Los efectos de los convenios interadministrativos
| Autor | Carlos González-Antón Álvarez |
| Cargo del Autor | Profesor Titular EU de Derecho Administrativo Universidad de León |
Acabamos de comprobar que los convenios interadministrativos tienen objetos muy diversos, lo que se traduce en que los efectos de cada convenio son muy diferentes, e incluso las distintas cláusulas de un mismo convenio tendrán efectos distintos. La doctrina ha propuesto clasificaciones para agrupar los distintos tipos de cláusulas, siguiendo más o menos de cerca los criterios diseñados para los contratos. Así, puede haber cláusulas de tipo obligacional, de tipo relacional o institucional, cláusulas con declaraciones de intenciones, cláusulas con contenido materialmente normativo. Por su parte, LLISET BORREL ya había aportado, en su estudio de los convenios interadministrativos locales una clasificación de los convenios atendiendo a los efectos que producen los mismos. Este autor distinguió:
Son obligacionales los convenios que se limitan a crear derechos y obligaciones para las partes, sin trascendencia para terceros, salvo que, como los contratos, contuvieran alguna estipulación en favor de aquellos.
Son, por el contrario, institucionales los que, trascendiendo la esfera de las personas públicas intervinientes, participan de los efectos de las normas. Podría decirse que, a través de estos convenios, se produce el salto del contrato al ordenamiento
378.
Los convenios obligacionales los clasifica LLISET BORRELL en varios tipos: (1) Los convenios- marco, que constituyen verdaderas cláusulas generales, a las se someten otros convenios, ahora específicos, y actos singulares afectados por aquél. El convenio-marco tiene como efecto disminuir, con vinculación negativa, la discrecionalidad de los sujetos del convenio en su actuación. (2) Los convenios como sistema formal de relaciones, conforman un procedimiento por el que solucionar los conflictos que pudieran surgir en el ejercicio de las respectivas competencias. Así, los convenios en los que las partes acuerdan confeccionar programas conjuntos, o consultarse mutuamente antes de resolver sobre una determinada materia. (3) Los convenios productores de derechos y obligaciones materiales y efectivos, y no simplemente potenciales como en el convenio marco, o formales como es el supuesto anterior. Como ejemplo, la prestación de un servicio municipal fuera del municipio titular de éste.
Asimismo, LLISET señala que dentro de los convenios institucionales u «ordinamentales» 379 cabe diferenciar: (1) Los convenios con efectos para las partes y los habitantes integrados en cada ente. Este es el caso del convenio-reglamento (que puede ser preexistente, porque alguna de las partes ya lo ha ratificado, o de aprobación conjunta en virtud del convenio). Ahora bien, ese reglamento convencional (plan urbanístico conjunto, Ordenanzas fiscales incorporadas, etc.) debe someterse para aplicarse, a los trámites de aprobación y publicación legalmente establecidos. (2) Los convenios generadores de Administraciones mixtas o de formas mixtas de gestión con participación de las partes. Así, las Mancomunidades, cuyo origen es contractual, o los entes instrumentales de gestión entre el Estado o la Comunidad Autónoma y uno o varios Ayuntamientos, o las Sociedades de gestión mixta entre varias Administraciones sin necesidad de un ente de cobertura tipo Consorcio o Mancomunidad.
Con las formas mixtas de gestión -entes instrumentales mixtos o Sociedades de gestión mixta- hay que plantearse si pueden existir sin un ente de cobertura de tipo consorcial. Y es que la falta del Consorcio o de la Mancomunidad plantea el problema de la adscripción del ente instrumental mixto. Pues bien, esta cuestión, que se refiere a la responsabilidad gestora y patrimonial última, puede resolverse en los Estatutos, bien en forma unívoca, solución que resulta más clara para los terceros, bien en forma multívoca, que podría ocasionar bastantes casos de irresponsabilidad. De aquí los problemas dogmáticos de las Administraciones mixtas. Esto no es el caso de las Sociedades mixtas de gestión, siempre que su accionariado gestor (mayoría de acciones) sea de un ente y constituya una forma de gestión de un servicio público que pertenece a dicho ente. Si las formas de Administración mixta (composición y financiación mixtas) se llevan a una adscripción unívoca, se trate de órgano especial, organismo autónomo o sociedad, quedan aclarados frente a terceros el régimen de impugnación de los actos y la posible responsabilidad, no debiendo existir obstáculo alguno a su constitución. Toda relación interadministrativa derivada de la acción de estos órganos o entes instrumentales mixtos debería quedar resuelta en el convenio que le sirva de presupuesto.
Por otro lado, la naturaleza contractual de los convenios remite a la doctrina general de los negocios jurídicos sinalagmáticos cuyos principios son aplicables, con algunas modulaciones, a este tema de la eficacia. Sobre este punto, hay que destacar que el convenio obliga, según dispone la Ley, a la partes firmantes, lo que permite hablar aquí también de la relatividad de la eficacia del convenio, en paralelismo a lo predicado por la doctrina civilista de los contratos. Sin embargo, en este ámbito científico se ha afirmado que el contrato, como fenómeno que se instala en el mundo de la realidad jurídica, no es jamás indiferente para los terceros. Sigue claramente vigente la doctrina de IHERING quien puso de relieve que todo negocio jurídico provoca un efecto reflejo para los terceros de modo involuntario, ya que los éstos han de tener en cuenta la situación jurídica creada por el contrato, absteniéndose de realizar otros incompatibles; sucede por tanto, como en el mundo físico: todo hecho jurídico no se puede aislar en el mundo jurídico, sino que se relaciona en todo su entramado. Aplicado a nuestro objeto de estudio, es fácilmente comprobable que la firma de un convenio entre dos Administraciones, sin duda, puede incidir en el contexto o posibilidades de firmar otro convenio por terceros con una de aquellas entidades. Si una Diputación firma un convenio millonario con uno o varios Ayuntamientos puede no tener recursos para suscribir otro convenio de parecidas condiciones con un tercer municipio. De ahí el interés que pueden tener los entes locales por conocer el contenido completo de los convenios que firman otras Administraciones públicas con entidades del mismo o diferente nivel, ya que sus efectos le alcanzan.
Según la concepción que se defiende en este trabajo de la naturaleza contractual de los convenios, el efecto que pretenden las partes a la hora de elegir el convenio como medio para formalizar unas concretas relaciones interadministrativas es vincular jurídicamente a las partes. No deja de ser una consecuencia del principio de «pacta sunt servanda» que rige las relaciones contractuales y, como también ha señalado BAÑO LEÓN, del carácter público de las obligaciones que se asumen. Así, «si se reconoce a las Administraciones públicas una capacidad general para poder llegar a acuerdos con otras Administraciones en el ámbito de sus competencias y los acuerdos que se alcanzan son lícitos, sería un contrasentido que el propio ordenamiento permitiera a las partes desatender sus obligaciones» 380. En este punto debe recordarse una vez más la gran diversidad de objeto de los convenios, que modula el alcance de este principio y obliga a un repaso detenido de todas las cláusulas de los convenios381. La circunstancia de que la mayoría de los convenios sean suscritos voluntariamente con una finalidad colaborativa, en aras de un interés público compartido, favorece el cumplimiento de los mismos y el bajo índice de conflictividad que existe, si nos atenemos a las escasas resoluciones jurisprudenciales que hay en este ámbito. Sin embargo, si existe el incumplimiento de las obligaciones, surge el conflicto y el Derecho permite a las partes afectadas exigir dicho cumplimiento382. El elemento subjetivo de la voluntad de las partes de obligarse jurídicamente se convierte, como se puede apreciar, en esencial para celebración de los convenios, pues permitirá distinguir éstos de otras modalidades de praxis relacional interadministrativa. Sin embargo, no siempre resulta clara determinar la naturaleza de esta voluntad y delimitar si la voluntad de las partes es vincularse jurídicamente o sólo políticamente; sobre todo en unos tiempos en los que la suscripción de los convenios se ha convertido en una actividad política muy «noticiable»; pues frecuentemente las reuniones entre los responsables políticos de las distintas Administraciones se apoyan en la firma de algún convenio ante los medios de comunicación.
De todas formas, como se apuntó más arriba al tratar la naturaleza jurídica de los convenios, la doctrina se ha cuestionado sobre la posibilidad de vincular por contrato el ejercicio de competencias. Ante la respuesta negativa, lo que se debe argumentar es que por medio del convenio lo que se produce es la elección de una forma de ejercitar las competencias, en ningún caso una renuncia de las competencias. Otra duda de carácter general sobre la vinculatoriedad de las partes a sus compromisos convencionales ha surgido de los problemas procesales que plantea la ejecución forzosa por los órganos jurisdiccionales de las obligaciones incumplidas por una Administración pública. Así, se ha escrito: «La vinculación acordada existe: hay efectos jurídicos de los convenios, sin duda, y por si se olvidan ya vendrá el juez contencioso a ir en contra de la Administración...
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