L'ararteko: anàlisi del primer quinquenni de funcionament

1. L'Administració general de la Comunitat Autònoma és el camp natural d'actuació de Yararteko, amb el 47 % de totes les queixes efectuades durant el període 1989-1993. Més endavant veurem com ha desenvolupat les seves atribucions en cadascuna de les àrees temàtiques.

   Atesa la transcendència de l'Administració local, analitzarem aquests dos àmbits territorials per separat en allò que representa una particularitat del País Basc i insistint només quan sigui indispensable en els aspectes més generals, que ja han estat tractats de manera extensa per la doctrina.

2. Administració foral. És ben coneguda la importància que tenen els territoris històrics en l'esquema institucional basc. La seva esfera competencial excedeix amb escreix la de les províncies de règim comú per raó de la tradició foral que els atorga l'Estatut d'autonomia en una doble direcció: les competències reconegudes com a «núcleo intangible de la foralidad», en paraules del Tribunal Constitucional, i les competències transferides per la Comunitat Autònoma (operació realitzada en la Llei 27/1983, de 25 de novembre, coneguda amb el nom de «Llei de territoris històrics»).

   D'aquest entramat es dedueix que les funcions administratives dels òrgans forals tenen una rellevància especial i, per tant, la supervisió de l´ararteko esdevé necessària. En aquest sentit, l'article 9.1.b estén el camp d'actuació de l´ararteko a «l'Administració dels territoris històrics, junt amb els seus organismes autònoms, les societats públiques í d'altres ens públics que en depenen».

   Creiem que el precepte legal està plenament ajustat des del punt de vista político-institucional, però també des de l'original perspectiva competencial dels territoris històrics.

   Resumint, cal dir que aquests territoris disposen d'una triple font atributiva de competències. En primer lloc, el feix competencial que els correspon com a òrgan local comú, a partir d'allò que estableix la Llei de bases de règim local. En segon lloc, les matèries que l'Estatut d'autonomia a l'article 37.3 els atribueix directament, que conformen el que, amb l'expressió ja consagrada pel Tribunal Constitucional, anomenem «nucli intangible de foralitat». I en tercer lloc hi ha el bloc de competències que la Comunicat Autònoma delega a les institucions forals (per mitjà de la citada Llei de territoris històrics).

   Amb l'aplicació estricta de la Llei 36/1985 l´ararteko només podria intervenir en aquest darrer bloc, i es reservaria al defensor fins i tot la supervisió del «nucli de foralitat», la qual cosa implicaria que el control d'una de les peculiaritats més marcades d'aquesta Comunitat Autònoma residiria en una seu extraautonòmica.

   Això tindria la conseqüència negativa que obligaria el ciutadà a discernir quin és el tipus de competències sobre el qual vol presentar la queixa per tal d'adreçar-se a la instància adequada.

   Page 52

   Tal com diem en altres apartats, aquestes disfuncionalitats del dret positiu es van resolent empíricament amb la pràctica. D'una banda, el ciutadà basc ha optat clarament per adreçar a l'ararteko qualsevol queixa contra les administracions forals, independentment del fonament competencial en què es basa. El quadre adjunt ens informa del ritme sostingut de queixes per any i territori, que han representat el 13 % del total de queixes tramitades.

   
   

   	1989	1990	1991	1992	1993	Total
   Àlaba	4	12	25	22	11	74
   Biscaia	24	25	30	25	30	124
   Guipúscoa	14	17	20	15	35	101
   Total						299

   
   

   Pot semblar un percentatge bastant baix, però no deixa de ser significatiu si el comparem amb les queixes que rep el defensor del poble o els comissionats autonòmics en relació amb les diputacions de règim comú. A tall d'exemple, el valedor gallec només ha rebut un 1 % de queixes contra les diputacions de les 805 tramitades durant l'any 1993 (pàg. 442 de l'informe d'aquell any).

   Per la seva banda, les administracions afectades mai no han titllat l´ararteko d'incompetent i s'han avingut a analitzar una per una totes les qüestions plantejades, per bé que, com és lògic, no sempre han assentit a les pretensions de l'administrat.

3. Administració municipal. Les consideracions anteriors es poden fer extensives, amb més propietat si cal, als municipis bascos, atès que les seves relacions amb l´ararteko han estat encara més intenses: el 39 % de les queixes rebudes provenien d'aquest àmbit.

   Cal fer notar que, en aquest sentit, la llei basca s'allunya de la literalitat d'altres textos. Si en la majoria de les lleis autonòmiques es condiciona la competència per supervisar l'Administració local, diputacions i ajuntaments, a l'àmbit de les competències autonòmiques, i posteriorment la Llei 36/1985 el limita encara més a les competències delegades, la Llei basca es refereix a «l'àmbit competencial que estableix l'article 10.4 EAPB», clàusula que en tot cas és més obscura, tot i que a la pràctica no ha causat gaires problemes.

4. Concessionaris. L'article 9. l.d estén els poders d'investigació de l´ararteko als «serveis gestionats per persones físiques o jurídiques mitjançant una concessió administrativa i, en general, a qualsevol organisme o entitat, persona jurídica o privada, que actuï en un servei públic i que alhora estigui sotmesa a alguna mena de control o tutela administrativa en allò que afecta matèries en què l'Estatut d'autonomia atorga competències a la Comunitat Autònoma»; i en tot cas estan sotmesos a supervisió els organismes autònoms i les societats públiques.

   No hi ha gaires exemples comparats d'aquest precepte ni tan sols a la Llei del defensor del poble (excepte en els casos gallec i valencià, en els articles 1.3 i 12. l.c de les respectives lleis del valedor i del síndic), però ens sembla totalment adequada a les modernes tècniques de gestió de serveis públics amb tècniques de dret privat.

   Page 53

1. L'Administració de justícia suscita algunes consideracions observades en aquests primers anys.És notori l'esquema rígid amb què s'han establert les relacions entre els comissionats autonòmics i el Poder Judicial. Fins i tot el defensor del poble troba uns límits difícilment superables per supervisar tot el que té alguns trets comuns (fiscalitzables) amb les altres administracions.

   Es nota, doncs, una clara desconfiança cap als poders inquisitius que el defensor del poble podria desenvolupar respecte a l'Administració de justícia, partint d'una concepció mal entesa de la separació de poders, i no es té en compte que el dret a la tutela judicial efectiva també es troba al Títol I de la Constitució. És un reflex d'aquest temor la redacció de l'article 13 de la Llei orgànica del defensor del poble, que limita el seu paper simplement al de transmissor de les queixes al Ministeri Fiscal o al Consell General del Poder Judicial.

   Sembla, però, que la pràctica va fent possible que el defensor participi d'una manera més flexible i activa en temes de justícia, de manera que entre les recomanacions i els suggeriments que va fer l'any 1983 es pot trobar la núm. 8/1983 sobre dilacions en els procediments judicials o, més tard, la 121/1988 sobre la comunicació, de l'òrgan jurisdiccional a l'interessat, del nom del lletrat d'ofici.

   Doncs bé, aquest recel que hem esmentat té una rellevància més gran encara en el cas dels comissionats autonòmics, ja que el Poder Judicial ha estat dissenyat a la Constitució amb un caire molt més centralitzat que els altres poders i, per tant, qualsevol actuació pròpia dels comissionats podia semblar inviable.

   Creiem, però, que l'Estatut i la Llei reguladora de Vararteko li permeten mantenir una línia una mica més oberta si delimitem l'abast de l'article 9-2, que literalment diu el següent: «cuando el ararteko reciba quejas referidas al funcionamiento de la Administración de justícia, las remitirá al órgano con capacidad para investigar o re-solver».

   Partint de la coneguda distinció que fa el Tribunal Constitucional (STC 56/1990) entre la funció jurisdiccional i l'«administració de l'Administració de justícia», el País Basc té alguns títols competendals en aquest darrer camp (no assimilables a totes les altres comunitats):

   - Proposta de demarcacions judicials (article 34.1 de l'Estatut, en relació amb l'article 35.2 de la Llei orgànica del Poder Judicial).

   - Instància per a la provisió de places i magistrats (article 35.2 EAPB).

   - Provisió del personal de l'Administració de justícia (article 35-3 EAPB, en relació amb el Llibre VI de la LOPJ, competència no transferida i afectada per la STC 56/1990).

   - Provisió de mitjans materials (articles 35-3 EAPB i 37.3 LOPJ).

   - Intervenció de VErtzaintza com a policia judicial (articles 35.4 EAPB, 443 LOPJ i 29.2 de la Llei orgànica 2/1986, de forces i cossos de seguretat de l'Estat).

   - Promoció de l'ús de l'èuscar a l'Administració de justícia (article 9.3 de la Llei basca de normalització de l'èuscar).

   - Competència genèrica de subrogació en les facultats del Govern central (article 13.1 EAPB).

   Page 54

   Aquestes competències s'adscriuen orgànicament en el Decret 201/1991, de 20 de març, d'estructura del Departament de Justícia.

   No obstant això, cal destacar que la gran majoria de les queixes —setanta-una— feien referència a la potestat jurisdiccional, i eren protestes per la lentitud dels processos judicials, o bé demanaven la intervenció del Ministeri Fiscal en determinades situacions, o eren reclamacions en els recintes penitenciaris, etc.

   En un primer moment, l´ararteko en els seus informes esmentava expressament algunes actuacions en aquest camp (Informe 1989, pàg. 58, sobre retards en els procediments), però més tard l'actitud de l´ararteko ha oscil·lat entre les limitacions que la normativa li imposa i el desig d'atendre les propostes dels particulars, amb una actitud persuasiva que li ha fet possible de contactar amb els presidents i els fiscals en cap de les tres audiències. Es tracta d'uns «pre-contactes» oficiosos després dels quals l´ararteko decideix si considera tancades les actuacions o bé si les remet a l'òrgan que correspongui.

2. Exclusió del Parlament i del Govern. L'exclusió que estableix l'article 13.2 de ta Llei esvaeix una certa polèmica doctrinal (sobretot respecte al Parlament). En qualsevol cas, creiem que els anomenats «actes polítics» n'estan exempts de manera justificada; un altre tema és que el mateix precepte exclou de l'excepció l'activitat materialment administrativa de l'Executiu i el Legislatiu, amb la qual cosa no hi ha, de fet, cap activitat administrativa que n'estigui exempta i així es preserva la integritat dels poders de l´ararteko.

3. Exclusió de la Comissió Arbitral. Aquest òrgan, rigorosament específic de l'Estatut basc, té com a missió dilucidar els conflictes competencials que puguin sorgir entre les institucions comunes i els òrgans dels territoris històrics. Ha estat regulat recentment (Llei 13/1994, de 30 de juny) i la seva exclusió també és justificada, sense perjudici que els procediments previstos puguin afectar l'efectivitat de les resolucions de Vararteko (pensem en el condicionament, certament esporàdic, que podria representar, per exemple, el conflicte negatiu de competències que estableix l'article 63 de la Llei).

Com és habitual en el dret comparat, la iniciativa per instar l'actuació de V ararteko pot venir d'una doble via:

1. D'ofici. En principi, es poden donat diversos supòsits que moguin la institució a adoptar la decisió d'intervenir en un assumpte, d'acord amb l'article 17. En primer lloc, quan pels seus propis mitjans coneix una situació irregular; aquest és el mitjà habitual de la investigació d'ofici. També pot actuar teòricament a instància de la comissió parlamentària que mantingui amb caràcter ordinari les relacions amb \'a-rarteko, de les comissions parlamentàries d'enquesta o a petició dels parlamentaris individualment. A la pràctica, no hi ha hagut cap cas d'impuls parlamentari en aquest sentit.

   Creiem que durant l'etapa inicial de la institució era gairebé obligat que la seva dedicació primordial consistís a atendre les queixes presentades pels ciutadans. A més, la precarietat de mitjans i, en definitiva, els límits que imposa la inexperiència d'un organisme de nova creació han obligat a dedicar els recursos disponibles a les actuacions a instància de part.

   El propi ararteko ha manifestat aquesta idea, la qual cosa no ha impedit que s'hagin pogut resoldre alguns expedients d'ofici amb un contingut interessant. Es va prendre la decisió d'abordar anualment un tema monogràfic del qual es podria fer una anàlisi aprofundida, i d'aquí han sortit els quatre informes extraordinaris realitzats durant aquest quinquenni (a l'annex d'aquest treball se'n donen les referències respectives), junt amb d'altres casos menys importants. En total són 45 els expedients d'ofici elaborats.

2. Per sol·licitud de l'interessat. El procediment d'interposició de queixes es caracteritza principalment per un decidit anti-formalisme, de tal manera que es poden formular per escrit o oralment i només es demana la identificació i l'adreça de la persona interessada.

   La simple invocació de l'interès comú també n'és un tret comú, ben diferent com a tal del dret subjectiu. El paper alternatiu del comissionat respecte a la via jurisdiccional obliga clarament a mantenir la legitimació més àmplia possible, en concordança amb uns interessos difusos de difícil tutela judicial.

   Malgrat el que diu alguna opinió doctrinal (López Basaguren i Maestro Buelga, 1993, pàg. 180), l'Oficina de l'Ararteko ha admès sense cap problema queixes de caràcter col·lectiu o plantejades per persones jurídiques, grups i col·lectius.

   Una qüestió interessant és l'exigència d'una reclamació administrativa prèvia. La Llei 3/1985 no exigeix aquest requisit, i en les diverses reunions dels comissionats autonòmics s'ha plantejat aquest assumpte i algunes opinions tendeixen a requerir una actuació prèvia a l'Administració qüestionada. L'ararteko, d'acord amb l'antiformalis-me radical amb què ha volgut interpretar les normes reguladores, mai no ha deixat d'admetre una queixa per aquest motiu. Això no obstant, almenys s'indica al ciutadà, sobretot en les queixes orals, la conveniència de comunicar a l'òrgan administratiu l'existència del fet denunciat per donar-li la possibilitat de reparar-lo o, si més no, de respondre-hi.

   Page 57

   Una altra qüestió que s'ha pogut plantejar és la interpretació exacta de l'article 17.3, que prohibeix que un òrgan administratiu presenti queixes en assumptes que són competència seva. Però a sensu contrario, podria presentar queixes en d'altres assumptes que no són competència seva? L'interrogant no és un mer artifici teòric: un ajuntament va protestar davant de l'ararteko perquè rebia les comunicacions d'una altra Administració únicament en castellà, amb la qual cosa es vulnerava el deure de preservar el bilingüisme.

   No ens consta que Yararteko no admetés la queixa, cosa que pot plantejar alguna contradicció amb l'essència de la institució, encarregada de preservar els drets dels ciutadans, tal com s'estableix a l'article 1.2. En aquests casos dubtosos s'imposa el pragmatisme, tot i que l'ararteko podria en tot cas recórrer a la via d'ofici.

   Per altra banda, la Llei catalana 14/1984 regula el supòsit que s'incoï un procediment judicial quan ja s'hagi iniciat la tramitació d'una queixa, i l'article 16 no obliga a suspendre-la excepte en el cas que l'assumpte estigui pendent de sentència. L'article 13 de la Llei basca és, en aquest sentit, més restrictiu ja que obliga a suspendre-la pel sol fet que s'hagi interposat un recurs o una demanda als tribunals ordinaris o al Tribunal Constitucional. En el fons, és una prevenció davant una eventual contradicció entre les conclusions de l´ararteko i les resolucions judicials.

   Resumint, els motius d'inadmissió que s'han donat efectivament no van més enllà de casos evidents, com ara els supòsits de naturalesa exclusivament privada o els assumptes resolts (o pendents de ser resolts) per sentència.

   
   

   Any	Nombre de queixes	Nombre de queixes rebutjades
   1989 1990 1991 1992 1993	585 615 769 783 823	111 118 99 106 122
   Total	3.575	556 (16% de les queixes rebudes)

   
   

   El defensor del poble ha admès el 67 % de les 22.281 queixes rebudes l'any 1993 (Informe 1993, pàg, 724), amb les prevencions del cas en comparar quantitats tan diferents.

Un cop admesa la queixa a tramitació, l'Oficina de l´Ararteko canalitza les actuacions i inicia els contactes amb l'Administració per tal que aquesta proporcioni la informació pertinent, cosa que reflecteix el deure de col·laboració a què l'obliga el capítol 2n del Títol II de la Llei.

Tal com es veu als informes de l'ararteko, no s'han donat casos especialment greus d'obstruccionisme per part de les autoritats i els funcionaris, i per això no ha calgut recórrer al mètode expeditiu de publicar casos ad hominem, per bé que s'han publicat les relacions d'aquells organismes més remisos a col·laborar.

Page 58

La conclusió de l'expedient pot proposar a l'Administració que s'adoptin diverses mesures, amb fórmules de conciliació o d'acord (article 22 del Reglament de funcionament). Així doncs, té una competència general per formular, dins les seves competències, tota mena d'advertències, recomanacions i suggeriments als poders públics.

Els poders inquisitius de Vararteko es poden concretar en la resolució de qüestions específiques, que s'esgoten en la pretensió que conté una queixa parricular, i a més en l'impuls de tota una sèrie de mecanismes amb una projecció més general, que es concreten en les iniciatives següents:

1. Informes. Els regula l'article 9.1 de la Llei i poden consistir cant en la rendició de comptes anual en el Parlament com en els monogràfics extraordinaris als quals ens hem referit abans.

2. Recomanacions i suggeriments. Estan dins els informes anuals i són especialment interessants pel fet que normalment es fixen d'una manera especial en aquells assumptes que, segons Vararteko, demanen una resolució més peremptòria. Crida l'atenció l'argumentació acurada de la majoria d'aquestes recomanacions, algunes de les quals són veritables informes complementaris.

   Per això, és interessant fixar-se en els àmbits fonamentals de les recomanacions, que òbviament estan relacionats directament amb la importància de cada àrea segons el nombre de queixes rebudes.

   
   

   Funció pública Urbanisme i habitatge Sanitat Hisenda Educació Medi ambient Interior Obres públiques Cultura Agricultura, indústria i comerç Justícia Treball i seguretat social

   46 25 18 41 22 44 21 21 2 10 1 1

   
   

3. Acció de promoció dels canvis legislatius. En alguns casos, la causa del perjudici a l'administrat no ve tant de l'activitat administrativa en si com de la legislació aplicable.

   Per tant, l´ararteko es veu en l'obligació de proposar els canvis normatius que calgui per resoldre definitivament el problema plantejat.

   Evidentment, no sempre és fàcil determinar si els canvis legislatius han estat propiciats directament per la recomanació de l´ararteko o bé estaven en el programa legislatiu de l'Executiu. En qualsevol cas, i tenint en compte que és difícil mesurar a curt termini l'èxit de l´ararteko en aquest apartat, sí que podem citar a tall d'exemple alguns temes en què la seva intervenció ha estat decisiva:

   Page 59

   - Reforma de l'activitat de promoció dels arrendaments d'habitatges de promoció oficial.

   - Introducció de determinats criteris dins el Pla gerontològic del País Basc.

   - Eliminació del termini per presentar sol·licituds de drets passius per als funcionaris del primer govern basc, en la Llei de pressupostos per a 1994.

Podem dir que aquest ha estat un dels temes reiteratius, des del punt de vista numèric, en l'actuació de la institució.

En coherència amb aquesta evidència, l'Oficina de l´Ararteko va decidir enquadrarPage 60en una mateixa àrea totes les queixes relacionades amb el personal que treballa al sector públic, independentment del règim jurídic i de les especificitats pròpies de col-lectius concrets (ensenyament, sanitat, ertzaintza).

De fet, el nombre total de queixes en aquest apartat és de 406 (el 15 % del total) i 46 el nombre de recomanacions fetes (el 18 % del total). Aquest volum s'ha mantingut i fins i tot s'ha incrementat durant els anys 1992 i 1993, en què es va congelar l'oferta d'ocupació pública pràcticament en totes les administracions.

La majoria de queixes fan referència, bàsicament, al principi d'igualtat en l'accés a la funció pública. En aquells assumptes que estaven en procediment jurisdiccional quan es va interposar la queixa, l´ararteko lògicament s'ha declarat incompetent de conformitat amb el que estableix l'article 13.1 de la Llei reguladora, però en d'altres casos ha pogut exercir la seva «magistratura de persuasió», amb caràcter preventiu.

Han estat freqüents els casos en què l'Administració involucrada ha decidit modificar les bases de determinades proves selectives (per exemple, la valoració qualificada de la residència en el municipi convocant), o que a la persona interessada li han estat reconegudes unes garanties procedimentals mínimes, com ara tenir accés al seu expedient com a pas de fet necessari per plantejar els recursos pertinents.

Altres temes de preocupació preferent han estat relacionats amb la discrecionalitat administrativa que la legislació vigent permet. Un dels vicis denunciats més reiteradament ha estat l'abús del silenci administratiu que, a desgrat de la seva concepció inicial de garantia, ha produït sovint la indefensió de l'administrat. La notificació defectuosa, la manca de motivació dels actes, la informació escassa i el formalisme del llenguatge administratiu han estat també altres motius de queixa que l'ararteko ha hagut de resoldre sempre amb una actitud prudent, cercant apropar les postures. Cal esperar que amb la nova Llei 32/1992, de 26 de novembre, del règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú, aquestes pràctiques siguin bandejades definitivament.

Finalment, sembla bastant evident que el col·lectiu dels funcionaris, pel tipus de treball que realitza i per la seva formació, està més sensibilitzat i informat per acudir a l'ararteko en defensa dels seus drets.

L'evidència que any rere any s'hagi mantingut un alt grau de disconformitat ciutadana és el millor indici de l'estat de descontentament que l'acció (o l'omissió) pública genera en l'Administració competent, que generalment són els municipis, en el compliment del dret que garanteix l'article 47 de la Constitució.

1. Urbanisme. Suposem que d'altres comissionats parlamentaris autonòmics també hauran rebut bastants protestes relacionades amb el fet que es qüestioni el planejament urbanístic, impugnant autoritzacions d'edificació o, al contrari, refusant la instal·lació de determinats equipaments (com ara alguns centres assistencials) o infrastructures.

   L'ararteko indica (Informe Cinco años..., pàg. 192) que aquests problemes han enfrontat més d'una vegada l'interès general d'una població contra l'interès d'una zona o un barri, i aquests darrers són dirigits per grups amb una capacitat mobilitzadora evident.

   Page 61

   Entre les moltes queixes rebudes, algunes es fonamentaven en la inoperància dels ajuntaments per defectes en les llicències de construcció i d'altres es referien a casos de declaració de ruïna d'edificis vells habitats precisament pels sectors socials amb menys recursos i amb un problema difícil de reallotjament.

   A vegades, s'han qüestionat aspectes que entren més en el terreny de les valoracions, en el marc de la discrecionalitat administrativa que permet l'elecció de diverses opcions. El propi ararteko reconeix que, en aquests casos, li és molt difícil donar suport a les pretensions dels ciutadans perquè, d'una banda, no s'ha produït cap vulneració normativa, i d'altra banda, totes dues propostes tenen una base raonable, i finalment perquè és l'Administració qui deté la representació dels ciutadans i té reconeguda la competència per prendre la decisió que consideri més convenient (Cinco años..., pàg, 194).

   Per això és molt més clara la decisió en els temes de gestió o de disciplina urbanística que en els de planejament, en què habitualment no hi ha una infracció evident de la normativa. D'altra banda, l'urbanisme és l'àrea en què les administracions són menys receptives a les recomanacions de l´ararteko: de les 14 recomanacions fetes en total, només el 29 % ha tingut l'acceptació de la instància a qui anaven adreçades.

   Més enllà de les queixes individuals, la institució ha proposat reiterament en les recomanacions generals amb què acaben els informes anuals que el Govern basc exerceixi la capacitat normativa que l'article 10.3 de l'Estatut d'autonomia atorga per superar els dubtes que presenta la legislació estatal (text refós de la Llei del sòl, de 1992).

   Entre els aspectes positius, cal dir que la gran majoria dels municipis ha coincidit amb les observacions de ['ararteko per a la revisió del planejament urbanístic i les ha complert.

2. Habitatge. Aquest és, possiblement, un dels exemples paradigmàtics de dret social amb caràcter de prestació, constret en la seva virtualitat pràctica pels condicionaments econòmics i pressupostaris. Per això, no ha d'estranyar que l´ararteko s'hagi fet ressò de la preocupació d'aquells ciutadans que veuen frustrats els seus desitjos d'accedir a un habitatge digne.

   La casuística va des de parelles joves que volen formar una llar independent fins a ancians que viuen en un habitatge que ha estat declarat en ruïna i es troben en la situació angoixosa d'un reallotjament problemàtic. En aquest context, és lògic que un bon nombre de queixes, 167, faci referència als procediments d'atorgament de subvencions i adjudicacions d'habitatges.

   Altres col·lectius afectats són els minusvàlids, que han protestat pel no-compli-ment del percentatge del 3 % d'habitatges que tenen assignat; o els perjudicats per defectes o vicis en els habitatges de protecció oficial. ¦

   Aquesta sèrie de reclamacions ha servit per elevar onze recomanacions a l'Administració, amb un grau elevat d'acceptació, el 72 %, i a més per formular un conjunt de suggeriments generals que s'ha inclòs en els informes anuals corresponents. A més, la institució ha editat un estudi, resultat d'una beca de col·laboració, sobre Viviendas deprotección oficial y arrendamientos en el País Vasco (1982-1991).

   Diguem, per acabar, que no ha escapat a l'atenció preferent de l'ararteko la recent Llei 17/1994, de 30 de juny, de mesures urgents en matèria d'habitatge i de tramitació dels instruments de planejament i gestió urbanística.

   Page 62

Aquest és el tercer gran apartat de l'activitat de l´ararteko durant aquests primers cinc anys. I no podia ser altrament quan es tracta d'una política pública que està al centre del debat sobre el manteniment de l'Estat assistencial, que a Euskadi ja ha donat lloc al Pla de reforma sanitària «Osasuna Zainduz».

Altres qüestions, com el dret del malalt a la informació, el reintegrament de les despeses quan el malalt s'ha vist obligat a acudir a la medicina privada o les llistes d'espera, s'integren dins la llista dels drets del pacient, que també és objecte de la supervisió de l´ararteko.

Cal esmentar d'una manera especial l'informe extraordinari, elaborat d'ofici, sobre els hospitals psiquiàtrics, en què s'instava l'Administració a crear unitats especials d'atenció psicoterapèutica per a la tercera edat.

Aquesta insistència en la tercera edat es va palesar també en denunciar la manca de places en les residències per a la tercera edat i el fet que aquest segment social estava especialment desvalgut; tot això va ser objecte d'un altre informe monogràfic lliurat al Parlament.

Aquest és un altre dels apartats que presenta unes característiques específiques, ja que el concert econòmic fa concórrer tributs de competència foral (anomenats «concertats») amb d'altres que són locals.

Pel que fa als primers, la qüestió estel·lar és, sens dubte, l'Impost sobre la renda de les persones físiques. I no tant perquè els dubtes o protestes que genera siguin gaire diferents dels que qualsevol contribuent de la resta de l'Estat pugui plantejar, sinó pel fet que el contribuent basc les pot adreçar, precisament, al comissionat autonòmic de la seva Comunitat. Es tracta d'aspectes com ara el termini per impugnar declaracions que són simultàniament autoliquidacions, les demores en la devolució en les declaracions negatives o els dubtes originats pels diferents conceptes que són susceptibles de deducció.

Els tributs locals van ser objecte d'una nova regulació per mitjà de la Llei 39/1988, reguladora de les hisendes locals, que va originar, a un altre nivell, diverses queixes sobre els nous impostos de béns immobles i d'activitats econòmiques.

L'actuació de l´ararteko en aquests casos és molt propera a la literalitat de la Llei reguladora de les relacions del defensor del poble amb els comissionats autonòmics, en el sentit que no es tracta de matèries delegades per la Comunitat Autònoma, però a la pràctica les administracions qüestionades han admès la seva mediació sense cap problema.

És cert, però, que en un tema tan susceptible de controvèrsia i que, de fet, ha originat el 15 % de les recomanacions de l´ararteko (per només un 6,30 % de queixes), el nombre de recomanacions que han estat refusades és el 39 % del total, enfront del 44 % de recomanacions acceptades, i un 17 % que encara està en fase de tramitació; amb la qual cosa esdevé l'apartat en què l'actuació moderada de Yararteko ha estat més contestada.

Una altra cosa és que el propi ararteko, després de reconèixer aquest fet, afirmi que la seva actuació ha coadjuvat a controlar més els organismes recaptadors i a encarrilar correctament la presa de consciència creixent dels drets del contribuent.

Page 63

(Malgrat que l'Oficina de l´Ararteko diferencia temàticament l'àrea de cultura i bilingüisme de l'àrea d'educació, hem optat per tractar-les conjuntament, atesa la rellevància especial que la incidència de l´euskaldunització ha tingut en les queixes sobre educació).

Cal diferenciar clarament les activitats culturals enteses com a mesures de foment, de les qüestions relatives al bilingüisme i l'educació.

Les primeres no presenten excessius problemes, per tal com les queixes es refereixen al compliment o no dels requisits reglarnentats de les subvencions.

Però el tema del bilingüisme té un caire molt més polèmic. El procés de normalització de l'èuscar inicia la via normativa amb la Llei 10/1982 del Parlament basc, de 24 de novembre (convalidats els seus aspectes substancials per la STC 82/1986), i amb la implantació gradual i progressiva de la llengua basca a l'Administració pública i a l'ensenyament.

Per aquest motiu, en aquest terreny s'entrecreuen una sèrie de drets, tots ells plausibles i emparables per l'ararteko, el qual ha hagut de demostrar una sensibilitat i una capacitat de mediació especials.

D'una banda, han estat freqüents les queixes sobre la marginació real de l'èuscar en algunes administracions, en detriment del dret a usar-lo establert a l'article 3 de la Constitució i al 6 de l'Estatut d'autonomia del País Basc. Cal dir que aquestes queixes eren peculiars en alguns aspectes que hem d'esmentar.

Així, hi ha hagut casos en què qui formulava la queixa no eren individus sinó organismes públics que denunciaven l'incompliment de la coofïcialirat lingüística per part d'altres administracions.

A més, una bona part de les queixes rebudes corresponien a l'Administració de l'Estat. En aquests casos, l´ararteko també s'ha guiat pel pragmatisme: en la major part d'ells s'ha limitat a remetre la queixa al defensor del poble, però en algun cas s'ha adreçat directament al delegat del Govern, amb resultats, per cert, positius (pàg. 132 de l'informe Cinco anos... sobre impresos redactats en els dos idiomes oficials).

El judici ponderat de Yararteko conclou que la gran majoria de les administracions que actuen en el territori basc (totes elles obligades per la Llei esmentada) han assumit les exigències de la cooficialitat.

La relació entre bilingüisme i ensenyament és més conflictiva. En efecte, el sector educatiu aplega sensibilitats socials i ideològiques oposades davant el fenomen de l´euscaldunització, que segons alguns sectors topa amb el dret a l'educació. Per altra banda, es tracta d'una qüestió recurrent, per tal com l'anomenat «Pacto Escolar», materialitzat en les Lleis 1 i 2/1993, de l'escola pública basca i de cossos docents de l'ensenyament no universitari, que sembla que acabava amb el conflicte amb l'acord de les forces majoritàries, darrerament ha tornat a ser objecte d'una intensíssima discussió entre els socis de govern.

Doncs bé, amb aquest context només es pot esperar una acumulació de queixes, moltes de les quals en sentits oposats frontalment. De totes elles, l'ararteko n'ha extret una sèrie de recomanacions que combinen de manera molt meritòria el dret a l'educació (dret de configuració legal, cal no oblidar-ho) amb el bilingüisme i amb la planificació escolar dins els límits pressupostaris.

És remarcable el fet que de les 24 recomanacions fetes per Yararteko sobre aquestsPage 64temes, el 100 % de les que han estat resoltes definitivament han estat estimades pels departaments competents.

L'ararteko ha mostrat una sensibilitat especial en aquest apartat en concordança amb el creixent protagonisme reivindicatiu especialment per part de col·lectius organitzats.

De fet, durant els primers anys de la institució, el medi ambient estava juntament amb l'urbanisme i l'habitatge en un sol departament a efectes de tramitació. L'augment i la diversificació de les queixes van obligar a crear una àrea autònoma per al medi ambient, amb una entitat pròpia i unes implicacions tècniques específiques.

Semblantment, i en relació amb les altres àrees temàtiques, ja hem fet esment del protagonisme especial que tenien les queixes plantejades per entitats ecologistes i/o ciutadanes, dins el tarannà antiformalista amb què les iniciatives s'admeten a tramitació.

Dins aquesta àrea, podem distingir, encara, les denúncies derivades del que podríem qualificar, segons la terminologia vigent, com «activitats urbanes classificades», de la resta d'assumptes.

1. El primer bloc fa referència a conflictes sorgits entre alguns titulars de llicències que l'Administració ha concedit per desenvolupar determinades funcions privades i d'altres ciutadans que entenen que els límits d'aquestes llicències s'han transgredit, lògicament en perjudici de la qualitat de vida del veïnat.

   La majoria d'aquestes protestes adduïa nivells de contaminació acústica intolerables, produïts generalment per negocis d'hostaleria. En aquest sentit, l'ararteko va rebre un manifest del grup «Red Ciudadana contra el Ruido», que comptava amb el suport de 15-000 signatures, en què s'exigia un control més gran del soroll urbà.

   També han experimentat un augment indubtable les queixes contra les emanacions de gasos i els abocaments d'indústries que no tenen els mecanismes correctors necessaris (ja sigui per desídia o per motius econòmics).

   Aquestes queixes generalment tenen en comú la durada, sovint prolongada, de les irregularitats denunciades i l'enuig del veïns pel que consideren una incúria de les autoritats municipals.

2. La resta d'assumptes han estat de tipus molt diversos. Potser els més rellevants són els problemes que ha ocasionat l'explotació de pedreres a l'aire lliure, i més concretament, la col·lisió d'interessos que es va produir en un cas determinat entre els treballadors de l'empresa concessionària d'una explotació per mantenir els llocs de treball i la protesta de la població de la zona per l'erosió que s'ocasionava a l'ecosistema (pedrera d'Atxarte a Otxandiano, Biscaia).

   La resolució d'aquests assumptes pot tenir un grau de dificultat molt divers. Moltes queixes individuals fan referència a qüestions puntuals la resolució de les quals depèn d'una simple gestió. Però, en altres casos, de l'expedient iniciat a l'Oficina de l´Ararteko s'ha deduït que es tractava d'activitats que no tenien ni la llicència d'obertura ni la llicènciad'activitat. En aquests casos flagrants l'ararteko ha proposat a l'entitat local que adopti la mesura cautelar més efectiva: el tancament de l'establiment.

   L´ararteko també ha denunciat la manca de mitjans i la lenitat dels serveis d'ins-Page 65pecció en els casos en què cal una comprovació permanent d'alguns aspectes de la llicència, com és el cas dels sistemes d'insonorització o similars.

   A l'informe de 1989, entre les recomanacions generals es va incloure la necessitat de fer complir amb eficàcia el Reglament d'activitats molestes, insalubres, nocives i perilloses, i al de 1990 s'instava el Parlament basc a desenvolupar la competència sobre medi ambient reconeguda a l'article 11. l.a de l'Estatut d'autonomia mitjançant una llei que ordenés les activitats classificades.

   A més, cal afegir que el creixement alarmanc de les protestes per excessos acústics va motivar l'elaboració, l'any 1991, d'un estudi monogràfic sobre la Aproximación jurídica a la problemàtica de los ruidos en tos establecimientos públicos, que va tenir una àmplia repercussió. El Departament competent del Govern basc es va comprometre a incorporar els suggeriments que s'hi feien al Projecte de llei general de medi ambient del País Basc.

   El problema de les pedreres, ja esmentat, va motivar una altra recomanació general (inclosa a l'informe de 1992) sobre la «Necesidad de protección normativa de los intereses ambientales y sociales en el desarrollo de actividades extractivas a cielo abierto», en què es demanava una norma reglamentària que tractés tots els interessos en qüestió, en el marc d'una planificació general del sector dins la Comunitat Autònoma.

En aquest àmbit, crida l'atenció el nombre escàs de queixes plantejades, 143 (el 4 %), però no es pot dir que l´ararteko hi hagi tingut una actitud passiva ja que el nombre de recomanacions que ha fet és gairebé el doble (8,27 % del total), i el que és més interessant és que hi ha hagut iniciatives d'ofici amb unes conclusions ben il-lustratives.

El bloc majoritari d'assumptes està format per les queixes (més de 100) relacionades amb sancions de trànsit que, aplicant la nova Llei de circulació i seguretat viària, impugnen l'ús extensiu de la falta de col·laboració en la identificació de l'infractor com a nou tipus sancionador.

L'àmbit local també ha estat objecte d'atenció (i no precisament en «matèries delegades per la Comunitat Autònoma») pel que fa a la immobilització i la retirada de vehicles o l'estacionament en zones regulades. En tots els casos, l'autoritat municipal ha rebut i ha tramitat les recomanacions que li han estat adreçades, les quals, a més, han estat acceptades en un tant per cent molt elevat.

Entre les actuacions d'ofici cal esmentar el primer informe monogràfic lliurat al Parlament, titulat Los calabozos. Centros de detención municipales y de la ertzaintza (1991), en què s'afirmava el bon estat general d'aquests centres (35), però no per això es van deixar d'esmentar expressament cinc casos de calabossos municipals que presentaven unes deficiències intolerables.

Els ciutadans estrangers refugiats i el seu estatut jurídic van ser analitzats en un informe extens que es va incorporar a l'informe anual corresponent a 1993 com a recomanació general.

En aquesta àrea, l´ararteko s'ha ocupat del conjunt d'activitats prestacionals que no estan recollides en un apartat específic, i això explica la seva heterogeneïtat.

Page 66

Així, l'execució de grans obres públiques ha enervat la protesta ciutadana contra els traçats planejats, en casos que a vegades han revestit una gran complexitat tècnica.

La prestació de serveis públics com l'aigua, el transport, el gas, etc, planteja la qüestió del control d'unes entitats que es regeixen per unes normes jurídico-privades i pels mecanismes del mercat. Abans hem esmentat l'article 9.d de ta Llei reguladora de l´ararteko, que inclou dins el seu àmbit competencial les empreses concessionàries. Doncs bé, l´ararteko s'ha manifestat reiteradament a favor de preservar els drets dels usuaris, especialment el principi d'igualtat en l'accés i la continuació del servei.

També hi ha hagut algunes queixes referides a la responsabilitat administrativa per danys causats en obres públiques en casos bastant delicats (per exemple, les protestes de comerços per obres que els dificulten l'accés).

Finalment, i per no allargar-nos massa, esmentem els supòsits d'expropiacions forçoses, un camp tradicionalment propici a la prepotència administrativa. Aquests abusos s'han tornat a repetir i això ha obligat l´ararteko a reiterar en les seves recomanacions generals la necessitat de complir sense dilacions totes les fases que estableix la llei, sobretot l'abonament del preu just.

Els sectors primari, secundari i terciari no han estat gaire conflictius, sens dubte perquè es tracta d'àrees rípiques de l'activitat administrativa de foment.

La titularitat competencial d'aquestes matèries no és unívoca, perquè mentre la indústria, el comerç i el turisme són competència del Govern basc, l'agricultura és bàsicament una competència foral. No obstant això, com ja hem observat al llarg d'aquest treball, no s'ha discutit la capacitat de l´ararteko per adreçar-se a les instàncies forals.

En matèria agrícola, l´ararteko ha tramitat queixes molt variades (sobretot en el territori alabès) contra diverses resolucions i actuacions de les diputacions, com la regulació de les vinyes (assumpte afectar també pel dret comunitari), diverses qüestions suscitades per concentracions parcel·laries, subvencions als sindicats agraris del País Basc (conseqüència de la polèmica entre les organitzacions rivals EHNE i EN-BA), distribució de zones de pastura, caça furtiva, etc.

En l'apartat de la indústria, la majoria de les queixes s'han referit a dificultats injustificades en el compliment de la Inspecció tècnica de vehicles (ITV). Finalment, pot cridar l'atenció el fet que hi ha hagut poques queixes relacionades amb el consu-merisme; això s'explica per la posada en marxa del Sistema arbitral de consum com a procedimenr ad boc per resoldre els conflictes d'aquesta àrea a Euskadi.

No és casual que aquest sigui un dels àmbits amb menys queixes. La parquedat de les competències que ha assumir la Comunitat Autònoma constreny el control del comissionat parlamentari a activitats de foment com poden ser les subvencions per a la creació d'ocupació.

Entre les gestions que van ser acollides favorablement cal esmentar la reobertura del termini per sol·licitar el reconeixement de drets passius del personal que depenia del Govern basc de l'any 1936 (que s'havia declarat tancat el 31 de desembre de 1991).

Page 67

Una iniciativa realment encomiable, tant pel fons de l'assumpte com pel funcionament coordinat entre el defensor del poble i l'ararteko, fou la concessió de la prestació per desocupació en els expedients de regulació temporal d'ocupació als membres de cooperatives de treball associat, els quals fins ara cotitzaven per desocupació igual que qualsevol altre treballador però no tenien aquesta cobertura. Atès que el problema no afectava només els cooperativistes bascos i que la competència en matèria de legislació laboral correspon a l'Estat, l'ararteko va traslladar aquesta petició al defensor del poble, que la va assumir com a pròpia i va aconseguir que el Ministeri es comprometés a introduir les modificacions normatives necessàries durant aquest mateix any. D'aquesta manera es va donar contingut a l'article 37.b de la Llei basca.

Diversos autors; La institución del ombudsman en el País Vasco y Finlandia; Donòstia, Eusko Ikaskuntza-Sociedad de Estudiós Vascos, 1992.

Blanco Ferranz, F.J.; «Los órganos dependientes del Parlamento Vasco. El Tribunal Vasco de Cuentas Públicas», a Parlamento y Derecho; Vitòria, Parlamento Vasco,1991.

Eguiguren Imaz, J.; El Ararteko o Defensor del Pueblo Vasco»; Revista de Estudios Políticos; 1985; pàg. 46-47.

Figueroa Lauradogoitía, A.; «El Ararteko: regulación y perspectivas de la figura en el ordenamiento autonómico vasco», a Anuario dejornadas, 1989-1990; Onati, Instituto Vasco de Administración Pública, 1991.

López Basaguren, A. i Maestro Buelga, G.; El Ararteko; Onati, Instituto Vasco de Administración Pública, 1993-

Page 70

Pérez Calvo, A.; «Defensor del Pueblo y comisionado parlamentario vasco», a Revista Vasca de Administración Pública, 3; 1982.

Informes ordinaris al Parlament basc, anys 1989 a 1993.

Informes extraordinaris:

Los calabozos. Centros de detención municipales y de la ertzaintza. 1991.

Los psiquiátricos. Situación de los enfermos mentales en los hospttales psiquiátricos. 1992.

Las residencias de la tercera edad en la Comunidad Autónoma Vasca (1992-1993). 1994.

Cinco anos de la institución del Ararteko (1989-1994). 1994.