de 1985 (arts. 42-44); y, de otro lado, la Ley 1/1994, de 11 de enero, de Ordenación del Territorio de la Comunidad Autónoma de Andalucía de 1994 (en adelante LOTA), en lo que hace a instrumentos de planificación territorial aplicables a las áreas metropolitanas andaluzas (arts. 10-16).
Ahora bien, este escenario ha cambiado con la aprobación en el año 2007 del nuevo Estatuto de Autonomía para Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía). Como es por todos sabido, las reformas de los Estatutos de Autonomía que se están produciendo en los últimos años, desde la aprobación del nuevo Estatuto catalán en el 2006, se caracterizan, entre otras cosas, por introducir una regulación sustantiva del llamado régimen local.11 Esta regulación, que en el nuevo Estatuto andaluz la encontramos, principalmente, en su Título III, ha suscitado la aprobación de una ley andaluza de régimen local, en desarrollo de lo establecido en el art. 98 del Estatuto, la Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (en adelante LAULA).
Esta nueva ley, que ha venido a sustituir a la regulación fragmentaria de esta materia en esta Comunidad Autónoma, aporta como principales novedades, en lo que hace al objeto de nuestro estudio, las siguientes: en primer lugar, una nueva regulación de las Mancomunidades de Municipios y los Consorcios locales en Andalucía (arts. 63-82 LAULA), que deroga la contenida en la LDMA;12 y, en segundo lugar, la
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decisión de no regular la figura del Área Metropolitana en Andalucía, de tal forma que, con la derogación de la LDMA por la LAULA, esta figura queda ahora huérfana de toda regulación legal en esta Comunidad, salvando la contenida en el Estatuto de Autonomía (art. 94).
Sobre esta última cuestión, aunque se trate de una decisión que, quizás, no se comparta por todos, dado lo acuciante de los...
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