Estudios y cuestiones puntuales

AutorÁngel Ortega García, Juan Ortega Cirugeda
  1. ESTUDIOS Y CUESTIONES PUNTUALES

1. RÉGIMEN URBANÍSTICO DE LA PROPIEDAD DEL SUELO

El Título I de Régimen urbanístico del suelo, viene a definir el contenido urbanístico de la propiedad del suelo, los derechos y deberes y los principios del régimen urbanístico generales y particulares para cada clase de suelo.

1.1. Contenido Urbanístico del Derecho de Propiedad

La propia Ley al establecer los fines que han de guiar la ordenación urbanística, viene a poner de manifiesto la clara intención de la Ley de impedir la especulación, y garantizar el uso racional del suelo para que cumpla su función social, tanto como medio físico de la vida individual y social, como en su ordenación y protección dentro de cada clase de suelo.

De esta forma el contenido de la propiedad urbanística está íntimamente ligado a su función social, la cual delimita las facultades susceptibles de adquisición, y condiciona su ejercicio. Los derechos y los deberes inherentes a la propiedad del suelo, derivan de la clasificación, y en su caso de la calificación de los predios.

La clasificación urbanística, así como la categorización del suelo y la calificación urbanística vienen a definir la función social de los terrenos, las construcciones y las edificaciones, que quedan vinculados a los correspondientes destinos y usos recogidos en la ordenación urbanística. Sin que quepa la utilización del suelo, especialmente su transformación —urbanización y edificación— fuera de los procedimientos y con las limitaciones establecidas en la legislación de ordenación territorial y urbanística, para cada clase de suelo.

El régimen urbanístico legal de la propiedad del suelo viene delimitado por una serie de principios que le sirven de marco definidor. Estos principios son los siguientes:

1. La ordenación urbanística de los terrenos, las edificaciones y las construcciones, así como de sus usos, no confiere a los propietarios afectados por ella derecho alguno a indemnización. Esto tiene como excepción los supuestos de infracción del principio de prohibición de las vinculaciones singulares, siempre en las condiciones y supuestos determinados por la Ley.

Las vinculaciones singulares operan como limite de la ordenación urbanística, imponiendo el deber de indemnización a los propietarios en las condiciones fijadas en la legislación urbanística, en este sentido se pronunciaba el Tribunal Supremo respecto a la Ley del Suelo de 1976, al afirmar:

«Según sabemos, la ordenación del uso de los terrenos y construcciones por los Planes de Urbanismo no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística (si bien con respeto en todo caso al principio de la justa distribución de beneficios y cargas, según el artículo 87.1 del Texto Refundido). Pero sí conferirán derecho a indemnización las ordenaciones que impusieran vinculaciones o limitaciones singulares que lleven consigo una restricción del aprovechamiento urbanístico del suelo que no puede ser objeto de distribución equitativa entre los interesados (artículo 87.3). Como puede comprenderse el problema radica en diferenciar los casos de ordenaciones que impusieron «vinculaciones o limitaciones singulares» de aquellas otras determinaciones generales que imponen limitaciones y deberes propios de la ordenación urbanística.» [STS de 18 de marzo de 1999 FJ 8 (RJ 1999/2348)].

2. Los deberes urbanísticos sobre terrenos construcciones y edificaciones tienen carácter real. Las transmisiones realizadas por actos ínter vivos o mortis causa no modificarán la situación jurídica del titular, quedando el adquirente subrogado en el lugar y puesto del transmitente, tanto en sus derechos y deberes urbanísticos como en los compromisos que éste hubiera acordado con la Administración, y hayan sido objeto de inscripción registral.

Al establecer este régimen de subrogación real, la Ley del Suelo, sigue lo preceptuado en el artículo 21 de la LRSV, relativo a la transmisión de fincas y deberes urbanísticos, donde se establece que la transmisión de fincas no modificará la situación del titular de las mismas respecto de los deberes establecidos por la legislación urbanística aplicable o exigibles por los actos de ejecución derivados de la misma. El nuevo titular quedará subrogado en el lugar y puesto del anterior propietario en sus derechos y deberes urbanísticos, así como en los compromisos que éste hubiera acordado con la Administración urbanística competente y hayan sido objeto de inscripción registral, siempre que tales compromisos se refieran a un posible efecto de mutación jurídico-real. En este sentido se está empezando a pronunciar la jurisprudencia, entre otras las STS de 21-7-2000, 23-1-1999.

3. La participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, y el reparto de los beneficios y cargas derivados de la ejecución del planeamiento urbanístico entre los afectados por la misma.

En este sentido el Tribunal Constitucional en su reciente STC 164/2001, de 11 de julio, recoge la doctrina relativa a la participación de la comunidad en las plusvalías generadas por la acción urbanística de los entes públicos, considerando el reparto de competencias y el tratamiento que se debe otorgar a cada clase de suelo.

Así, el Tribunal Constitucional entiende que, el art. 47 CE ordena la participación de la comunidad en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos; y según resulta de la STC 61/1997, FFJJ 6 a) y 17 c), el art. 47 CE no atribuye competencias sino que fija un objetivo común para los distintos entes públicos. Por ello, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas deberán, en el marco de sus competencias, procurar la participación de la comunidad en aquellas plusvalías urbanísticas. La identificación y valoración de plusvalías urbanísticas es, una tarea instrumental en el ejercicio de las distintas competencias a través de las cuales se puede cumplir el fin redistributivo del art. 47 CE. Por eso el Estado, al fijar las condiciones mínimas para la igualación de los propietarios (art. 149.1.1 CE), debe tomar en consideración qué propiedades se benefician con más intensidad de las plusvalías urbanísticas. Esa identificación y valoración de las plusvalías es, en todo caso, instrumental para el ejercicio de la competencia estatal ex art. 149.1.1 C.E y no impide una identificación y valoración distinta de cada Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias. Para la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas (mediante la regulación de las condiciones básicas de ejercicio del derecho de propiedad) el Estado dispone de una amplio margen de configuración. El art. 47 CE no impide, en este sentido, que la participación en las plusvalías se concentre en determinadas clases de suelo.

La Comunidad de Madrid ha querido ejercitar la competencia en materia urbanística de forma plena, y prueba de ello es la participación de la Comunidad de Madrid y del resto de Administraciones públicas, por medio de los terrenos destinados a redes públicas.

En lo que respecta al reparto de beneficios y cargas derivados de la ejecución del planeamiento urbanístico, entre los afectados, éste debe quedar garantizado por el sistema de ejecución del planeamiento utilizado, en los términos establecidos por la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid. Puesto que es la única con competencia para fijar los concretos instrumentos de equidistribución en cada caso.

1.2. Derechos y deberes de la propiedad del suelo

El contenido del derecho de propiedad del suelo lleva unidas una serie de facultades reales y actuales de uso, disfrute y explotación normales del bien teniendo en cuenta su situación, características objetivas y destino. La Ley del Suelo al hablar de estas

facultades lo hace con independencia de la clase de suelo de que se trate. El uso y disfrute de los bienes deberá ser conforme, o en todo caso, no incompatibles ni contradictorios con la legislación administrativa que sea de aplicación y, en particular con la ordenación del territorio y la ordenación urbanística.

Estas facultades urbanísticas deben ejercitarse dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las Leyes y en el planeamiento urbanístico. La legislación a que hace referencia la Ley del Suelo es toda legislación administrativa de aplicación, como la sectorial de incidencia ambiental, y las normas sobre protección de los patrimonios arquitectónicos y arqueológicos.

La Ley del Suelo, establece una serie de deberes básicos para los propietarios de suelo de cualquier clase, que deberán cumplirse en todo caso. Estos denominados deberes generales constituyen el mínimo legal de los deberes de los propietarios de suelo, cualquiera que sea la clasificación del mismo.

Estos deberes generales son los siguientes:

  1. Destinar el suelo al uso previsto por la ordenación urbanística, levantando, en su caso, las cargas impuestas por ésta.

  2. Conservar y mantener el suelo natural y, en su caso, su masa vegetal en las condiciones precisas para minimizar riesgos de erosión o incendio, o que afecten a la seguridad o salud pública, o que puedan producir daños o perjuicios a terceros o al interés general, incluido el ambiental. Este deber incluye, asimismo, el de usar y explotar el suelo de forma que no se produzca contaminación indebida de la tierra, el agua y el aire, ni tengan lugar emisiones ilegítimas en bienes de terceros.

  3. Realizar las reforestaciones y los trabajos y obras de defensa del suelo y su vegetación que sean necesarios para mantener el equilibrio ecológico, minimizar los procesos erosivos, impedir la contaminación indebida del suelo y prevenir desastres naturales. En particular, proceder a la reposición

    de la vegetación en toda la superficie que la haya perdido como consecuencia de incendio, desastre natural o acción humana no debidamente autorizada...

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