Activismo social y derecho a la vivienda
| Autor | Elisa Moreu Carbonell |
| Cargo del Autor | Profesora titular de Derecho Administrativo. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 281-302 |
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El derecho a la vivienda constituye un excelente campo de pruebas, uno de esos ámbitos de referencia que sirven de modelo y ejemplo para la construcción del sistema de Derecho Administrativo, en el sentido que Schmidt-Assmann (2003) da a esta expresión. Como dice González Ordovás (2009, 49), la vivienda es un "ejemplo incuestionado de la lucha por el Derecho" y un "derecho social en obras". Desde 2008, el estallido de la burbuja inmobiliaria nos ofrece datos espeluznantes sobre el impacto que está teniendo en nuestro país la crisis económica, datos por todos conocidos o, al menos intuidos1. Sin embargo, ¡oh sorpresa!, nuestro país está muy por debajo de la media europea en financiación de las políticas sociales. De modo que, como afirma Vaquer Caballería (2014, 34), "la política de vivienda es la peor financiada de entre nuestras políticas sociales en comparación con los países europeos" y hemos llegado realmente a un punto crítico (Ponce Solé, 2015).
En épocas de crecimiento y desarrollo económico, la vivienda se ha contemplado siempre desde una vertiente patrimonial, como bien de inversión (Tejedor Bielsa, 2012, 59, y Vaquer Caballería, 2015, 126). La crisis económi-
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ca ha modificado la percepción que los ciudadanos tienen del derecho a la vivienda, más cercana a la que subyace en el artículo 47 del texto constitucional, como bien esencial para el desarrollo de la vida en sociedad, para la emancipación de los ciudadanos y la formación de los hogares. Si la percepción del derecho a la vivienda ha avanzado en este periodo de crisis, es lógico que el Derecho idee nuevas fórmulas de intervención acordes con dicha evolución.
Mi contribución en este libro-homenaje no se va a centrar en el análisis de todas las reformas normativas que se llevan a cabo a toda velocidad en el ámbito de la vivienda. La perspectiva que quiero adoptar es otra: el impacto de los movimientos sociales que demandan mayor intervención pública en la vivienda y que, con su activismo, están resquebrajando no solo el modelo de participación ciudadana en los procesos normativos, sino el sistema mismo de fuentes. Mi trabajo pretende ser, por tanto, una reflexión sobre las consecuencias de este activismo social en la calidad normativa y en el principio de buena regula-ción2. Como advierten Montoro Chiner y Sommermann (2015), las exigencias de una buena legislación aumentan con la complejidad creciente de las sociedades modernas y la aceleración de los procesos económicos, particularmente en tiempos de crisis; así que me ha parecido oportuno ofrecer estas reflexiones a propósito de las reformas en el sector de la vivienda.
Los movimientos sociales y plataformas ciudadanas por el derecho a una vivienda digna surgen en la primera década del siglo xxi, impulsados por el estallido de la burbuja inmobiliaria y en un marco de crisis económica3. Se trata de movimientos muy heterogéneos que tienen en común el poder encauzar las reclamaciones de ciudadanos afectados por la crisis inmobiliaria, con problemas para pagar la hipoteca, afectados por procesos de ejecución hipotecaria o desahuciados, víctimas de malas prácticas bancarias, y, en general, ciudadanos con dificultades económicas que se traducen en problemas de acceso a una vivienda digna4.
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Quizás lo propio de estos movimientos ciudadanos del siglo xxi sea la repercusión y la amplificación de sus acciones a través del uso de las TIC y de las redes sociales (Haro Barba y Sampedro Blanco, 2011, 160). La doctrina (desde las disciplinas económicas, la sociología y la ciencia política) empieza a hablar ya de un fenómeno de "innovación social" que parte de la constatación de que los poderes públicos no pueden abordar eficazmente algunas de las necesidades, demandas y expectativas de los ciudadanos, en un contexto de creciente desafección ciudadana y déficit de legitimidad del sistema democrático (Conejero Paz y Redondo Lebrero, 2016, 2). Este nuevo enfoque ahonda en la necesidad de buscar soluciones innovadoras capaces de resolver necesidades sociales concretas, cambios institucionales en programas, legislaciones y, en definitiva, cambios en la forma de ejercer la acción de gobierno.
Pues bien, el salto desde el activismo social hacia el Derecho es siempre complicado. Es cierto que el Derecho es un instrumento de cambio social, que no se limita a ordenar la realidad existente y que puede transformar los hábitos de los ciudadanos. Pero este salto hacia la regulación jurídica encuentra obstáculos como la lentitud de los procesos normativos, su escasa permeabilidad para adaptarse a los cambios o el formalismo, junto con la ortodoxia doctrinal, su resistencia al cambio o el sesgo del statu quo (Doménech Pascual, 2016, 5). Por eso, es natural que surjan fricciones en cuanto a los roles que han de desempeñar los actores político-administrativos y la ciudadanía en la conformación de las políticas públicas y como fuentes de producción normativa (Conejero Paz y Redondo Lebrero, 2016, 9).
En el sector de la vivienda, la presión social encuentra válvulas de escape en todos los ámbitos del poder: en el poder legislativo, a través de reformas legislativas que están empezando a cambiar la tradicional regulación del artículo 47 de la Constitución; en el poder ejecutivo, con un enérgico activismo político-administrativo que tiene como protagonistas a los Ayuntamientos españoles; y en el poder judicial, donde un grupo de jueces concienciados está encauzando también algunas demandas de los ciudadanos. Del activismo normativo me ocupo con más detalle en el epígrafe siguiente; dedico ahora unas pocas líneas para exponer a grandes rasgos las otras modalidades de activismo social.
a) Denomino "activismo político-administrativo" a la acción decidida de algunas instituciones públicas españolas, Ayuntamientos especialmente, para llevar a la práctica políticas de defensa del derecho a la vivienda. El nivel territorial local ha sido un buen campo de pruebas para ensayar instrumentos jurídicos nuevos en este ámbito: Ayuntamientos que se niegan a colaborar en los procedimientos de ejecución hipotecaria practicados en su
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término municipal, que median entre las partes, que actúan para reducir el parque de pisos vacíos, que promueven medidas económicas y de fomento5. ¿Cuál es la razón de este cambio de actitud? Tras las elecciones municipales de mayo de 2015, una serie de candidaturas de "confluencia ciudadana" alcanzaron puestos políticos. Con el antecedente del movimiento 15M, la ciudadanía empezó a organizarse para acceder al poder municipal, así que los protagonistas fueron ciudadanos (afiliados a partidos políticos o no, activistas sociales y locales, personas sin adscripción) que pusieron en marcha proyectos de construcción de instrumentos de participación política, pero con los partidos políticos en segundo plano. Lo innovador de estos movimientos de participación política es que surgen como espacios de confluencia entre el activismo social y local y el activismo político (Marcellesi y Martínez Rodríguez, 2015). Otras instituciones, como el Defensor del Pueblo o sus equivalentes autonómicos (el defensor del pueblo andaluz o el ararteko vasco), han manifestado en sus informes una honda preocupación por la garantía efectiva del derecho a la vivienda, encauzando las quejas ciudadanas. Aunque el papel de estos informes es meramente testimonial y pocas veces conducen a un reconocimiento efectivo de los derechos, llama la atención que se defiendan medidas concretas y extraordinarias de actuación tales como arrendamientos forzosos para que los deudores de buena fe puedan mantener sus viviendas o locales de negocio.
b) En segundo lugar, el derecho a la vivienda está abriéndose paso como derecho subjetivo gracias al "activismo judicial" de un sector de la judicatura. No, no se trata de reivindicar a los jueces estrella ni tampoco de que los jueces actúen como legisladores (este matiz peyorativo se observa en García Inda, 2015, 7)6. Estamos, simplemente, ante jueces activos que reivindican la complejidad de la tarea de aplicar e interpretar la norma y luchan contra el abuso del derecho. El juez independiente, responsable y, por tanto, imparcial no es un ser enclaustrado en un compartimento estanco al entorno social; es un juez implicado activamente en el devenir del contexto que le rodea (Marc
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Carrillo, 2015, 17). Son muy conocidas las decisiones de algunos juzgados y tribunales de nuestro país que han recurrido a la dación en pago como instrumento para paliar los efectos de la crisis económica en el ámbito de la vivienda7. La dación en pago estaba algo "adormecida" en nuestro ordenamiento y ahora cobra especial protagonismo como mecanismo para sortear las dificultades de la crisis económica (Garcías de España, 2013, 4). Tuvo igualmente una enorme repercusión mediática la sentencia del TJUE de 14 marzo de 2013, Mohamed Aziz c. Cata/unyacaixa (ECLI: EU:C:2013:164) que se sitúa en el origen de las reformas legislativas sobre cláusulas abusivas en nuestro país. Atienza (2013, 16) destaca que esta sentencia contribuyó a avivar el movimiento antidesahucios en España, generó la necesidad de llevar a cabo un cambio legislativo y provocó un cambio de actitud en los jueces, que han dejado de comportarse...
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