Los actos de Gobierno y la jurisdicción contencioso-administrativa
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Catedrático de Derecho Administrativo |
| Páginas | 1557-1572 |
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En Sentencia de 27 de septiembre de 1966, el Tribunal Supremo, una vez más, se ha visto en la necesidad de enfrentarse con el concepto y ámbito de los actos políticos. Ante la pretensión de los defensores de la Administración de excluir de revisión jurisdiccional buen número de actos de los órganos que integran la Administración pública, bajo el pretexto de que son actos de Gobierno, la Sala 5.a del Tribunal Supremo, en la Sentencia citada (ponencia de Manuel Cervia), ha reducido a sus justos límites el ámbito de este tipo de actos, cuya subsistencia ha sido tan discutida por la doctrina.
En el segundo Considerando, la Sentencia que motiva estos comentarios sienta esta doctrina: «Que, en lo que concierne al primero de dichos extremos, es de reconocer que, si bien es cierto que, según el apartado b) del artículo 2.° de la Ley de 27 de diciembre de 1956, "no corresponderán a la jurisdicción contencioso-administrativa... las cuestiones que se susciten en relación con los actos políticos del Gobierno" y sin entender la cita que a continuación se hace, de los que afecten a la defensa del terri-Page 1558torio nacional, "relaciones internacionales, seguridad interior del Estado y mando (u) organización militar", como limitativa, sino como meramente enunciativa, sin exclusividad alguna, es igualmente indudable que el Decreto impugnado, aun estando producido por el Consejo de Ministros o Gobierno, por su naturaleza carece de aquella conceptuación, pues no constituye una medida que quepa encuadrarla entre las que son formativas del arte de dirigir a una nación para el cumplimiento de sus fines como Estado, en las que, sobre un fondo jurídico han de predominar razones de conveniencia y oportunidad, sino que su contenido y finalidad son estrictamente administrativas, ya que se contrae a regular la retribución de los funcionarios de la Administración civil del Estado, o, más concretamente aún, de uno de sus elementos, cual es el coeficiente multiplicador que deba aplicarse, para cada Cuerpo, sobre el sueldo base establecido legalmente, en cuya determinación han de estimarse, no criterios políticos o de gobierno, ni facultades de una discrecionalidad absoluta, sino las normas administrativas preestablecidas en la Base III de la Ley de 20 de julio de 1963 y en el artículo 23 de la Ley de 7 de febrero de 1964, que señalan objetivamente la titulación exigida para ingreso en el Servicio como pauta para aplicar el grado retributivo correspondiente, en cuanto a los Cuerpos generales de la Administración; de lo que debe seguirse, no cabe acoger la inadmisibilidad propuesta, al amparo de los preceptos invocados y de conformidad con el apartado a) del artículo 82 de la Ley de 27 de diciembre de 1956, ya que es de reafirmar la competencia jurisdiccional para conocer del asunto sometido a revisión contencioso-administrativa.»
Este nuevo jalón de las conquistas jurisdiccionales, en la línea de reducir al máximo la esfera de los actos excluidos de impugnación contenciosa, nos lleva una vez más al estudio de los actos políticos 1.Page 1559
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La actividad política.
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La política es toda actividad humana por la que se reglamenta la comunidad, con arreglo a un plan 2, o, si se quiere, la actividad tendente a la reglamentación de la comunidad con arreglo a un plan. Existirá política tanto cuando un conjunto de hombres tratan de conquistar el Poder para llevar a cabo la reglamentación de la comunidad con arreglo a sus propias convicciones, como cuando, desde el Poder, van convirtiendo en realidad sus aspiraciones. No tiene nada de particular, por tanto, que se haya vinculado la idea de política a la de Poder 3. Porque el poder es el instrumento que el político tiene en sus manos para conformar la sociedad según sus propias convicciones.
Ahora bien, el ejercicio del Poder adopta muy diversas manifestaciones. Manifestaciones del Poder son todas y cada una de las funciones estatales 4. De aquí que surja una primera cues-Page 1560tión: ¿Hasta dónde llega la actividad política y dónde empiezan las otras funciones estatales? ¿Es posible establecer una línea diferencial clara, o, por el contrario, tal diferenciación es imposible por llegar la política hasta las últimas manifestaciones de la actividad legislativa, administrativa y jurisdiccional?
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Esto nos lleva a considerar la relación entre política y las funciones clásicas del Estado. Y en seguida surge una diferencia capital. El paso de la política a la administración y a la jurisdicción puede ser directo, o, por el contrario, puede existir de por medio nada menos que la legislación. Las consecuencias serán radicalmente distintas. En efecto:
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Cabe, en primer lugar, que el paso de la política a la jurisdicción y administración sea directo. Entre lo político y el Juez o el Administrador no existe una legislación. En el antiguo régimen, según Santamaría, no se puede distinguir entre política y administración. Los actos del príncipe y de sus funcionarios se extienden por un ancho campo en que es imposible diferenciar parcelas con arreglo a este criterio 5. Ello es posible, señala Murillo, porque, de un lado, la administración no es todavía lo suficientemente complicada como para exigir una especie de fanal de aire inmóvil que preserve de huracanes políticos su delicado mecanismo; de otro, porque el mando político en manos del monarca absoluto no es aún como un Poder casi demoníaco, de cuya contaminación hay que preservar algunas posiciones de la vida pública. Por el contrario, la efusión generosa del carisma regio hasta las venillas que hoy llamaríamos administrativas del Estado, vivifica la entera actividad del Poder 6.
No hay que acudir a antecedentes tan remotos. En el panorama que nos ofrece el mundo moderno es posible encontrar ejemplos claros de esta concepción. Por citar el más característico, recordemos el significado del principio de la «legalidad revolucionaria», también llamado, a partir de la estabilización relativa a las conquistas revolucionarias, «legalidad socialista», en las democracias populares. Según aquél, todo lo que se reconoce dictadoPage 1561 por el interés del conjunto de trabajadores y del orden revolucionario en general, y que, por consiguiente, se encuentra reglamentado de cualquier manera, debe ser realizado contra los contraventores. Se trata de la aplicación efectiva de todo el orden jerárquico lato sensu, que abarca, no sólo las normas que nosotros consideramos jurídicas, sino también las instrucciones de los Ministros, de los Jefes de las ramas autónomas de la Administración, de los Presidentes de las comisiones diversas, de las decisiones de los Soviets. Y el Juez no es el órgano imparcial que decide con arreglo a Derecho, con arreglo a una Ley previa. Porque debe velar por el principio de la legalidad en el sentido señalado, por ello escoge para el caso concreto la solución que le parece más útil a la causa de la revolución. De aquí que haya podido afirmarse que no existe la distinción entre justicia y política, porque «el Juez ejerce una función declaradamente política» 7.
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Sistema contrario es el que entre la política y la administración y la jurisdicción coloca la Ley. El instrumento esencial del político será el legislativo. Son las Leyes las que permiten conformar la comunidad con arreglo a un plan. A través de la actividad legislativa se introducirán en el Ordenamiento aquellas innovaciones que exija el plan. Para el legislador no existen trabas legales. El gobernante tiene sobre sí los principios inmutables del Derecho natural. Pero goza de la máxima libertad para dictar normas jurídicas. El Ordenamiento vigente no constituye obstáculo alguno. Puede ser derogado, modificado, reformado. Es lógico que se haya considerado esencial a la legislación la idea de «innovación» 8, y hasta que se haya querido eliminar la legislación como actividad distinta de la de gobierno, reduciendo las funciones del Estado a las tres siguientes: gobierno, administración y jurisdicción 9. Porque el legislador es en frase de Calamandrei el verdadero transformador de la política en Dere-Page 1562cho 10. El Juez o el Administrador parten ya de unas normas positivas. Su función se reduce a obrar con arreglo a estas normas.
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Política y legislación.
Ahora bien: ¿se agota la actividad política en la legislativa? ¿Puede admitirse como cierta la división tripartita: gobierno, administración y jurisdicción? Para responder a esta pregunta conviene no olvidar elementales consideraciones.
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Por un lado, que para que el plan político sea realidad, para que se conforme la sociedad según el plan, no basta que éste haya plasmado en normas jurídicas. «El Derecho se ha dicho ha de hacerse real creando el orden jurídico; el Derecho se manifiesta por medio de las fuentes jurídicas y es realidad al organizar jurídicamente la vida social. La actividad de los hombre como creadores de las normas positivas no estará completa hasta conseguir su fin: que la vida humana quede ordenada del modo en que mejor se aproxime a la «"Ley eterna"» 11.
De aquí que no pueda haber una separación neta de política y administración. No puede establecerse en un momento determinado la separación entre una y otra. Resulta imposible afirmar que en un concreto escalón de la jerarquía administrativa acaba lo político y empieza lo administrativo. Por la sencilla razón de que todas las decisiones administrativas están teñidas de un matiz político que, naturalmente, se irá atenuando a medida que el Órgano que adopta la decisión se aleja de la cúspide del Poder.
Si en el Jefe del Estado y en el Consejo de Ministros el matiz político alcanza su máxima magnitud, en los actos de un Jefe de Sección el matiz político apenas sí existe.
En un reciente y sugestivo libro, que no podemos por menos de recomendar 12, se...
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