Actividad tributaria impugnable en vía contencioso-administrativa. Los actos de naturaleza tributaria

Autor:Clemente Checa González
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho financiero y tributario Universidad de Extremadura
Páginas:31-77
 
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1. La sujeción de la actividad de las administraciones públicas a la jurisdicción contencioso-administrativa

La actividad de las administraciones Públicas está plenamente sometida a la Ley y al derecho, tal como establece el art. 103.1 de la constitución. Esto implica, tal como se declaró por la STc 34/1995, de 6 de febrero, que el reconocimiento de esta sumisión de la administración, que la constitución eleva a núcleo central que preside el obrar administrativo, equivale a una prohibición generalizada de áreas de inmunidad en esta parcela del ordenamiento jurídico, conectándose la garantía de sumisión a la norma con la interdicción de la arbitrariedad en el obrar de los poderes públicos, que se contempla en el art. 9 de la constitución, y con la primacía de la Ley, como postulado básico de un Estado de derecho (art. 1 de la constitución).

Corolario inevitable de este marco normativo en que la constitución encaja la actuación administrativa es, a su vez, la sujeción de los actos y actuaciones de ésta al control de los Tribunales de Justicia, como impone el art. 106.1 y reitera el art. 122, ambos de la constitución, desprendiéndose de ellos que se ha establecido un diseño constitucional de control máximo de la actividad administrativa, en la que, salvo exclusión legal expresa y fundada en motivos suficientes, no se produzcan exenciones en la regla general de sujeción de la administración al control y fiscalización de dichos Tribunales de Justicia.

Tal control y fiscalización está encomendado, dentro del Poder Judicial, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, conforme se establece en el art.
9.4 de la Ley orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LoPJ), que, en la redacción dada al mismo por la Ley orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación de las Leyes orgánicas del Tribunal constitucional y del Poder Judicial, atribuye a los órganos de dicha jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones Públicas sujeta al derecho administrativo1y con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los reales decretos Legislativos en los términos previstos en el art. 82.6 de la constitución, reiterándose lo propio

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en el art. 1.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción contenciosoadministrativa (LJca)2.

Debe tenerse presente que según el art. 1.3 de esta LJca también los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo resultan competentes para conocer de las pretensiones que se deduzcan frente a actuaciones materialmente administrativas de los poderes públicos que no están formalmente encuadrados en el concepto de administración Pública que profesa la propia LJca3; y así pueden recurrirse en este orden jurisdiccional los actos y disposiciones en materia de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al derecho público adoptados por los órganos del congreso de los diputados, del Senado, del Tribunal constitucional, del Tribunal de cuentas y del defensor del Pueblo, así como de las asambleas Legislativas de las comunidades autónomas y de las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de cuentas y al defensor del Pueblo; los actos y disposiciones del consejo General del Poder Judicial y la actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales, y la actuación de la administración electoral4.

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Dichos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa conocerán, asimismo:

De los recursos contra la inactividad de la administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho5.

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Y de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la administración, junto a la administración respectiva6. También será competente este orden jurisdiccional si las deman-

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das de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas7.

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Como se aprecia muy amplio es el ámbito presente en el que pueden intervenir los Tribunales y Juzgados del orden contencioso-administrativo de acuerdo con la LoPJ y con la LJca8, y este ámbito se ha ido extendiendo de forma paulatina con el transcurso del tiempo, observándose esta ampliación inclusive en la propia terminología empleada, ya que tanto el art. 9.4 de la LoPJ como el art. 1.1 de la LJca ya no aluden, al referirse al orden contencioso-administrativo, al conocimiento por parte de tales Tribunales y Juzgados de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos administrativos, sino con la «actuación» de las administraciones Públicas, cambio éste que se justificó en la propia Exposición de Motivos de la LJca, en la que, a este respecto, se afirmó:

(…) es evidente que a la altura de nuestro tiempo histórico el ámbito material de la Jurisdicción quedaría muy incompleto si aquélla se limitara a enjuiciar las pretensiones que se deduzcan en relación con las disposiciones de rango inferior a la Ley y con los actos y contratos administrativos en sentido estricto. Lo que realmente importa y lo que justifica la existencia de la propia Jurisdicción contencioso-administrativa es asegurar, en be-

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neficio de los interesados y del interés general, el exacto sometimiento de la administración al derecho en todas las actuaciones que realiza en su condición de poder público y en uso de las prerrogativas que como tal le corresponde. no toda la actuación administrativa, como es notorio, se expresa a través de reglamentos, actos administrativos o contratos públicos, sino que la actividad prestacional, las actividades negociables de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas expresan también la voluntad de la administración, que ha de estar sometida en todo caso al imperio de la ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la acción administrativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuantitativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a control de la Jurisdicción la actividad de la administración pública de cualquier clase que esté sujeta al derecho administrativo, articulando para ello las acciones procesales oportunas

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La utilización de esta expresión amplia de actuación es acertada, al ser éste un término más comprensivo que el de acto, y al ser la misma congruente con la que se emplea por el art. 106.1 de la constitución, tal como, entre otras, se resaltó por las SSTS de 31 de marzo de 2004, recurso de casación núm. 5533/2001, y de 6 de abril de 2004, recurso de casación núm. 5368/2001, en la que se declaró que: «La nueva LJca, como no podía ser de otra forma, introduce un cambio fundamental en su art. 1º.1, no refiriéndose ya a «las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la administración pública sujetos al derecho administrativo», que es sustituida por la de «pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las administraciones públicas sujeta al derecho administrativo», trasladándose al texto legal la más amplia expresión adoptada por el constituyente en el art. 106 de la constitución. Esto es, se abandona por el legislador el concepto clásico que se mantenía en la Ley de 1956, el acto administrativo, auténtico soporte objetivo hasta la fecha del orden jurisdiccional, juntamente con los reglamentos o disposiciones generales. En consecuencia, como en seguida podrá observarse, se produce un trascendental cambio objetivo en la nueva LJca, tanto desde una perspectiva cuantitativa como cualitativa, por cuanto no es que simplemente se amplíen las definidas y delimitadas categorías residenciables ante el orden jurisdiccional que ya figuraban en la Ley de 1956, sino que, a la manera de nuevo sistema abierto, son contempladas por el legislador nuevas, no ya simples categorías jurídicas objetivas, sino auténticas situaciones fácticas o materiales, o simples pasividades de la administración pública, que son contempladas por el nuevo legislador con entidad más que suficiente

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para alcanzar la categoría de susceptibles de control a través de los órganos y procedimientos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo»9.

2. El control judicial de la actividad de la administración tributaria

Todas las consideraciones precedentes son de plena y total aplicación a la actividad...

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