Administración militar, Fuerzas Armadas y Cuerpos de Seguridad en la Constitución española de 7978
| Autor | Adolfo Menéndez Menéndez |
| Cargo del Autor | Subsecretario de Defensa |
| Páginas | 609-626 |
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Las Fuerzas Armadas aparecen en el Título Preliminar de nuestra vigente Carta Magna, que les dedicaun artículo, el octavo, en el que, tras hacer mención expresa al Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del Aire, lesseñala unas misiones: garantizar la soberanía e independencia de España, defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional y, finalmente, en su apartado segundo, seremite a una ley orgánica la regulación de las bases de la organización militar conforme a los principiosde la Constitución.
A nuestro juicio, las aportaciones más importantes que la Constitución de 1978ha efectuado en lo que se refiere al tratamiento de las cuestiones relativas a las Fuerzas Armadas son dos:
1) La atribuciónde lasmisiones que se lesencomiendan tiene un carácter instrumental, por lo que para el legítimo ejercicio de las mismas queda completamente descartada toda posible actuación de los mandos militares sin la previa iniciativay dirección política de los poderes civilesconstitucionalmente establecidos y especialmente del Gobierno a quien por expreso mandato constitucional corresponde dirigir la defensa del Estado.
2) La separación nítidaque contiene entre lasFuerzas Armadas y las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, encargadas de mantener la seguridad ciudadana, que dejan de formar parte de aquéllas y pasan al Título IV, dedicado al Gobierno y la Administración, como un servicio público más y todo esto sin perjuicio de que, sin formar parte de lasFuerzas Armadas, haya podido preservarse, incluso en tiempo de paz, la tradicional naturaleza militar de la Guardia Civil y su dependencia del Ministro de Defensa para aquellas cuestiones propias de tal naturaleza castrense y establecidas por la ley.
En efecto, el art. 8.° de nuestra actual Ley de leyes no puede entenderse bien sin tener muy presente que, en su Título IV, dedicado al Gobierno y la Administración, el art. 97 deja claro que es el
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Gobierno quien dirige la defensa del Estado además de la política interior y exteriory la administración civil y militar.
El carácter instrumental con que las Fuerzas Armadas deben ejecutar sus misiones puede apreciarse también en otros preceptos constitucionales. Así, la propia Constitución, en el art. 63.3, asegura la previa y necesaria autorización de las Cortes Generales para declarar la guerra y hacer la paz, en el 94.1 se exige también la previa autorización de las Cortes para que el Estado pueda obligarse por Tratados o convenios internacionales de carácter militar y en el 116.4 se reserva a la propuesta exclusiva del Gobierno la declaración, por mayoría absoluta del Congreso, del estado de sitio, siendo también este último quien determinará su ámbitoterritorial, duración y condiciones.
En la actualidad, tras los veinteaños de vigencia de la Constitución Española de 1978que están a punto de cumplirse, puede afirmarse que su art. 97 no ha sido condicionado en modo alguno por el polémico art. 8.° sino que, más bien, es este último el que, a todos los efectos, se ha interpretado y desarrollado a partir de lo previsto por aquél.
Entre nosotros, ha sido LÓPEZ RAMÓN quien ha tenido el acierto de sistematizar losprincipios jurídicos que dominan la ordenación constitucional de las Fuerzas Armadas y que suponen una «normalización jurídica» de las mismas orientada a que el derecho militar no pueda seguir concibiéndose como un derecho de excepción, sin perjuicio de sus importantes características propias 1.
Brevemente reproducidos, dichos principios, todos ellos deducibles principalmente de los artículos 8.°, 25.3, 26, 28.1, 29.2 97, 62.h) Y 117.5 de la Constitución, serían el de separación entre las autoridades civiles y militares, que conlleva, a su vez, el apartamiento del Ejército de la vida política, la no utilización ordinaria del Ejército para el mantenimiento del orden público, deslindando jurídicamente con nitidez lasFuerzas Armadas y losCuerpos de Seguridad, la regulación del sistema por el que las autoridades civiles puedan requerir la intervención de la fuerza armada con la correlativa prohibición de que ésa pueda actuar sólo por propia voluntad y el reclutamiento de soldados hecho directamente por las autoridades civiles.
Otros principios importantes son el de subordinación de la autoridad militar a la civil, en cuyo marco ha solido plantearse la, ya clásica, controversia, entre la concepción institucional y la administrativizada de las Fuerzas Armadas 2. El de dependencia del Ejecutivo, que excluye toda dependencia efectiva del Ejército de cualquier poder constitucional distinto del Gobierno. El defensivo, que se manifiesta en dos sentidos: la proscripción de la guerra de conquista y de las agresiones armadas en el plano internacional y el apartamiento de las Fuerzas Armadas de lasfunciones de mantenimiento del orden público en el plano interno que, como ya seha visto, también forma partedel principio de separación entre autoridades civiles y militares. El principio de juridicidad de las Fuerzas Armadas que comporta su pleno sometimiento al Derecho y al principio de legalidad y, final-mente, el principio de estricta disciplina militar con el que se suelen justificar las restricciones para los militares del ejercicio de algunos importantes derechos fundamentales.
No obstante, aún cabe ahora desarrollar más algunos de losextremos que, a nuestro juicio, mejor expresan en este momento la consolidación del referido carácter instrumental de las Fuerzas Armadas para el cumplimiento de lasmisiones que tienen encomendadas.
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Laatribución al Gobierno de la dirección de la Administración militar y de la defensa del Estado por el citado art. 97 tuvo como primera y trascendental consecuencia la redacción del art. 2.° de la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, de Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar (en adelante, LODNOM), reformada parcialmente por la LO 1/1984, de 5 de enero. Dicho precepto define lo que se entiende por defensa nacional y, haciendocoincidir sus finalidades con las misiones que el art. 8.° de la Constitución atribuyea las Fuerzas Armadas, terminaenmarcando todo ello en lo dispuesto por el art. 97 de aquélla.
De esta manera queda clara la subordinación de las autoridades militares a las civiles, una de cuyas principales consecuencias es el denominado principio de supremacía civil dentro del propio ámbito de la organización y lasmisiones de lasFuerzas Armadas.
La manifestación más relevante del citado principio en el ámbito castrense consiste, sin duda, enla atribución a lasautoridades políticasdel Estado de la competencia para la dirección política de los Ejércitos, tanto a nivel de órganos superiores unipersonales (Presidente del Gobierno, Ministro de Defensa, etc.)como a nivel de órganos superiores de carácter colegiado(luntade Defensa Nacional, Junta de Jefes de Estado Mayor, etc.).
En el sistema español diseñado por la Constitución de 1978 y desarrollado por la Ley Orgánica 1/1984, de 5 de enero, que reformó la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, hay que decir, en primer lugar, que secumple plenamente el principio de primacía del poder de origen civil en el ámbito militar, ya que en la composiciónde los órganos, tanto unipersonales como colegiados, que ejercen las funciones, no de mando militar en sentido técnico, sino las de dirección política de los Ejércitos, queda muy claro el predominio de lasautoridades no estrictamente militaresdel Estado.
Desde el inicio mismo de la transición democrática, la neutralidad política de los militares se consideró un elemento clave para conseguir que las Fuerzas Armadas sefueran adaptando al nuevo papel que la Constitución lesatribuye.
Las medidas más importantes actualmente en vigor paradicho objetivo son la prohibición, salvo que previamente pasen a lassituaciones administrativas legalmente previstas, del ejercicio del derecho de sindicación y de participación en «asociaciones con finalidad reivindicativa», así como la prohibición del ejercicio del derecho de sufragio pasivo.
El art. 28 de la Constitución dice expresamente que la Ley podrá limitar o exceptuar el ejercicio del derechode sindicacióna lasfuerzas o institutos armados o a los demás Cuerpos sometidos a disciplina militar.
Aunque la Constitución no añade ningunarestricción respecto del ejercicio del derecho de asociación política para los miembros de las Fuerzas Armadas, hay que decir, sin embargo, que tal restricción es posible a nivel legal, de conformidad con lo previsto por el art. 11.2 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos de 4 de noviembrede 1950, ratificado por España el 26 de septiembre de 1979, y por el art. 22.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticosde 19 de diciembrede 1966, ratificado por España el13 de abril de 1977, y...
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