Consecuencias y efectos ambientales y económicos de la estandarización y evolución del derecho ambiental
| Autor | Jorge Agudo Gonzalez |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
Por lo que se refiere a los estándares de inmisión, la delimitación de los niveles de protección medioambiental no sólo es más compleja, sino también más difusa, al menos, en su aplicación a los casos concretos, en la medida en que no existe un parámetro que permita limitar los niveles tolerables de contaminación para cada actividad económica contaminante, sino únicamente un nivel general de calidad ambiental que no debe ser sobrepasado y que, evidentemente, afecta a cuantas actividades contaminantes emitan o viertan los contaminantes controlados al medio receptor en cuestión. Esto quiere decir que, actuando este tipo de estándares sin el complemento de estándares de emisión, puede suceder que a pesar de que los niveles de emisión de cada agente contaminante sean muy elevados (incluso por encima de los que pudieran emitirse si existieran estándares de emisión), todas las actividades contaminantes podrían ser autorizadas, siempre y cuando el incremento de contaminación previsto en razón de las emisiones que se deriven de una nueva instalación o de la ampliación o modificación de una actividad contaminante, no supusiera la superación de los estándares de inmisión. En otras palabras, la utilización independiente de estándares de inmisión no evita que los riesgos ambientales tolerados puntualmente puedan ser muy altos, siempre y cuando la acumulación de todas las emisiones no supere los límites de inmisión 516.
Un buen ejemplo a este respecto es el sistema de protección de la calidad de las aguas previsto en los arts. 3, 5 y 6 de la Directiva 76/464, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad. Los arts. 3 y 5.1 de la Directiva establecen que todo vertido de sustancias enumeradas en la lista I (las más contaminantes por su especial toxicidad, persistencia y bioacumulación) requerirán autorización que fijará los niveles de emisión correspondientes para cada sustancia y que en todo caso, esas previsiones establecidas en las correspondientes autorizaciones «no deberán rebasar» los valores límite de emisión fijados por el Consejo para las diferentes sustancias (art. 6.1). Sin embargo, recuérdese que el art. 6.3 de la Directiva prevé el denominado «enfoque paralelo», que legitimaba a los Estados miembros a no aplicar los estándares de emisión generales fijados en las correspondientes Directivas si demostrasen a la Comisión «que los objetivos de calidad fijados de conformidad con el apartado 2, o unos objetivos de calidad más estrictos establecidos por la Comunidad, se alcanzan y mantienen permanentemente gracias a la acción llevada a cabo entre otros por dicho Estado miembros».
En aplicación del art. 6.3 de la Directiva 76/464, el art. 3.2 de la Directiva 82/176, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio del sector de la electrólisis de los cloruros alcalinos, el art. 3.3 de la Directiva 83/513, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de cadmio, el art. 3.3 de la Directiva 84/156, relativa a los valores límites y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio de los sectores distintos de la electrólisis de los cloruros alcalinos, el art. 3.3 de la Directiva 84/491, relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de hexaclorociclohexano, y el art. 3.3 de la Directiva 86/280, relativa a los valores límite y los objetivos de calidad para los residuos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la lista I del anexo de la Directiva 76/464, establecieron un precepto tipo que disponía:
Las autorizaciones previstas en el artículo 3 de la Directiva 76/464 deberán contener disposiciones que sean por lo menos tan estrictas como las que figuran en el anexo I de la presente Directiva (que establecen los correspondientes estándares de emisión), excepto en el caso de que un Estado miembro se atenga al apartado 3 del artículo 6 de la Directiva 76/464, basándose en los anexos II y IV de la presente Directiva
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A sensu contrario, se ha de entender que cuando se recurría a un sistema de calidad de las aguas basado únicamente en estándares de inmisión (objetivos de calidad), las Directivas legitimaban a los Estados miembros que hubieran optado por esta vía, a otorgar autorizaciones que pudieran legitimar emisiones superiores a las fijadas de forma general por los estándares de emisión. No en vano, la nota general aneja a las tablas del anexo al Título IV del Real Decreto 849/1986, por el que se aprueba el reglamento del dominio público hidráulico, en su redacción original antes de ser modificado por el Real Decreto 606/2003, establecía, respecto de los parámetros característicos que se debían considerar como mínimo en la estima del tratamiento, que «si un determinado parámetro tuviese definidos sus objetivos de calidad en el medio receptor, se admitirá que en el condicionado de las autorizaciones de vertido pueda superarse el límite fijado en la tabla I para tal parámetro, siempre que la dilución normal del efluente permita el cumplimiento de dichos objetivos de calidad». Y por si alguna duda hubiere al respecto, y para supuestos similares, se preveía una disposición semejante en el art. 4.1 del Real Decreto 258/1989, sobre normativa general de vertidos de sustancias peligrosas desde tierra 517, que aplica la Directiva 76/464 a las aguas marinas: «En las autorizaciones de vertido a una zona geográfica determinada, cuando las circunstancias especiales de los vertidos o de las aguas receptoras lo permitan podrá sobrepasarse los límites fijados en las normas de emisión (...) siempre que mediante el oportuno control, pueda justificarse que en el medio acuático afectado se alcanzan y mantienen permanentemente los objetivos de calidad establecidos».
Las apreciaciones precedentes no deben llevar a la conclusión de que la utilización independiente de estándares de emisión sea más eficaz en la delimitación de los niveles de contaminación admisibles que los estándares de inmisión. Sólo es necesario pensar en que la autorización sucesiva de cuantas actividades económicas cumplan los niveles de emisión, sin que la acumulación global de todas esas emisiones tenga un límite máximo de concentración en el medio natural que reciba esa contaminación, puede llevar a autorizar niveles de concentración de contaminantes que superen los niveles tolerables máximos de depósito (la carga crítica) de un determinado contaminante que puede soportar el medio natural receptor sin sufrir daños ambientales.
En definitiva, la falta de mecanismos para garantizar la calidad del medio receptor puede generar situaciones paradójicas en las que los operadores económicos emitan contaminantes dentro de los niveles legales (es decir, de conformidad con los estándares de emisión), pero que el efecto cumulativo de todas las emisiones pueda superar un eventual nivel máximo de inmisión, dejando, por tanto, irresueltos problemas como la acumulación de focos emisores en un espacio determinado o en situaciones meteorológicas o ambientales especiales. Y es que no en vano puede suceder que niveles elevados de contaminación vertidos en ciertos focos sean proporcionalmente menos nocivos que vertidos de menor intensidad pero realizados en zonas con mayor densidad de emisiones o con condiciones meteorológicas o naturales menos propicias para provocar la renovación y absorción natural del medio ambiente, pero vertidas en un entorno más contaminado.
Estos datos suponen, indefectiblemente, que la eficacia de los estándares se relativice, sobre todo, a la hora de determinar la eficacia real a efectos ambientales de los estándares. Y esto, a su vez, provoca que se relativice el concepto de contaminación y de daño ambiental. Sólo la aplicación combinada de ambos tipos de estándares permite la definición exacta de los niveles de contaminación admisibles. Por esta razón, la realidad actual del Derecho comunitario ambiental tiende hacia la combinación de estándares de emisión e inmisión.
La decisión jurídica ponderada por la que se establecen estándares de protección medioambiental toma en consideración la conveniencia de hallar un punto de referencia que rompa las incompatibilidades entre la ecología (máximo beneficio medioambiental) y la economía (máximo beneficio económico). Es decir, los estándares de protección medioambiental positivizan una base común entre ambos enfoques, encuadrando a la economía y la ecología en un contexto unitario del que...
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