El Reglamento (CE) N.9 258/97 sobre nuevos alimentos: información del consumidor y evaluación de su seguridad
| Autor | L. González Vaqué |
| Cargo | Jefe de la División «Aplicación de los artículos 30 a 36 CE y eliminación de las restricciones a los intercambios», Comisión Europea, Bruselas |
| Páginas | 55-66 |
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Las opiniones expresadas en este artículo son de la exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Institución en la que presta sus servicios. Se agradece al Dr. Fabio CASERTANO su colaboración en la elaboración del presente estudio.
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Luis González Vaqué Jefe de la División «Aplicación de los artículos 30 a 36 CEE y supresión de las restricciones a los intercambios», Dirección General XV, Mercado interior y servicios financieros, Comisión Europea, Bruselas. Su especialización en Derecho del Consumo se ha desarrollado, no sólo en el ámbito de la empresa privada, sino también en el de la Administración autonómica y en consultorías internacionales.
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¿Qué son los nuevos alimentos (novel foodsf)?
El objeto del presente estudio es el Reglamento (CE) N.º 258/97 sobre nuevos alimentos y nuevos ingredientes1, adoptado por el Parlamento Europeo y el Consejo el 27 de enero de 1997.
El citado Reglamento fue adoptado en el marco del artículo 100 A del Tratado CE, a fin de evitar que las diferencias entre las legislaciones nacionales en materia de nuevos alimentos o nuevos ingredientes obstaculicen la libre circulación de los productos alimenticios en el ámbito del mercado interior2. Sin embargo, como es de rigor en la legislación alimentaria comunitaria, no se han marginado las cuestiones relativas a la salud pública ni las más generales referentes a la protección del consumidor3 y en especial a su información4.
En este sentido es justo subrayar que, desde un principio5, la protección de la seguridad y la protección de los consumidores han sido consideradas como fundamentales y se encuentran en la base y origen de la actuación del legislador comunitario.En efecto, del mismo modo que, a principios de siglo, la opinión pública, así como la comunidad científica, se inquietaban ante la adición a los alimentos de sustancias extrañas6 sin valor nutricional alguno, en la década de los ochenta se empezó a detectar cierta preocupación por algunos nuevos productos alimenticios, desconocidos, resultado de nuevas tecnologías, importados de países exóticos, etc.
En castellano no podemos hacer la distinción entre Novel Foods (alimentos nuevos, desconocidos...), de los que se ocupa el Reglamento (CE) N.º 258/97 y son el objeto del presente estudio, y los New Foods en el sentido de alimentos que son el resultado de nuevas recetas, es decir de nuevas combinaciones de ingredientes conocidos, etc. De todos modos, en este estudio nos referiremos a nuevos alimentos como sinónimo de Novel Foods.
Como podremos comprobar más adelante —al referirnos al ámbito de aplicación del Reglamento (CE) N.º 258/97— no es fácil dar con una definición omnicomprensiva de nuevos alimentos. En nuestra opinión, y aunque pueda parecer simplista o reductor, la idea fundamental es la de que se trata de alimentos desconocidos7 (por una u otra razón) y que, por lo tanto, deben someterse a una evaluación previa, antes de autorizar su consumo...
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A lo largo de siglos los seres humanos han aprendido a consumir los más diversos productos, en algunas ocasiones importados como resultado de descubrimientos geográficos (piénsese, por ejemplo, en la introducción en Europa de la patata, el maíz, el tomate, etc.). Empíricamente, se han ido seleccionando alimentos de origen vegetal o animal, distinguiendo entre los aptos para el consumo y los tóxicos, hasta llegar a la amplia panoplia de productos de los que hoy disponemos.
Sin embargo, en las últimas décadas se han producido diversos fenómenos que vale la pena recordar. En primer lugar la investigación se ha perfeccionado y la puesta a punto de las más modernas y eficaces nuevas tecnologías para la producción, tratamiento y conservación de alimentos no cesa de progresar, a un ritmo cada vez más acelerado.
Por otro lado, los consumidores exigen cada vez más la minimización de los riesgos —e incluso el imposible objetivo del riesgo cero— por lo que se refiere a los alimentos que consumen.
Ante la inexistencia de instrumentos legales para imponer la evaluación de la seguridad de los alimentos, en algunos casos se recurrió a la aplicación por analogía de las normativas nacionales relativas a la autorización de aditivos en vigor. Sin embargo, estos procedimientos de evaluación/autorización se revelaron muy pronto inadecuados para los alimentos y los ingredientes (que no eran aditivos alimentarios).
Por esta razón algunos Estados miembros (el Reino Unido y los Países Bajos, por ejemplo) arbitraron medidas para someter a cierto control específico estas sustancias nuevas, desconocidas...
En este ámbito —como ya hemos dicho—, y con el doble objetivo de evitar la proliferación de normativas nacionales diferentes y de asegurar un alto nivel de protección de los consumidores, la Comisión presentó en 1992 una primera propuesta8 que, finalmente, ha sido adoptada en 1997.
Se equivoca pues quien pretenda detectar cierto oportunismo en la entrada en vigor9 del citado Reglamento (CE) N.º 258197, en plena crisis de las vacas locas, coincidiendo además con una campaña contra la importación de productos modificados genéticamente, que ha tenido un amplio eco en los medios de comunicación social.
Lo que sí puede parecer sorprendente es que hayan transcurrido casi cinco años desde que la Comisión presentó su primera propuesta10 sobre la materia hasta su adopción definitiva.
No obstante, que la gestación de la normativa comunitaria que nos interesa fuera larga —no olvidemos que se elaboró de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 189 B del Tratado CE— y complicada, se explica y justifica por tratarse de una materia sensible, en la que se contraponen intereses económicos y sociales de muy diversa índole y fundamentación.
Por otro lado, fue necesario también incluir en el Reglamento (CE) N.º 258/97 el correspondiente enlace con la normativa comunitaria relativa a la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente, lo que confirma —si hiciera falta— la complejidad de las reglas relativas a la evaluación y autorización para la comercialización de los nuevos alimentos. Además, como veremos más adelante, el legislador no se ha limitado a regular estos nuevos alimentos, sino que han incluido en el ámbito de aplicación del citado Reglamento los nuevos ingredientes alimentarios (lo que igualmente debemos considerar acertado).
La complejidad del tema —y de las disposiciones que la regulan—justifica también nuestro intento de llevar a cabo una primera presentación del citado Reglamento (CE) N.º 258/97, tratando de ofrecer un análisis breve, pero lo más completo posible, de sus principios generales, ámbito de aplicación, diversas etapas del procedimiento de evaluación/autorización, etc., incluyendo igualmente algunos comentarios sobre las previsiones, ciertamente polémicas, relativas al etiquetado de los productos en cuestión.
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Por supuesto, pretendemos que el presente estudio sea completo, pero no será exhaustivo, pues nos encontramos ante una normativa muy compleja [con algunas disposiciones que requieren, o pueden requerir, el correspondiente desarrollo (artículos 1.3, 3.4, 4.4, 4.5, 8.3, 10, etc.)] y con importantes implicaciones técnicas (que trataremos sólo marginalmente).
Aunque, como es obvio, enfocaremos nuestro trabajo desde la perspectiva jurídica, no podemos dejar de citar la trascendencia de la reglamentación de esta materia desde el punto de vista económico: una normativa excesivamente restrictiva, o su interpretación y/o aplicación inadecuada podrían dejar a Europa definitivamente al margen en el sector de las nuevas tecnologías y confirmar la hegemonía de los EE.UU. y Japón en este importante sector.
Para que un producto pueda comercializarse no basta con que sea seguro, sino que también debe informarse al consumidor correctamente, lo que permite no sólo mejorar su seguridad, sino que, a menudo, hace posible su mejor aprovechamiento.
La información del consumidor y la aceptabilidad del producto son nociones diferentes que pueden estar vinculadas pero no son necesariamente interdependientes. Paradójicamente, la aceptabilidad interesa fundamentalmente a fabricantes y comerciantes, puesto que constituye la clave del éxito comercial de un producto. Como ha recordado acertadamente CLEARY «nadie ha descubierto, todavía, la respuesta a la pregunta ¿qué hace a un producto aceptable?, pero lo que está claro es que el principal factor es la confianza del público»11.
Esta confianza en la que se basa la aceptabilidad es especialmente necesaria en el sector alimentario, pues en este contexto «... los consumidores tienden al conservadurismo y [...] existe un recelo muy extendido hacia la moderna tecnología»12.
Sería prolijo y problemático enumerar aquí las razones o causas de esta desconfianza, así como los múltiples factores (e intereses) que tienden a acentuar esta prevención, pero coincidimos con CLEARY en que, aunque estos recelos y temores no sean siempre racionales, no son por ello menos reales y, sobre todo, menos dignos de tener en cuenta13.
No existe unanimidad sobre cuál es la mejor manera de lograr esa confianza: según CLEARY la información al consumidor no puede considerarse como un método infalible de conseguirla14... pero, en nuestra opinión, una información adecuada y correcta debe constituir uno de...
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