Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público

RESUMEN

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EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I

El 26 de octubre de 2012 el Consejo de Ministros acordó la creación de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas con el mandato de realizar un estudio integral dirigido a modernizar el sector público español, dotarle de una mayor eficacia y eliminar las duplicidades que le afectaban y simplificar los procedimientos a través de los cuales los ciudadanos y las empresas se relacionan con la Administración.

El informe, que fue elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, formuló 218 propuestas basadas en el convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones Públicas eficientes, transparentes, ágiles y centradas en el servicio eficiente a los ciudadanos y las empresas. En la misma línea, el Programa nacional de reformas de España para 2014 establece la necesidad de impulsar medidas para racionalizar la actuación administrativa, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad.

Este convencimiento está inspirado en lo que dispone el propio artículo 31.2 de la Constitución Española cuando establece que el gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía.

Como se señala en el Informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (en adelante CORA), la normativa reguladora de las Administraciones Públicas ha pasado por diferentes etapas. Tradicionalmente, las reglas reguladoras de los aspectos orgánicos del poder ejecutivo estaban separadas de las que disciplinaban los procedimientos. Esta separación terminó con la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que unificó en un solo instrumento estas materias.

La evolución normativa posterior se ha caracterizado por la profusión de leyes, reales decretos y demás disposiciones de inferior rango, que han completado la columna vertebral del derecho administrativo. De este modo, nos encontramos en el momento actual normas que regulan aspectos orgánicos, como la Ley

6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado; Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias estatales para la mejora de los servicios públicos; y otras que tratan aspectos tanto orgánicos como procedimentales de la citada Ley 30/1992, de 26 de noviembre; o la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, por citar las más relevantes.

Resulta, por tanto evidente, la necesidad de dotar a nuestro sistema legal de un derecho administrativo sistemático, coherente y ordenado, de acuerdo con el proyecto general de mejora de la calidad normativa que inspira todo el informe aprobado por la CORA. En él se previó la elaboración de dos leyes: una, reguladora del procedimiento administrativo, que integraría las normas que rigen la relación de los ciudadanos con las Administraciones. Otra, comprensiva del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, donde se incluirían las disposiciones que disciplinen el sector público institucional. Con ello, se aborda una reforma integral de la organización y funcionamiento de las Administraciones articulada en dos ejes fundamentales: la ordenación de las relaciones ad extra de las Administraciones con los ciudadanos y empresas, así como ad intra tanto en el funcionamiento interno de cada Administración como en las relaciones entre las distintas Administraciones.

El presente Anteproyecto de ley responde a la segunda de las dos citadas previsiones normativas, y abarca, por un lado, la legislación básica sobre régimen jurídico administrativo, aplicable a todas las Administraciones Públicas; y por otro lado, una legislación, de carácter no básico, reguladora del régimen jurídico específico de la Administración General del Estado. Asimismo, son objeto de la reforma tanto la llamada Administración institucional, como la Administración periférica del Estado. Esta Ley se centra también en la regulación sistemática de las relaciones internas entre las Administraciones, estableciendo los principios generales de actuación, y las técnicas de relación entre las distintas Administraciones. Queda así unificada en un cuerpo legislativo único la regulación de las relaciones ad intra e inter Administraciones, que se complementa con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas, destacando especialmente la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y las leyes anuales de Presupuestos Generales del Estado.

Se conserva como texto independiente la Ley del Gobierno, que por regular de forma específica la cabeza del poder ejecutivo de la nación, de naturaleza y funciones eminentemente políticas, debe mantenerse separada de la norma reguladora de la Administración Pública, dirigida por aquél. De acuerdo con

este criterio, la presente ley modifica aquella, con el objeto de extraer aquellas materias que, por ser más propias de la organización y funciones de los miembros del gobierno en cuanto que órganos administrativos, deben regularse en este texto legal.

El Informe CORA recomienda reformar el ordenamiento jurídico administrativo no solo por razones de coherencia normativa y política legislativa. Las Administraciones Públicas, lejos de constituir un obstáculo para la vida de los ciudadanos y las empresas, deben facilitar la libertad individual, las oportunidades y el desenvolvimiento de la iniciativa personal y empresarial. Para ello es imprescindible tanto establecer un marco normativo que impida la creación de órganos o entidades innecesarios o redundantes, y que posibilite la utilización de las unidades existentes para desarrollar los nuevos servicios o actividades, que demande la sociedad, como asegurar la eficacia y eficiencia de los entes públicos ejerciendo sobre ellos una supervisión continua que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos que justificaron su creación, y cuestionar su mantenimiento cuando aquellos se hayan agotado o exista otra forma más eficiente de alcanzarlos.

La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (en adelante OCDE), ha valorado la reforma administrativa emprendida por la CORA de forma muy positiva. En el informe emitido sobre ella, señala que el paquete de reforma de la CORA es resultado de un riguroso proceso de recolección de datos, diálogo entre profesionales y diagnóstico de las debilidades de la Administraciones Públicas españolas. El paquete de reformas es sustancial, basado en la evidencia y congruente con el proceso de modernización en curso. El conjunto de asuntos políticos incluidos en la reforma de la CORA (por ejemplo, gobierno electrónico, relaciones de gobernanza multinivel, buena regulación, reformas presupuestarias), junto con las iniciativas paralelas adoptadas en los dos últimos años en áreas como estabilidad presupuestaria, transparencia y regeneración democrática, explica uno de los más ambiciosos procesos de reforma realizados en un país de la OCDE. Si bien España no es el único país de la OCDE en búsqueda de nuevas fuentes de crecimiento, consolidación fiscal y competitividad, pocos han articulado un plan de reformas de la Administración tan ambicioso.

La presente ley, por tanto, no constituye el único instrumento normativo que materializa la reforma. Son muchas las leyes, reales decretos, órdenes ministeriales y decisiones administrativas que, como se enumeran en los informes periódicos de la Oficina para la ejecución de la Reforma Administrativa (en adelante OPERA), han implantado las diferentes recomendaciones.

Pero son esta ley reguladora del régimen jurídico del sector público, junto con la que disciplinaría el procedimiento administrativo de tramitación paralela, y las ya aprobadas sobre transparencia y buen gobierno y estabilidad presupuestaria, las que constituyen la piedra angular sobre la que se edificará la Administración Pública española del futuro, al servicio de los ciudadanos.

II

La ley comienza estableciendo disposiciones generales, principios de actuación y de funcionamiento del sector público.

Entre los principios generales, que deberán respetar las Administraciones Públicas en su actuación y relaciones , además de reproducir los ya mencionados en la Constitución Española de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, y sometimiento pleno a la Ley y al Derecho, destaca la incorporación del principio de trasparencia y el de planificación y dirección por objetivos como exponente de los nuevos criterios que han de guiar la actuación de todas las unidades administrativas. Se establece asimismo la obligación de que las Administraciones Públicas se relacionen entre sí por medios electrónicos, previsión que se desarrolla posteriormente en el título referente a las cooperación interadministrativa, mediante una regulación específica de las relaciones electrónicas entre las Administraciones, tanto en lo referente a las transmisiones de datos, como a la reutilización de sistemas o la transferencia de tecnología. Para ello, también se contempla como nuevo principio de actuación la interoperabilidad de los medios electrónicos y sistemas y la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos.

La enumeración de los principios de funcionamiento y actuación de las Administraciones Públicas se completa con los ya contemplados en la normativa vigente de responsabilidad, calidad, seguridad, accesibilidad, proporcionalidad, neutralidad y servicio a los ciudadanos.

El Título Preliminar regula pormenorizadamente el régimen de los órganos administrativos, tomando como base la regulación hasta ahora vigente contenida en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con...

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