"Adicionalidad" de Programas de I+DT financiados con Fondos Públicos.

Asunto: En años recientes el concepto de adicionalidad ha proporcionado un marco general para evaluar el papel de los programas financiados con fondos públicos en la mejora de las capacidades y las opciones tecnológicas de las empresas. Sin embargo este concepto se basa en unas premisas simplificadas sobre el papel de los programas públicos y no es suficiente para revelar la utilidad de la financiación pública de la tecnología.

Relevancia: La cuestión de la "adicionalidad" esta relacionada con la justificación básica de la intervención pública en el desarrollo tecnológico de las empresas. Es relevante para comprender tanto el potencial como las limitaciones de la acción pública. Puesto que el concepto de "adicionalidad" es una herramienta de evaluación importante, una reevaluación de las actuales premisas en las que se basa, contribuirá a mejorar las prácticas de evaluación.

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Introducción

"Adicionalidad" significa la diferencia que los programas financiados con fondos gubernamentales ha supuesto para los receptores, especialmente empresas, en cuanto a sus actividades en I+D

En los últimos años, tanto a nivel nacional como europeo, la adicionalidad ha constituido un concepto importante para evaluar el papel de los programas financiados con fondos públicos en la mejora de las capacidades tecnológicas. En pocas palabras, adicionalidad significa la diferencia que los programas financiados con fondos públicos ha supuesto para los receptores, especialmente las empresas, en cuanto a sus actividades en I+D. Este concepto evolucionó hasta constituir, a principios de los años 80, en Gran Bretaña, un marco de evaluación. Al principio se utilizó como una justificación para financiar con dinero público el desarrollo tecnológico de las empresas. Con la ayuda del concepto de adicionalidad, se podía afirmar que los fondos públicos no sustituían directamente a las inversiones en I+D de las empresas, sino que eran algo adicional a lo que hubiera sucedido en cualquier caso (Buisseret y otros, 1995). La evaluación del programa británico Alvey (1984-1990) que desarrolló y perfeccionó muchas herramientas de evaluación utilizadas posteriormente en otros países y a nivel de la UE, empleaba el concepto de adicionalidad (Quintas y Guy, 1995). El concepto fue elaborado más en profundidad en los estudios llevados a cabo bajo el programa EC MONITOR-SPEAR a finales de los años 80 (Georghiou, 1994).

El actual uso de la adicionalidad en la evaluación no determina adecuadamente el papel de los programas públicos en la mejora de las opciones tecnológicas de las empresas. Si se aplica con rigor, podría conducir a que se adoptasen políticas de corto plazo. Este artículo explora varios tipos de situaciones en las que se presume que la financiación con fondos públicos ha fracasado. Previamente se ha descrito la financiación pública que sustituye a la inversión empresarial en I+D y a la I+D trivial que se lleva a cabo debido exclusivamente a la disponibilidad de financiación pública. Presentaré una tipología de situaciones para la financiación pública que se supone con y sin éxito, y discutiré la relevancia del concepto de adicionalidad en este contexto. Con el fin de ilustrar la discusión me centraré en tres estudios de empresas finlandesas participantes en programas marco de la UE (Luukkonen y Niskanen, 1998; Luukkonen, 1999; y un estudio no publicado sobre la participación finlandesa en el IV Programa Marco).

El concepto de adicionalidad descansa en su origen en la justificación neoclásica del fallo del mercado, es decir la noción de que, abandonadas a su suerte, las empresas sub-invertirían en actividades innovadoras por su incapacidad para realizar todos los beneficios

El concepto de adicionalidad

El concepto de adicionalidad descansa en su origen en la justificación neoclásica del fallo del mercado, es decir la noción de que, abandonadas a su suerte, las empresas sub-invertirían en actividades innovadoras por su incapacidad de realizar todos los beneficios que generarían (Nelson 1959, Arrow 1962, Dasgupta y David 1994). Se espera que la adicionalidad mida la diferencia entre la supuesta sub-inversión en I+DT por parte de las empresas y la inversión conjunta real de las empresas y de los organismos públicos en I+DT, motivada por los programas públicos. Con respecto a los programas cooperativos de I+D, de los que los programas marco de la UE son un excelente ejemplo, el fracaso en el mercado no depende de la producción de I+D per se, sino de la transferencia y flujo de información entre las empresas o entre las empresas y los institutos de investigación del sector público. Los costes de transferir y explotar el conocimiento científico y tecnológico son tan altos que afectan al éxito o al fracaso con el que tal conocimiento se puede utilizar (Mowery 1983; Mowery 1994). Será necesario lanzar iniciativas políticas que impliquen algo más que la simple subvención de conocimiento científico/tecnológico, promocionando en especial la transferencia de conocimiento mediante programas en colaboración de I+D y de establecimiento de redes.

En el caso de programas cooperativos de I+D, no se trata de una cuestión de fracaso de mercado per se, sino de los flujos de información entre empresas o entre empresas y el sector público

En evaluación, el criterio de adicionalidad se aplicaría, en principio, a todos los posibles impactos de una iniciativa gubernamental con las subsiguientes dificultades de medida, por ejemplo, la atribución de efectos de una subvención de corta duración (Buisseret y otros, 1995). En la práctica de la evaluación, sin embargo, la adicionalidad se ha convertido en una dimensión entre muchas otras, tal como el impacto, la eficacia y la eficiencia (Guy y Arnold, 1993). Esto desdibuja el hecho de que básicamente todos los diversos efectos de una iniciativa constituyen las ganancias "adicionales" que lleva aparejadas.

Fracasos gubernamentales

En la literatura de economía, se ha llamado la atención sobre la conveniencia de evitar una sustitución de las inversiones empresariales en I+D por fondos públicos (por ejemplo Metcalfe 1995). También se ha prestado alguna atención a otro problema potencial, el de la I+D trivial. Por ejemplo, Quintas y Guy (1995) identificaron la posibilidad de la colaboración trivial en la evaluación del gran programa británico "Alvey": El criterio de "adicionalidad" que fue introducido en el programa Alvey sugiere que "la I+D de Alvey era no-esencial para el negocio en general y para las estrategias tecnológicas de las empresas; de otro modo ellas mismas hubieran financiado la I+D" (pág. 331). Se citan también ejemplos que muestran que las autoridades públicas pueden, en el caso de programas internacionales como los programas marco de la UE, presionar a las empresas para que participen – con el fin de conseguir un "retorno justo" (Luukkonen, 1999). El aliciente puede ser la posibilidad de obtener fondos públicos en el futuro. Esto llevará fácilmente a la participación, que desde el punto de vista de la empresa es trivial. La posibilidad de sustitución y la de I+D trivial recalcan el hecho de que puede haber fallos gubernamentales en el lanzamiento e implementación de programas públicos de I+D.

La siguiente sección ilustrará estas posibilidades al examinar diferentes combinaciones de adicionalidad y valor estratégico de la I+D llevada a cabo con fondos públicos. La discusión considera el punto de vista de la empresa que obtiene fondos públicos, puesto que es la única información sistemática accesible y se utiliza habitualmente en la evaluación. Si bien es importante reconocer que los programas públicos se lanzan tras una decisión por parte de los políticos sobre el valor estratégico social y económico de un área tecnológica determinada respecto a opciones futuras.

Con fines ilustrativos, las dos dimensiones que han de considerarse, el valor estratégico y el grado de adicionalidad, han sido dicotomizadas. Una tabulación cruzada de la adicionalidad y de la importancia estratégica lleva a la tabla 1 de cuatro entradas, en la que se han clasificado las diferentes categorías según sus expectativas políticas.

Tabla 1. Adicionalidad frente a valor estratégico

(Imágen Omitida)

"Sustitución" (Categoría 2) se define como I+D estratégicamente importante que la empresa hubiese realizado en cualquier caso, pero como el dinero gubernamental estaba accesible, lo utilizaban. La categoría 3, I+D "trivial", se define como una I+D no esencial y que las empresas no habrían realizado si no hubiese existido la subvención gubernamental, como se mencionó antes (Quintas y Guy, 1995).

Por contraste, la primera categoría, denominada "ideal" es I+D de importancia estratégica que no se hubiese llevado a cabo sin la ayuda gubernamental por varias razones (incertidumbre, riesgos, gastos, adecuación insuficiente, etc.). En un caso ideal un programa gubernamental tiene alta adicionalidad al adelantar esfuerzos de importancia estratégica. Si una empresa tiene "puntos ciegos estratégicos", es decir si es incapaz de prever importantes necesidades y oportunidades potenciales futuras, la I+D relacionada con tales opciones representaría I+D trivial desde el punto de vista de la empresa. Pero desde el punto de vista de los políticos bien informados, representaría I+D de importancia estratégica. En realidad, sin embargo, la obligada racionalidad dificulta la toma de decisiones tanto de las empresas como de los organismos públicos.

Si una empresa tiene "puntos ciegos estratégicos", es decir si es incapaz de prever las importantes necesidades y oportunidades potenciales futuras, la I+D relacionada con tales opciones representaría I+D trivial desde el punto de vista de la empresa

La categoría 4 indica I+D "marginal", I+D no esencial, sin importancia, que se hubiese llevado a cabo en cualquier caso, quizás para buscar nuevas salidas potenciales para el desarrollo tecnológico. Cabe concebir que se trata de investigación exploratoria, que una empresa con fondos de la UE y un consorcio europeo disponible, fue capaz de desarrollar dentro de una red más amplia y con una experiencia más amplia.

Casos empíricos

La anterior clasificación fue aplicada a los datos de un estudio exploratorio de las estrategias de grandes empresas finlandesas y su colaboración europea en I+DT al comienzo del IV Programa Marco (Luukkonen, 1999). También se utilizan algunos resultados preliminares de un estudio en curso similar al comienzo del V Programa Marco. El artículo también se basa en datos de un informe no publicado sobre empresas finlandesas en el IV Programa Marco.

En la tabla 2, las estrategias de colaboración de la UE en I+DT del conjunto de empresas entrevistadas se han clasificado utilizando las categorías de la tabla 1.

La primera observación interesante es que la categoría ideal contiene menos casos que los esperados. Esto se debe, especialmente para las grandes empresas, a que los programas cooperativos de I+DT financiados con fondos públicos son más apropiados para la financiación de tareas de investigación a más largo plazo y exploratorias que se benefician de la experiencia de un grupo más amplio. Las empresas normalmente son reacias a llevar sus proyectos de importancia estratégica a los consorcios cooperativos en los que no pueden controlar totalmente el flujo de información (Luukkonen, 1999). Quieren financiar por sí mismas sus proyectos estratégicos.

Tabla 2. Empresas en diferentes industrias y adicionalidad de proyectos de la UE.

Valor

estratégico

size=2>Adicionalidad

size=1>Alta

size=1>

Baja

size=1>Alto

size=1>Ideal
Proyectos de

Telecomunicación;

size=1>una empresa de maquinaria y

size=1>
otros pocos proyectos

Sustitución

face="Times Roman" size=1>
Proyectos de

Telecomunicación

size=1>Bajo

size=1>Trivial
Empresas farmacéuticas,

forestales

size=1>metalúrgicas y de maquinaria; algunos

face="Times Roman" size=1>
proyectos de

telecomunicación

size=1>Marginal
Participación

temprana

Sin embargo, hay excepciones. Como indica la tabla 2, estas excepciones aparecen principalmente en el área de las telecomunicaciones. En este campo, las empresas europeas, que son competidoras directas unas de otras, se han unido, en su interés común, para desarrollar normas, en la esperanza de que sean adoptadas a nivel mundial. En el mercado de las telecomunicaciones, la competencia es extremadamente dura y, en algunas áreas, esto se ha traducido en competencia entre diferentes normas. Los programas de la UE han permitido una investigación básica para la creación de nuevas normas y han proporcionado foros para crear puntos de vista europeos comunes. Alguno de los proyectos financiados representan casos "ideales" en los Cuadros 1 y 2, otros representan casos de "sustitución". Además de los organismos oficiales de normalización como el ETSI (European Telecommunications Standards Institute) han aparecido nuevos foros informales para negociar las normas. Los proyectos europeos han proporcionado tales foros ad hoc. Como quiera que muchos proyectos de la UE en este campo han proporcionado nuevos foros de negociación, la mayoría de los proyectos de telecomunicación se clasifican como "sustitución" en la tabla 2. Ahora bien, la clasificación como "sustitución" no revela completamente la utilidad de tales proyectos. Los proyectos europeos han favorecido la investigación básica conduciendo a una experiencia mucho más amplia que la que de otro modo hubiera sido posible. La financiación de la UE también ha dado credibilidad y apoyo político a tales proyectos y, por tanto, ha ayudado a las empresas europeas en sus negociaciones mundiales.

En algunas áreas, especialmente en telecomunicaciones, los programas de la UE han reunido a los competidores y han facilitado el trabajo de preparar normas comunes

Las empresas de telecomunicaciones también tuvieron proyectos de la categoría "trivial". Es la categoría con más casos en varias industrias. Como se mencionó antes, los programas cooperativos de I+DT financiados con fondos públicos, parecen más apropiados para los proyectos a largo plazo e inciertos y que proporcionan a las empresas una base de conocimiento más amplia y, por tanto, amplían la profundidad y frecuentemente la velocidad del proyecto. Tales programas no están aún clasificados como importantes estratégicamente, ya que sus resultados son inciertos. Por tanto, los programas denominados triviales pueden llegar a ser algo muy diferente a triviales, especialmente si se considera a largo plazo. Necesitamos hacer una distinción entre casos "verdaderamente triviales", a los que nos hemos referido antes, y los que parecer ser triviales por su naturaleza incierta y a largo plazo.

La categoría "marginal" es interesante. Pocos directores de tecnología e I+D de las empresas que fueron entrevistados manifestaron que participaban en proyectos que pudieran haberse clasificado como "marginales". Por el contrario, según una encuesta realizada entre los participantes en el IV Programa Marco, los científicos investigadores señalaron grupos bastante grandes de casos "marginales" (24% en PYME y 39% en grandes empresas; datos no publicados). La diferencia puede provenir en parte de las diferentes perspectivas entre los directivos y el personal investigador, el primer grupo enfatizando una mayor selección en los proyectos de I+DT de la empresa en general y consecuentemente una mayor importancia de todos los proyectos.

La descripción anterior está basada en datos de grandes empresas. La situación es algo diferente para las PYME. Los datos accesibles de la encuesta indican que para las PYME, los programas de I+DT de la UE desempeñan un papel "ideal" con más frecuencia que para las grandes empresas. Las PYME no pueden hacer frente a la I+D a largo plazo y sus proyectos de la UE son a menudo de corto plazo, y de mayor importancia estratégica (Luukkonen, 1999).

Las empresas participantes consideraban los programas de la UE como útiles y estratégicamente importantes, ya que proporcionaban bienes intangibles tales como un foro para discusiones sobre normas entre competidores europeos

Discusión

En cuanto a la interpretación de la tipología de la financiación pública, presentada antes, es verdad que en la muestra examinada, las empresas de telecomunicaciones en muchos casos reemplazaban dinero privado por dinero público para llevar a cabo actividades de I+D que hubieran desarrollado en cualquier caso. Sin embargo, estas compañías consideraban los programas de la UE como útiles e importantes estratégicamente ya que proporcionan bienes intangibles: suministraban un foro adicional para las discusiones sobre normas y facilitaban los contactos. Las empresas europeas han tenido éxito en la competencia mundial respecto a las normas de telecomunicación. Esto no puede considerarse como un resultado de la colaboración de la UE, aunque esta última lo ha facilitado, puesto que se considera que la colaboración de la UE proporciona apoyo político a las soluciones técnicas recomendadas. Por tanto, la colaboración de la UE juega un papel importante en el desarrollo de la tercera generación de normas de comunicación de telefonía móvil.

Con respecto a las empresas que participan en proyectos "triviales" su falta de importancia se relacionó en parte con su naturaleza a largo plazo. Esto también involucraba nuevas tecnologías complementarias y nuevas asociaciones que previamente habían sido bastante débiles. Había considerable incertidumbre en cuanto a los resultados, especialmente en cuanto a la importancia comercial de los proyectos. Tales proyectos "triviales" pueden finalmente llegar a ser estratégicamente importantes. La categoría "trivial" también incluía proyectos que tenían como objetivo aumentar la capacidad e impulsar la adquisición general de conocimientos. Sin embargo, hay que recordar que también puede haber proyectos "verdaderamente triviales", como se mencionaba antes.

La categoría "marginal" en los datos de la encuesta es más difícil de interpretar. Las empresas desarrollaban actividades de I+D que deberían haber realizado de cualquier modo y no sólo en sus temas centrales. Podría ser una cuestión de actividad de I+D a largo plazo, cuyo valor es aún incierto, pero que la empresa realiza con dinero público, ya que está disponible.

Los resultados anteriores confirman que un simple concepto como la adicionalidad y, en especial, su aplicación de rutina en estudios, no es suficiente para revelar la utilidad del apoyo público a la tecnología. Los ejemplos de las categorías "trivial" y "sustitución" resaltan este aspecto. A primera vista, incluso parecieron ser casos no deseados de ayuda pública, pero en especial los así llamados casos de categoría "trivial" pueden llegar a tener éxito a largo plazo. Se trata con frecuencia de proyectos de construcción de capacidades que pueden abrir nuevas áreas potenciales de explotación económica en el futuro. El caso "ideal" de ayuda, el de alta adicionalidad y alto valor estratégico, puede ser ideal cuando se considera a corto plazo puesto que está basado en la valoración del momento de lo que es estratégicamente importante. El apoyo público a la tecnología puede tener el mayor potencial en promover las actividades de largo plazo y la adicionalidad de largo plazo, lo que es difícil de evaluar en el momento actual. Si ponemos demasiado énfasis en la adicionalidad llamada "ideal", como se ha definido antes, terminamos con las políticas a corto plazo. Debido a la naturaleza a largo plazo del desarrollo tecnológico, su impacto es inherentemente incierto y conduce a conclusiones inciertas en cuanto a su valor (véase Metcalfe, 1995). Podríamos evaluar los éxitos y fracasos de políticas sólo en el muy largo plazo, quizás 10-15 años después de haberse puesto en práctica. Esto es difícil para los políticos de los que se espera que prueben el grado actual de adecuación y eficacia de sus políticas. La lección de la discusión en curso es también que, en la evaluación de proyectos de la UE, necesitamos utilizar diferentes métodos y fuentes de datos. Los estudios de rutina no revelan la plena importancia de la colaboración europea.

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Palabras clave

adicionalidad en evaluación, Programas Marco de la UE, I+D

Referencias

Arrow, K.J., Economic Welfare and the Allocation of Resources for Inventions. En: R.R. Nelson (Ed.), The Rate and Direction of nventive Activity: Economic and Social Factor. Princeton University Press, Princeton, NJ, 1962.

Buisseret, T.J., Cameron, H. M., Georghiou, L., What Difference Does It Make? Additionality in the Public Support of R&D in Large Firms, International Journal of Technology Management, Vol. 10 (4/5/6), p. 587-600, 1995.

Dasgupta, P. and David, P. A., Toward a New Economics of Science, Research Policy, Vol. 23, p. 487-521, 1994.

Georghiou, L., Impact of the Framework Programme on European Industry. EUR 15907 EN, Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1994.

Guy, K. and Arnold, E., UK Government Practice in Science and Technology Evaluation. Apéndice preparado para la publicación en el Informe Alemán de Metaevaluación, ISI, 1993 (mecanografiado).

Luukkonen, T., Additionality of EU Framework Programmes. Research Policy Vol. 28, 1999 (en prensa).

Luukkonen, T., y Niskanen, P., Learning Through Collaboration - Finnish Participation in EU Framework Programmes. Grupo de Estudios Tecnológicos VTT, Espoo, 1998.

Metcalfe, J.S., The Economic Foundations of Technology Policy: Equilibrium and Evolutionary Perspectives. En: Handbook of the Economics of Innovation and Technological Change, ed por P. Stoneman. Blackwell, Oxford, p. 409-512, 1995.

Mowery, D.C., Economic Theory and Government Technology Policy. Policy Sciences, Vol. 16, p. 27-43, 1983.

Mowery, D.C., Science and Technology Policy in Interdependent Economies. Kluwer Academic Publishers, Boston, Dordrecht, Londres, 1994.

Nelson, R.R., The Simple Economics of Basic Scientific Research. Journal of Political Economy, Vol 67, 1959.

Quintas, P., and Guy, K., Pre-competitive R & D and the Firm. Research Policy, Vol. 24, p. 325-348, 1995.

Contacto

Terttu Luukkonen, VTT Group for Technology Studies, Finlandia

Tel.: +35 89 456 41 85, fax: +35 89 456 70 14, correo electrónico: terttu.luukkonen@vtt.fi

Sobre el autor

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Terttu Luukkonen es Doctor en Sociología e investigadora jefe en el Grupo VTT de Estudios Tecnológicos en Espoo, Finlandia. Actualmente está trabajando sobre los impactos y la adicionalidad de los programas de I+DT europeos y nacionales, en especial desde el punto de vista de las estrategias tecnológicas y de negocios de las empresas. Sus intereses en cuanto a investigación también incluyen la política científica y los métodos y el contexto político de la evaluación de la investigación.