Los derechos individuales del personal laboral de las entidades locales. Especial referencia a las expectativas que abre la «publificación» de los derechos relacionados con su carrera profesional y su progresión
| Autor | Josefa Cantero Martínez |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Administrativo, Universidad de Castilla-La Mancha |
| Páginas | 59-92 |
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El régimen de los derechos del personal laboral de la Administración ha sido objeto de un importante grado de «publificación» o «administrativización», toda vez que el Estatuto Básico del Empleado Público (Ley 7/2007, de 12 de abril) ha reconocido a este colectivo, expresamente y por vez primera en nuestro ordenamiento jurídico, los mismos derechos que poseen los funcionarios públicos, a excepción del derecho a la inamovilidad, que sigue siendo exclusivo de éstos. A esta equiparación de derechos se ha llegado inclinando claramente
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la balanza de su regulación hacia el ámbito de lo público, pues hasta la entrada en vigor del Estatuto, los derechos del personal laboral se encontraban regulados en el artículo 4 del Estatuto de los Trabajadores, que contemplaba un listado de derechos básicos que después podía ampliarse y concretarse a través de los correspondientes convenios colectivos y con la libertad que implica en esta materia el principio de autonomía colectiva.
Puede decirse, en consecuencia, que el nuevo régimen no es sino la culminación de un paulatino proceso de acercamiento de los derechos que ya se venía produciendo en la práctica, unas veces por obra de los convenios colectivos y otras por la intervención directa del legislador. Así, los derechos relativos a la protección de derechos fundamentales (la vida, la integridad física o la igualdad) y a la defensa de valores constitucionales (protección de la familia, fundamentalmente) ya habían sido objeto de una regulación conjunta a través de la intervención del legislador durante estos últimos años. En los demás derechos, a excepción de los derechos retributivos y de carrera profesional, tampoco puede decirse que existieran ya dilatadas diferencias. A través de los convenios colectivos se habían ido aproximando los derechos del personal en cada Administración, de tal forma que, con independencia de la naturaleza jurídica de su vínculo, los laborales venían disfrutando ya prácticamente de derechos similares a los de los funcionarios que ostentaban categorías equivalentes o desempeñaban funciones análogas en su Administración.
Pues bien, en las siguientes páginas pretendo analizar cómo se ha producido este fenómeno de equiparación de derechos y si realmente ello es posible, dado el diferente sistema de fuentes al que, en última estancia y a pesar del Estatuto Básico, se someten ambos colectivos, el laboral y el funcionarial. Ello nos sitúa ante un nuevo escenario caracterizado por su gran complejidad, especialmente a la hora de abordar los problemas interpretativos que supone la necesaria armonización e integración de las fuentes del derecho del personal laboral en este ámbito y debido, en buena medida, a la defectuosa técnica jurídica empleada por el legislador básico estatutario para realizar la equiparación, lo que ya está dando lugar a interesantes pronunciamientos jurisprudenciales. Por otra parte, ensayo centrarme fundamentalmente en el ámbito local, por ser éste un ámbito especialmente laboralizado, pues en muchas Administraciones Locales los contratados laborales representan más del 60% de la plantilla de personal1. Asimismo, porque algunas de las propuestas que se efectúan en este trabajo, tales como las que se refieren al desarrollo de un modelo de carrera horizontal para el personal laboral, pueden adquirir una especial significación en este ámbito.
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La equiparación de los derechos del personal laboral con los del personal funcionarial ha sido, pues, el objetivo perseguido y confesado por el legislador estatutario. Dada la marcada tendencia hacia la unificación de los regímenes jurídicos que se ha producido durante los últimos años en esta materia, se ha entendido que lo más sensato era «recoger y consolidar» en un listado único todos los derechos de aplicación general para todos los empleados públicos2.
Pero para entender cómo se ha llegado a esta igualación de regímenes jurídicos, no obstante, conviene tener muy presente que la presencia de personal contratado laboral en nuestras Administraciones Públicas no es un fenómeno reciente. Su origen más inmediato hay que encontrarlo en el artículo 7 de la Ley de funcionarios civiles del Estado del año 1964, que contemplaba la posibilidad de que la Administración pudiera hacer uso de esta modalidad contractual some-tiéndose por completo al Derecho Laboral. Desde entonces es ya una constante en nuestro ordenamiento jurídico la dualidad de regímenes jurídicos, el funcionarial y el laboral, que conviven en la Administración ocupando en muchas ocasiones puestos de trabajo con funciones similares pero sometidos a regímenes jurídicos completamente diferentes, con las dificultades que ello ocasiona para una adecuada gestión de los recursos humanos y los agravios comparativos que conlleva, especialmente en el tema relativo a sus derechos. Además, ello resulta fundamentalmente llamativo en la Administración Local, por ser ésta un nivel de Administración territorial especialmente laboralizado, al superar incluso este tipo de personal al colectivo funcionarial en muchas de ellas.
La coexistencia de estos dos regímenes jurídicos fue desde muy temprano aceptada por el propio Tribunal Constitucional, principalmente en su Sentencia 57/1982, de 27 de julio, en la que dejó sentado el principio de tratamiento no unitario por diferenciado entre funcionarios y laborales y admitió la plena constitucionalidad de la dualidad de regímenes jurídicos en la Administración3.
Durante todos estos años de experiencia, sin embargo, se ha puesto de manifiesto la tensión que en ocasiones se produce entre el Derecho Laboral y el Derecho Administrativo en la regulación de las condiciones de trabajo de los trabajadores de la Administración. Ello se debe a la imposibilidad de que este personal se rija íntegramente por las fuentes del Derecho del Trabajo y así ha
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sido puesto de manifiesto reiteradamente por nuestra jurisprudencia, aunque en ocasiones no existiera apoyo legal para ello. Al mismo tiempo, en los últimos años se ha ido produciendo en paralelo una clara propensión hacia la laboralización de la función pública española. Además de la incorporación de contratados laborales a la Administración y de los procesos de privatización de importantes sectores de su actividad que han llevado a la doctrina a hablar de una «huida del Derecho Administrativo», esta tendencia se ha manifestado de forma muy significativa en la introducción en el ámbito funcionarial de instituciones que tradicionalmente han sido propias y exclusivas del Derecho del Trabajo, tales como por ejemplo la huelga, la negociación colectiva, los planes de empleo, etc. Todo ello ha contribuido a difuminar progresivamente las férreas fronteras que en otro tiempo existieron entre el Derecho Laboral y del Derecho funcionarial.
La contratación de personal laboral se produjo inicialmente de forma completamente discrecional, toda vez que el artículo 7 de la Ley de 1964, tal como acabamos de apuntar, únicamente preveía para su contratación la previa autorización reglamentaria. La ausencia de todo tipo de controles administrativos y la aplicación íntegra del Estatuto de los Trabajadores (tal como todavía sigue hoy recogiendo el art. 107.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986), y en concreto de la sanción que prevé su artículo 15 para la contratación temporal irregular, acabaron en no pocas ocasiones convirtiendo esta modalidad de acceso a la Administración en una puerta falsa que ha permitido, no sólo la entrada, sino también la permanencia en la Administración, de personas que no habían acre-ditado suficientemente su mérito y capacidad, dando así amparo a todo tipo de comportamientos clientelares y nepóticos. Para evitar este tipo de situaciones, el propio legislador tuvo que reaccionar exigiendo el cumplimiento escrupuloso de los mismos principios y estableciendo idénticos procesos para la selección de todo su personal, ya fuera funcionario o laboral. Buena muestra de ello es el art. 103 de la Ley 7/1985 de bases de régimen local.
Es decir, desde las propias normas administrativas se empezaron a establecer las principales notas que ahora han permitido al legislador estatutario básico del año 2007 la configuración de una relación laboral de carácter especial para los trabajadores de la Administración. En otras ocasiones, sin embargo, esta atracción del régimen laboral hacia el Derecho público ha sido obra de la labor interpretativa de nuestros jueces y tribunales, sin el apoyo expreso de ninguna norma legal, por no decir...
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