Las anotaciones preventivas de origen administrativo creadas por la ley de 25 de julio de 1990
| Autor | Jose Luis Laso Martinez |
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LAS ANOTACIONES CREADAS POR LA LEY 8/90, DE 25 DE JULIO, SOBRE REFORMA DEL REGIMEN URBANISTICO Y VALORACIONES DEL SUELO
El apartado Primero de la Disposición Adicional Décima de la Ley 8/90 declara que son inscribibles en el Registro de la Propiedad:
3. La incoación de expedientes sobre disciplina urbanística o de aquellos que tengan por objeto el apremio administrativo para garantizar el cumplimiento de las sanciones impuestas.
5. La interposición de recurso contencioso-administrativo que pretenda la anulación de instrumentos de planeamiento, de instrumentos de ejecución del mismo o de licencias.
El apartado Tercero de la Adicional número 2 dice que «se harán constar mediante anotación preventiva los actos de los números 3 y 6 del apartado primero... ».
En términos generales, de la lectura de este precepto cabe decir:
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Que la Ley crea una nueva anotación, de carácter puramente administrativo, semejante a la contenida ya en los artículos 27 y 28 del Reglamento Hipotecario aunque para objetivos ciertamente diferentes pero en todo caso de carácter meramente declarativo y no necesitados de auxilio judicial.
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Que acoge también expresamente una hipótesis nunca discutida cual es la de la utilización de la anotación para garantizar el cumplimiento de las sanciones impuestas, lo que hace entender que el precepto se está refiriendo a las anotaciones de embargo para garantizar obligaciones dinerarias, de uso generalizado y tradicional por las Administraciones Públicas (Ref.).
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Por fin, se recoge la auténtica anotación judicial de demanda trasladada al contencioso-administrativo.
En este trabajo vamos a referirnos únicamente a las anotaciones de origen administrativo que no garanticen obligaciones dinerarias.
No obstante, en términos generales, el sentido de la Ley puede deducirse de las siguientes notas.
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Es facultad de la Ley crear los casos de anotaciones preventivas por lo que resulta incuestionable su legitimidad siempre y cuando sea coherente la medida con las exigencias institucionales de la anotación (Ref.). Sólo en virtud de una declaración legal cabe reconocer la existencia de la anotación, sin perjuicio, como es evidente, de la interpretación dialéctica de los supuestos legales dados para permitir su utilización incluso para hipótesis no nombradas.
Siendo competencia del Legislador crear nuevas anotaciones parece también legítimo que en función de la naturaleza de las respectivas pretensiones que con ellas se garanticen pueda también gradualizar sus efectos. Esto es, el modelo de la anotación de demanda, que es el prototipo legal, no tiene por qué ser necesariamente el patrón de cualquier otra anotación que garantice un procedimiento administrativo o un proceso judicial. Según veremos el efecto natural de la anotación es el de servir de medio de publicidad de una situación jurídica en trámite; el desencadenamiento de los efectos materiales puede ser más o menos intenso según lo requiera la pretensión en juego.
Será propiamente la resolución final inscribible la que determinará el alcance real. Lo cual ocurre también, en rigor, en la anotación de demanda puesto que el efecto cancelatorio contemplado por el artículo 198 del Reglamento Hipotecario se reduce a los asientos «contradictorios o limitativos del derecho que se inscriba», lo que significa que en la medida en que la contradicción no existe, tampoco hay necesidad de que se produzca la cancelación.
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La legitimidad de la medida y las fuertes razones para su admisión no deben ocultar las imperfecciones del texto, como hemos dicho en otro lugar (Ref.). Respecto de la anotación de demanda una medida de su trascendencia, absolutamente justificada, debía estar recogida en el texto de la Ley de la Jurisdicción que es al que debe llevarse en definitiva para que fuera objeto de una regulación conforme con las especialidades del proceso contencioso-administrativo y no en un texto sectorial aunque tan relevante como el de la reforma de la Ley del Suelo - reforma además enormemente discutible en cuanto a su procedencia y contenido -. Pero, con independencia de la oportunidad de. su emplazamiento, el texto es deficiente en su redacción, impreciso en los términos que emplea y contradictorio con alguna de sus referencias sistemáticas, en particular respecto de la prórroga, según veremos.
Quizás, no obstante, siempre la apertura de nuevos campos lleva inevitablemente a imprecisiones inevitables cuando se lanza por primera vez un texto novedoso. Es de esperar por ello que los textos que le sucedan maticen los conceptos, corrijan las desviaciones y aporten solución a los problemas debidos a su aplicación merced a la experiencia resultante, sobre todo, de la jurisprudencia.
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Frente a las condiciones tradicionales de la anotación, configurada en el orden hipotecario como expresión de acciones reales o con vocación real, esto es, derechos reales en formación, ius ad rem (Ref.) en tránsito, si merecen la protección judicial, a convertirse en situaciones jurídico-reales plenas, la Ley, en parte, provoca una apertura franca, en línea con las necesidades sociales, a la utilización de la anotación como instrumento que agota su finalidad en la publicidad en sí misma y de otro lado permite que una interpretación dinámica facilite, la consecución de los restantes efectos de la anotación en nuevos supuestos, incluso no judiciales.
Esto es, siempre la anotación, además de sus eventuales efectos reales, conlleva por definición unos efectos de publicidad. Pero la publicidad tradicional, partiendo de la figura típica de la anotación de demanda está provocando el despliegue de eficacia de la pretensión judicial para que, cuando se, confirme, alcance trascendencia real respecto de los actos de constitución, declaración, modificación o extinción de derechos reales y, entre ellos, como principal, el dominio. En la anotación en cambio de la nueva Ley, en parte, y por razón de la naturaleza de la pretensión protegida puede conseguir sus efectos y agotar su eficacia en la mera publicidad. Ciertamente que a la publicidad puede seguir, como en la anotación común, el despliegue de efectos reales. Pero ello no ocurre necesariamente sino que puede bastar la medida de publicidad.
Así ocurre, según entendemos, en el caso de los procesos, por ejemplo, incoados con motivo del ejercicio de la acción pública en defensa de la legalidad urbanística por virtud de infracciones cometidas por licencias indebidas u obras abusivas. El demandante no tiene ordinariamente una legitimación directa por razón de la existencia de un derecho subjetivo conculcado. Simplemente actúa partiendo del interés general de la comunidad promoviendo la legalidad. Por ello, de producirse un fallo a su favor, ni tendrá acceso con él a la titularidad del bien combatido o a compartir alguna facultad real sobre él, ni siquiera en la ejecución de la Sentencia obtendrá personalmente facultad alguna apropiable por él. Podrá, en algunos casos, tener facultades reales, pero no por necesidad (Ref.).
Significa por ello que esta nueva forma de garantía admitida por el legislador responde al robustecimiento de la participación ciudadana en defensa de la legalidad y principalmente servirá para potenciar la que en el orden registral se ha llamado publicidad - noticia que permite dar a conocer a terceros los riesgos del compromiso económico contraído adquiriendo bienes sujetos a una cautela judicial de ilegalidad. Finalidad que, aún no siendo la característica del orden registral, es suficientemente seria y legítima como para que se adopte por el legislador al crear la anotación.
La medida parece enteramente razonable, con las cautelas que eviten el uso abusivo de ella, dada su indudable agresividad y ha de surtir grandes efectos beneficiosos para conductas indebidas. La raigambre de la institución registral, el hecho de que sea soporte el crédito territorial y su difusión generalizada justifican que los efectos de la publicidad registral beneficien a situaciones de este género y se conviertan en instrumentos de colaboración para reforzar la seguridad jurídica.
No cabe duda que la obligación de restaurar el orden jurídico perturbado, la subrogación legal de los terceros adquirientes e incluso, según las apariencias de la nueva Ley, la falta de patrimonialización de facultades adquiridas en contra de la Ley o del planeamiento, hacen que los terceros estén obligados a soportar las consecuencias de un ilícito urbanístico, pero es justo que la ley no se limite a contemplar acciones reparadoras del orden perturbado sino que favorezcan la posibilidad de que no existan terceros desconocedores de los riesgos de su adquisición (Ref.).
La oportunidad de la medida parece por eso razonable, aunque sea abriendo campos nuevos susceptibles de acogerse a las cautelas registrales. Por otro lado, cuando así se hace, repetimos una vez más, se hace sin desnaturalizar las exigencias institucionales del sistema ya que siempre ha de recaer sobre bienes concretos y determinados y contar con la intervención de su titular. Pero es que, además, también el triunfo de la acción en cierto modo tiende a provocar un efecto real, sino en. la estructura de la relación jurídico-real, que a veces también resultará afecta, según veremos, a lo que también hoy podría añadirse cuanto se refiere a la disminución de las facultades de aprovechamiento integrantes del haz de derechos derivados del dominio, sí al menos en la extensión del objeto porque si se obtiene una resolución no susceptible de ulterior recurso declarando la ilegalidad de la actuación su ejecución puede producir la demolición de parte de lo edificado, la imposibilidad de urbanizar o destruir la urbanización hecha, etc.
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LAS ANOTACIONES DE ORIGEN ADMINISTRATIVO
Cuando nos referimos a las anotaciones preventivas de carácter administrativo, lo hacemos a fin de identificar aquellas que tienen su origen en actos administrativos, dictados por órganos competentes, para garantizar el cumplimiento por...
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