Artículo 112 : La cuestión de confianza

Autor:Francisco Fernández Segado
Páginas:826-866
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional Universidad de Santiago de Compostela
RESUMEN

1. Elaboración del precepto en el proceso constituyente. 2. La cuestión de confianza en el marco del régimen parlamentario. Su actual significado político. 3. Objeto del planteamiento de la cuestión de confianza. 4. El recurso a la cuestión de confianza: potestad discrecional u obligación jurídica del gobierno 5. Legitimación para el planteamiento de la cuestión de confianza. 6. La intervenció... (ver resumen completo)

 
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1. Elaboración del precepto en el proceso constituyente

No podemos entrar en la exégesis de este importante precepto sin antes revisar con cierta minuciosidad cuál ha sido el iter legislativo del mismo a lo largo de los debates constituyentes. El análisis de este punto nos aportará valiosos datos que, posiblemente, contribuyan a esclarecer el sentido de este precepto, así como a resolver las dudas que suscite el texto que vamos a comentar.

El primer antecedente del que hoy es artículo 112 lo encontramos en el artículo 89 del Borrador Constitucional 1, que había de convertirse poco después en el artículo 90 del Anteproyecto, cuyo inciso segundo iba a ser redactado de modo muy diferente a como lo fuera en el precepto correspondiente del Borrador inicial 2, con lo que el modo de considerarse otorgada la confianza iba a cambiar totalmente de sentido.

Dos enmiendas y un voto particular se presentaron al precepto que nos ocupa. La primera de las enmiendas 3 proponía la supresión del artículo 90 al objeto de instaurar un cuasipresidencialismo, compatible con la Monarquía, y más estable que el parlamentarismo. La Ponencia no aceptaría la propuesta de esta enmienda por entender que contenía un criterio diferente al mantenido por ella misma en cuanto a las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales4.

Más adelante, en los debates constituyentes de la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados, la enmienda a que nos acabamos de referir era retirada 5.

La segunda de las enmiendas 6 proponía la inclusión de un segundo apartado en el artículo 90, que debía ser precisamente el que figuraba como apartado primero del artículo 92, esto es, lo relativo a los efectos de la negación de la confianza al Gobierno por el Congreso; se justificaba tal cambio por la mayor corrección desde un punto de vista sistemático. No obstante, en los debates de la Comisión, esta enmienda sería retirada 7.

Por último, se presentó un voto particular al artículo 90 8 que, en síntesis,Page 827 proponía que la cuestión de confianza pudiera plantearse, además de sobre el programa del Gobierno o sobre una declaración de política general, sobre un proyecto de Ley, supuesto éste en el cual el otorgamiento de la confianza había de suponer la aprobación de dicho proyecto. Este voto particular iba a ser retirado y subsumido en los debates de la Comisión 9.

El Informe de la Ponencia sobre las enmiendas presentadas al Anteproyecto iba a mantener el texto del artículo 90 del citado Anteproyecto que ahora, sin embargo, correspondería al artículo 104 10.

La Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas, no habiendo finalmente enmienda ni voto particular alguno al artículo 104, lo sometió a votación, siendo aprobado por unanimidad, con 32 votos 11. En el Dictamen de la Comisión, el precepto que nos ocupa figuraría finalmente como artículo 105, con una redacción, pues, idéntica a la del artículo 90 del Anteproyecto 12.

El Pleno del Congreso ratificaría casi por unanimidad 13 -264 votos a favor y una abstención- el artículo 105 del Dictamen de la Comisión 14.

Aunque, como veremos más adelante, el tenor literal del artículo 105 del Proyecto se convertiría en definitivo tras su discusión en el Senado, con una ligera -aunque verdaderamente trascendente- modificación, lo cierto es que en la Cámara Alta, a diferencia de lo ocurrido en el Congreso, se iba a desarrollar un vivo y en cierto modo esclarecedor debate. Seis enmiendas se iban a presentar al por aquel entonces artículo 105 del Proyecto de Constitución.

La primera de ellas 15 proponía, en síntesis, que la cuestión de confianza hubiera de plantearse ante las Cámaras en pleno, debiendo entenderse otorgada cuando votaran a favor de la misma la mayoría absoluta de diputados y senadores. Con ello se pretendía que el Senado se incorporara a la función de control parlamentario del Gobierno en su vertiente de posible exigencia de la responsabilidad política. Esta enmienda, al no estar presente, llegado el momento del debate, su primer firmante, se entendió decaída.

La segunda enmienda 16, con objeto de dar a la cuestión de confianza una utilidad práctica, pretendía añadir un párrafo segundo al artículo 105 en el que se contemplara específicamente el planteamiento de esta cuestión sobre la votación de un texto, ante el Congreso o el Senado 17.

Con ello, SÁNCHEZ AGESTA, primer firmante de la enmienda, pretendía simplificar Page 828 la discusión y votación de textos sin debate, especialmente en la segunda Cámara o Senado. Tal y como apuntara el enmendante, este procedimiento no constituía ninguna novedad, puesto que lo encontramos en el Derecho francés, en donde se conoce con la denominación de"miniconfianza". Y, evidentemente, no se trataba de ningún poder desorbitado si se tenía en cuenta que el Gobierno quedaba obligado a dimitir al no obtener la confianza. No obstante, esta enmienda sería finalmente retirada.

La tercera de las enmiendas propuestas 18 pretendía modificar el último inciso del artículo 105 en el sentido de entender otorgada la confianza cuando vote a su favor la misma mayoría de diputados que otorgó la investidura al Presidente del Gobierno 19. Correspondió la defensa de esta enmienda al senador OLLERO GÓMEZ, quien, en nombre de la Agrupación Independiente, y tras poner de relieve 20 cómo la cuestión de confianza es un instrumento del que el Gabinete dispone con objeto, básicamente, de reforzar su posición parlamentaria, subrayó que la exigencia de mayoría absoluta para lograr la renovación de la confianza permitía anticipar que tan sólo serviría para reforzar directamente las posiciónes gubernamentales en las circunstancias excepcionales en que la mayoría simple que le había permitido surgir se hubiera convertido en mayoría absoluta.

La conclusión de todo ello para el senador OLLERO sería la de que tal circunstancia iba a privar al Gabinete de uno de los instrumentos más aptos para asegurar la estabilidad gubernamental contando con la Cámara. Esta enmienda era finalmente rechazada por 17 votos en contra, 7 abstenciones y un voto a favor.

La enmienda siguiente21 pretendía adicionar un nuevo párrafo al artículo 105. En él se contemplaba un supuesto en el que el Presidente del Gobierno venía obligado, caso de decidirse a plantear la cuestión de confianza, a efectuar el planteamiento de la misma ante ambas Cámaras de las Cortes Generales conjuntamente 22. El supuesto de referencia era"cuando el programa o la declaración de política general afecte sustancialmente a materias sobre Organización Territorial del Estado reguladas en el Título VIII". En tal caso, la confianza se entendía otorgada cuando votara a favor de la misma la mayoría absoluta de Diputados y Senadores conjuntamente. La enmienda -que se justificaba en base a laPage 829concepción que sobre el Senado mantenía la Agrupación Independiente (concepción que quedaría reflejada con nitidez y, a nuestro modo de ver, acierto, en la enmienda de ese Grupo, número 695, presentada frente al precepto que contemplaba la composición de la Alta Cámara)- sería rechazada en la misma votación que la enmienda que precede a la que acabamos de contemplar.

La quinta enmienda 23 pretendía tan sólo suprimir del texto del artículo 105 la palabra"absoluta" con la que se cualificaba la mayoría necesaria para que la confianza se entendiera otorgada. La defensa de esta enmienda 24, asumida por el senador LÓPEZ HENARES, se iba a basar fundamentalmente en que, cualquiera que fuera la mayoría por la que hubiera sido nombrado el Presidente, el precepto al que nos estamos refiriendo debía exigir tan sólo la mayoría simple para otorgarle la confianza, pues lo contrario implicaría que el Presidente nombrado por mayoría absoluta sería el más débil en el caso de la votación de confianza. Frente a tal argumento, el senador OLLERO GÓMEZ aduciría que se estaban confundiendo dos cosas distintas: la estabilidad gubernamental y la estabilidad del sistema político. Y, en tal sentido, no se podía confundir la fortaleza de un Gobierno con la fijeza del mismo. Y si éste no cuenta con la mayoría absoluta de los Diputados no será nunca un Gobierno fuerte. Y, según el propio OLLERO, esa debilidad intrínseca de ese Gobierno afectará necesariamente a la fortaleza del sistema político, que es lo que realmente interesa garantizar. Se produjo asimismo la intervención del senador VILLAR ARREGUI, quien, tras predecir que lo más probable será que se haga un uso limitadísimo del precepto contenido en el artículo 105, terminó defendiendo el mantenimiento de la mayoría absoluta. Por último, la enmienda del Grupo parlamentario del Senado de U.C.D. fue aceptada por 14 votos a favor, 8 en contra y 3 abstenciones, con lo que se introducía así en este precepto la única modificación que finalmente prosperaría en la redacción definitiva del artículo 112.

La última de las enmiendas 25 tenía como finalidad modificar el inciso final del precepto que contemplo, en el sentido de entender negada la confianza, siempre que el número de votos en contra de la misma fuese igual o mayor al de la mayoría absoluta, lo que implicaba volver prácticamente a la redacción del inicial artículo 89 del Borrador...

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