Administración y políticas públicas comparadas
| Autor | Agustín E. Ferraro |
| Páginas | 143-201 |
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Al menos desde el origen de los Estados modernos y probablemente desde mucho antes, la fuente principal de inspiración, para el diseño de políticas públicas y de organizaciones administrativas, ha sido la comparación entre programas y resultados obtenidos por Estados vecinos, un fenómeno especialmente notable en Europa19. Lorenz von Stein (1850) es uno de los fundadores de la Ciencia de la Administración Pública, en el sentido moderno de esta disciplina, y su método de trabajo parte del estudio de los movimientos sociales en Francia y de las propuestas de políticas estatales formuladas por el así llamado «socialismo utópico» en este país. Sobre esta base, Stein busca desde un primer momento elaborar propuestas acordes a la situación de Alemania, que llevarían a la creación del primer «Estado social» (Sozialstaat) o Estado de bienestar (Wohlfahrtstaat) en este último país. Luego de la creación del Estado social en Alemania, su expansión se produce a toda Europa en las décadas subsiguientes, por la difusión de este modelo central de política pública y todos los programas de actuación (pensiones, salud, familia, etc.) que contiene. Podemos decir, entonces, que la Ciencia de la Administración ha tenido desde el principio una perspectiva comparada y que la comparación de casos ha sido una de las fuentes principales para sus principios substantivos, es decir, para el contenido central de la disciplina20.
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Ahora bien, unos años antes que Lorenz von Stein comparase políticas públicas en el contexto de una Ciencia de la Administración (Verwaltungswissenschaft), ya Immanuel Kant había destacado las ventajas, o incluso la necesidad, de utilizar como fuente de inspiración las políticas estatales exitosas que llevan a cabo los Estados vecinos. Para Kant, era ésta una de las principales ventajas que tenía el hecho de que existieran varios Estados, compensando incluso la posibilidad de que todos ellos se encontrasen en un estado de guerra casi permanente, como de hecho ocurría en su época. Kant expone esta tesis en su famoso ensayo Ideas para una historia universal en clave cosmopolita (Kant 1784), lo que permite considerarlo como fundador, o antecedente más directo, de la disciplina «Políticas Públicas Comparadas» en la época actual. En el siguiente pasaje, Kant se refiere de manera muy concreta a las libertades civiles y su efecto sobre el desarrollo del comercio:
Más todavía: la libertad civil no puede ser ahora restringida, sin que la desventaja de esto se perciba en todas las ocupaciones [Gewerben], especial-mente en el comercio, y con esto también la disminución de las fuerzas del Estado en las relaciones exteriores.
(Kant 1784, A 406)
Es claro que un concepto de gobernanza, como el que expusimos en el capítulo primero arriba, no le hubiera resultado ajeno a Kant, pues con este término se alude precisamente a la vinculación que existe entre el diseño de instituciones según modelos democráticos y sus efectos sobre el desarrollo económico. De una forma u otra, entonces, Kant alude muy claramente al hecho de que imitar las soluciones exitosas puestas en práctica por otros Estados representaba en Europa una necesidad de supervivencia, pues el balance de fuerzas entre ellos era relativamente precario. En el ensayo que citamos, esta tesis fundamenta para Kant el carácter inevitablemente progresivo de la ilustración, es decir el hecho de que un Estado no podría permitirse revertir determinadas reformas en el ordenamiento político o administrativo, sin perder así potencial económico y por tanto militar, frente a sus competidores. Esto se aplicaba no solamente al contenido de las decisiones de política pública, sino también a la forma de diseñar organizaciones administrativas. Se trata del segundo aspecto de la disciplina de Políticas Públicas Comparadas, que algunos consideran como una disciplina, o mejor dicho «sub-disciplina», independiente: la Administración Pública Comparada. La primera disciplina compara los contenidos de las políticas públicas y también, eventualmente, el modo en que se llega a consensos políticos para adoptarlas, su forma de implementación, etc. La segunda disciplina compara, en cambio, los diseños de organizaciones administrativas entre diferentes países, así como sus distintas relaciones con los sistemas políticos. Ambos aspectos están muy relacionados en la realidad, por cierto, pues la formulación e implementación de políticas públicas depende en buena medida de cómo están diseñados y organizados los organismos públicos que deben ejecu-
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tarlas, así como (y esto es fundamental) de su relación con el sistema político. Pero la verdad es que, lamentablemente, ambos aspectos se tienden a estudiar relativamente por separado, de modo que ambos enfoques se han consolidado como sub-disciplinas dentro de la Ciencia de la Administración.
Una definición más amplia de la disciplina de Políticas Públicas Comparadas es propuesta por Heidenheimer et al. (1990, 3), para quienes «políticas públicas comparadas es el estudio de cómo, quién y con qué efectos diferentes gobiernos siguen cursos particulares de acción o inacción.» Esta definición es quizás demasiado amplia, pues no solamente concierne a las decisiones de política pública, sino a todo lo que un gobierno hace. Que esto resulta demasiado amplio puede notarse cuando Heidenheimer et al. (1990, 7) eligen a Aristóteles como fundador o antecedente de la disciplina, debido a que el filósofo envió asistentes para obtener las constituciones de más de cien ciudades-estado de Grecia, las que luego estudió y comparó para derivar los principios generales de la política. Ahora bien, este tipo de estudio constitucional y político no corresponde a la disciplina de Políticas Públicas Comparadas en nuestros días, pues ésta se ocupa de comparar programas de política pública mucho más específicos que una constitución, tales como por ejemplo programas de política social, programas de salud, programas económicos, impositivos, de urbanismo, etc. El estudio comparado de las constituciones corresponde o bien al derecho, o bien, por supuesto, a la ciencia política, que en nuestros días compara los regímenes políticos de diferentes países. Lorenz von Stein, justamente, es uno de los auto-res que contribuye a fundar la Ciencia de la Administración al considerar que, hacia mediados del siglo XIX, el problema de la actuación estatal ya no dependía tanto del diseño constitucional, en el cual se habían invertido grandes esfuerzos desde la Revolución Francesa, sino en el mejoramiento de la situación de los trabajadores, su formación intelectual (Bildung) y la posibilidad de que adquieran una base material (propiedad) que les permitiera consolidar una posición de independencia personal, sin la cual no podían hacer ejercicio de su libertad política (Stein 1850, 3:206). La tesis de Stein relativa a la necesidad de superar la etapa de formación y consolidación de la constitución, para entrar a la implementación de derechos a través de la administración, será citada y empleada por Wilson (1887, 198), para plantear la necesidad de fundar una Ciencia de la Administración y un Estado administrativo en los Estados Unidos.
La definición de Heidenheimer et al. no solamente es demasiado amplia, sino también quizás demasiado ambiciosa. Autores como Castles (1998) o Adolino y Blake (2001), en cambio, formulan un modelo teórico para la comparación de políticas públicas a partir de un concepto de «política pública» que ya consideran dado, y que no pretenden definir. Para Castles, el interés de esta disciplina, en su caso, consiste en utilizar la estrategia de investigación comparada para entender la forma en que las transformaciones económicas, sociales y políticas, posteriores a la Segunda Guerra Mundial, han impactado en las políticas públicas formuladas e implementadas por las naciones industriales desarrolladas del capitalismo occi-dental. La comparación, según este autor, nos proporciona «una lógica, que ayu-
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da a identificar patrones de asociación entre resultados de políticas y los factores que los influyen.» (Castles 1998, 12) Para Adolino y Blake, el estudio de la diná-mica del proceso de políticas contribuye a saber qué clases de decisiones es probable que se tomen en diferentes escenarios. A más de esto, la investigación en políticas públicas comparadas, para estos autores, mejora nuestra comprensión de los tres grandes aspectos del proceso de políticas públicas: su naturaleza continua, los esfuerzos de los gobiernos para mejorar los resultados de este proceso a través del análisis y el carácter intensamente político de las decisiones que deben tomar los directivos del Estado (Adolino y Blake 2001, 3).
Los primeros estudios de políticas comparadas en la época moderna estuvieron dominados por lo que Heidenheimer et al. (1990, 7) denominan teorías socioeconómicas. Lo fundamental de este enfoque consiste en pensar que los distintos países responderán a los procesos de crecimiento económico y modernización social con básicamente las mismas políticas. Los mayores niveles de desarrollo económico e industrialización crean una serie de problemas nuevos, en el propio ámbito económico, pero también social y ambiental, a la...
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