"Visiones" en co-evolución: una perspectiva japonesa sobre ciencia y gobierno
| Autor | Chihiro Watanabe |
| Cargo | Instituto Tecnológico de Tokyo |
Introducción
Japón, antes de "la década perdida" de los 90, a pesar de muchas trabas, consiguió una rápida mejora de sus niveles de tecnología y productividad. En gran parte se debió a los importantes esfuerzos de la industria para invertir en I+D, lo que llevó a la creación de un complejo "círculo virtuoso" de la tecnología reforzando el desarrollo socioeconómico. Este éxito se atribuye en gran medida a un sistema efectivo de gobierno basado en una combinación de esfuerzos industriales y una política gubernamental de ayuda a las industrias.
En este sistema político, el concepto de las "Visiones" desempeñó un papel fundamental. Esta iniciativa proporcionó un vehículo para la sincronización de futuros posibles, esperados y preferidos mediante la percepción de direcciones futuras, identificando metas a largo plazo, logrando consensos, inculcando confianza y estableciendo el respectivo reparto de responsabilidades entre los amplios sectores involucrados. En Japón esta estrategia demostró ser un vehículo para un gobierno eficaz al crear las condiciones para un círculo virtuoso en el que el progreso tecnológico y el desarrollo socioeconómico se refuerzan mutuamente.
En Japón, las "visiones" demostraron ser un vehículo para un gobierno eficaz al crear las condiciones para un círculo virtuoso en el que el progreso tecnológico y el desarrollo socioeconómico se refuerzan mutuamente
Características de las "visiones"
Las características definitorias principales de una "visión" en el contexto de la ciencia y el gobierno en Japón son las siguientes:
Es un anteproyecto concreto más que una imagen general o filosófica.
Mantiene una coherencia y una estrecha interacción con la política industrial general.
No se trata de un plan ni de una simple predicción. Es una tecnología de la administración pública para configurar el futuro.
El futuro a configurar no se limita tan sólo a los futuros esperables, posibles o preferidos, sino que reúne a los tres.
Los resultados reciben una pronta respuesta a través de la implantación de políticas en las que quienes contribuyen a la formulación de la "visión" pueden tener una amplia participación.
El éxito de las "visiones" como herramienta para la gobernación descansa en una serie de factores:
Las "visiones" se formulan desde la perspectiva de un sistema total y amplio.
Las "visiones" reciben posterior consideración de los expertos en los campos considerados.
Las "visiones" son productos conjuntos resultantes de la cooperación y de la libre discusión entre el gobierno y representantes de un amplio espectro.
Como respuesta a las recomendaciones dadas en "visiones" se ha puesto en marcha una pronta reacción política de tal modo que se establecen programas de I+D.
A los que contribuyen con "visiones" se les ha dado la oportunidad de participar en consorcios de I+D y de llevar a cabo la I+D que ellos hayan propuesto.
Tecnología industrial y gobierno en Japón
La relación en Japón, entre la ayuda gubernamental y las inversiones totales de la industria en I+D es sólo del 3% (1997). Esta cifra es extremadamente pequeña si se compara con el 15% de EE.UU. (1998), 24% en Alemania (1997), 13% en Francia y 10% en el Reino Unido (1997). Esta observación implica la capacidad del sistema político de I+D del Japón para estimular con eficacia la I+D en la industria con unos recursos financieros limitados. A pesar de su papel financiero limitado, el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón), que es el responsable de la política tecnológica industrial, ha desarrollado otros sistemas de gobernación que le permiten desempeñar un papel fundamental en el estímulo de la I+D industrial.
A pesar de su papel financiero limitado, el MITI (Ministerio de Comercio Internacional e Industria de Japón), que es el responsable de la política tecnológica industrial, ha desarrollado otros sistemas de gobernación que le permiten desempeñar un papel fundamental en el estímulo de la I+D industrial
El papel del MITI en los años 60, 70 y 80
Un informe sobre la ciencia y el gobierno publicado en 1963, por el consejo asesor del Ministro del MITI, fue el primero de Japón que recibió el nombre de "visión" y, como respuesta, el MITI estableció el Proyecto de I+D a Gran Escala en 1966. Este programa se centraba en la I+D estratégica iniciada por consorcios de I+D creados por iniciativa gubernamental, y sentó los cimientos del programa nacional de I+D de larga duración del MITI.
En línea con la dirección indicada por la primera "visión", Japón consiguió un rápido crecimiento económico liderado por las industrias pesada y química. Sin embargo, tales industrias tan consumidoras de energía dieron lugar a graves problemas de contaminación que hicieron necesario un re-examen de la política industrial. La "visión" del MITI para la década de los 70 se formuló tras este re-examen. La orientación política básica de esta "visión" pretendía cambiar la estructura industrial de Japón en una más dependiente del conocimiento y menos de la energía y de los recursos.
A continuación de las dos crisis energéticas de los 70, de la apreciación del yen y el consiguiente estancamiento económico, la "visión" del MITI para los años 80 se formuló en 1980, postulando "una estructura industrial creativa intensiva en conocimiento".
Está claro que el programa "visiones" del MITI en los años 60, 70 y 80 jugó un papel importante en la configuración de las respectivas décadas. Sin embargo, a finales de los 80 apareció una nueva ola de cambio estructural en la ciencia y la tecnología de Japón que enfrentaba al gobierno tradicional con un nuevo reto.
El gobierno en un punto de inflexión: la "visión" del MITI para los años 90
En los años 90 la gobernación de se movió en aguas desconocidas. La "visión" del MITI para los años 90 insistía en el modo por el cual la tecnología industrial de Japón podría satisfacer las nuevas cuestiones, en un momento en que el crecimiento económico se estaba frenando. En ese punto era más difícil sincronizar las "visiones" del futuro del gobierno y de la industria puesto que ya no compartían las mismas expectativas y preferencias.
En los años 90 se hizo más difícil sincronizar las "visiones" del futuro del gobierno y de la industria puesto que ya no compartían las mismas expectativas y preferencias
Con el fin de responder a estas nuevas circunstancias, el MITI decidió cambiar su estrategia previa de crear nuevos programas. En su lugar, en 1993 consolidó los programas nacionales de I+D existentes en dos amplios programas:
El "Programa de Ciencia Industrial y Frontera Tecnológica" y
El "Nuevo Programa Amanecer".
Una "visión" para el año 2010: el programa de acción inter-ministerial
Los esfuerzos intensivos del MITI para consolidar los programas nacionales de I+D existentes, en vez de crear otros nuevos, se consideraron como una respuesta adecuada a la demanda nacional referente a la tecnología industrial de Japón, en un momento en que las expectativas y preferencias del gobierno y la industria respecto al futuro ya no coincidían como anteriormente.
Desgraciadamente, al mismo tiempo en que esto ocurría, la economía de Japón y su tecnología tuvieron que enfrentarse con los efectos de una burbuja económica, que empezó en 1987 y explotó en 1991. Irónicamente, estos impactos de nuevo exigieron que el MITI y su "visión" desarrollaran una estrategia de supervivencia para que Japón pudiera soportarlos. Por tanto, el consejo de ministros de MITI, configuró el futuro de la industria emergente para alrededor del año 2010 en noviembre de 1996, identificando quince industrias como estratégicamente importantes. Este fue el resultado de la sincronización de los futuros esperables, posibles o preferidos.
En el logro de una "visión" para el 2010 no sólo participó el MITI sino también otros ministerios afines
Esto es algo parecido a una "visión" para el año 2010. Sin embargo, al contrario que con otras "visiones" precedentes del MITI, esta vez fue necesario un enfoque integrado, que involucra no sólo al MITI sino también a otros ministerios afines. Por tanto, esta "Visión" fue adoptada en la reunión del consejo de ministros de mayo de 1997 como un "Programa de Acción Nacional para la Reestructuración Económica y la Creación de Nuevas Industrias". En consecuencia, los esfuerzos interministeriales para la implementación de acciones propuestas por la "visión" se han reforzado. Ello mostró nuevas direcciones para la formulación e implementación de "visiones" bajo un nuevo paradigma.
Conferencia conjunta sobre los consejos asesores relevantes en medidas nacionales referentes al calentamiento mundial
Otro tema que surgió en la década de los 90 fue el calentamiento mundial, cuya complejidad exigía un planteamiento interdisciplinar. Con la responsabilidad de país en la presidencia del COP3, el Primer Ministro Hashimoto estableció la conferencia conjunta sobre consejos asesores relevantes en agosto de 1997.
Como continuación de esta iniciativa, se nombraron representantes de nueve consejos asesores en los ministerios involucrados, con el fin de llevar este tema interministerial a un único foro. La conferencia conjunta, basándose en su intenso y extenso trabajo, consiguió adoptar un informe que marcaba la dirección básica de las políticas y medidas que el gobierno japonés debía tomar. Fue la primera vez que representantes de consejos asesores de diferentes ministerios se reunían para tratar un tema de esta clase en un único foro. Dada la complejidad del tema del calentamiento mundial, hubiera sido difícil llegar rápidamente a establecer políticas sin la intervención del Primer Ministro.
El Consejo de Competitividad Industrial y la estrategia nacional de tecnología industrial
Japón ahora se enfrenta a una nueva situación en la que, por un lado, el papel de las "visiones" es ahora más significativo, aunque, por el contrario, el planteamiento tradicional de las "visiones" ya no es adecuado como mecanismo de unificación de los diversos intereses nacionales del país. Esto hace que una iniciativa tomada desde arriba integre vectores diversos en una única dirección consolidada indispensable para la coordi-nación total del sistema.
Encarando estas circunstancias y de un modo análogo al de la iniciativa del calentamiento mundial del anterior Primer Ministro Hashimoto, el Primer Ministro Obuchi emprendió una gran iniciativa para mejorar la competitividad internacional de la industria, al organizar el Consejo de Competitividad Industrial en marzo de 1999. El consejo esta formado por todos los ministros de los departamentos relevantes junto con los presidentes de empresas líderes.
En 1999 ministros y presidentes de empresas se reunieron para establecer una estrategia nacional en tecnología y competitividad en 16 sectores industriales
En su reunión de junio de 1999, el consejo decidió establecer la Estrategia Nacional de la Tecnología Industrial y la Competitividad en 16 sectores industriales, y en diciembre de 1999 se redactó un borrador de dicha estrategia. En este borrador, las estrategias se diseñaron para reforzar las relaciones entre universidades y empresas. Además, este plan propone medidas para estimular a las universidades (más que a la industria) para que tomen el liderazgo en la difusión de las tecnologías innovadoras en el mercado. Esto se considera como un ensayo sobre el gobierno de la ciencia y la tecnología bajo el nuevo paradigma. Bajo este nuevo paradigma, la efectividad de las "visiones" como vehículo de gobierno descansa en las siguientes ocho C:
(i) Comunicación, (ii) Concentración, (iii) Coordinación, (iv) Consenso, (v) Compromiso, (vi) Completo, (vii) Concreto, y (viii) Consorcio.
Además, debería añadirse una novena C, (ix) Credibilidad, , y los esfuerzos de Japón en esta línea han sido continuos en las últimas cuatro décadas
Límites de las "visiones"
En contraste con sus importantes contribuciones en los años 60, 70 y 80, el papel tradicional de las "visiones" del MITI está declinando. Las discrepancias entre la dirección propugnada en la "visión" del MITI para la década de los 90 y el comportamiento socioeconómico y las opciones políticas se incrementaron en la segunda mitad de los años 90. Esto se debe a la situación a que tuvo que enfrentarse Japón en los 90, caracterizada por un crecimiento bajo, nulo o negativo, la globalización y la diversificación de los intereses de la nación. Bajo estas condiciones, el antiguo planteamiento es menos efectivo, de hecho puede dar lugar a un círculo vicioso entre la parálisis de la I+D industrial y el estancamiento económico. Este proceso se exacerbó por la creciente complejidad de la ciencia y la tecnología.
La situación socioeconómica de Japón ha reducido el papel tradicional de las "visiones" del MITI
Al contrario que en el caso de las décadas precedentes, un planteamiento común interministerial e importantes iniciativas tomadas desde arriba por el Primer Ministro se han convertido en "herramientas necesarias" para superar estos límites, que a su vez amenazan con distorsionar el concepto original de las "visiones", como un vehículo autónomo, y el modelo del que ha dependido hasta ahora su papel en un gobierno efectivo.
Deterioro de la capacidad de asimilación
Otro factor importante, que no debe despreciarse, es el deterioro de la capacidad de asimilación de la industria (la habilidad para utilizar tecnologías residuales). Los consorcios son componentes esenciales para conseguir las metas de las "visiones" y un aliciente para los consorcios es estimular las tecnologías residuales inter-sectoriales, inter-empresariales e inter-tecnológicas. La utilización efectiva de los beneficios de estas tecnologías residuales depende de la capacidad de asimilación. Japón disfrutó de una considerable capacidad de asimilación durante la década de los 80, lo cual se consideró un componente crítico de su milagro de alta tecnología en los 80. Sin embargo, mientras que las ventajas comparativas de la capacidad de asimilación de Japón (como "El sistema en el momento preciso" (Just in Time) (JIT) y "Control total de la calidad" (Total quality control) (TQC) que se han convertido en valores universales), las desventajas comparativas (tales como la rigidez y la flexibilidad reducida debido al empleo a lo largo de toda la vida y al sistema de seniority) se han hecho más visibles. Esta tendencia socava el beneficio de los consorcios y de este modo la función de las "visiones" tradicionales ha disminuido.
Implicaciones para la ciencia y el gobierno
En la década de los 90, la economía japonesa había cambiado con respecto a la de las décadas precedentes. Hasta aquel momento, el éxito se podía atribuir al sofisticado gobierno de la ciencia y la tecnología que fomentaba la formación de un círculo virtuoso entre el desarrollo tecnológico y el socioeconómico. Inicialmente, las "visiones" jugaron un importante papel en este proceso como vehículo de un gobierno efectivo. Sin embargo, en el clima más austero de los 90, el planteamiento tradicional ha tenido que ser revisado.
Entre las medidas que se necesitan urgentemente está la recreación de un círculo virtuoso entre la función de las "visiones" y otros instrumentos políticos asociados, incluyendo el programa nacional de I+D y los consorcios. Un planteamiento más interdisciplinar basado en iniciativas interministeriales y del Primer Ministro podría ser ahora un detonante para esta reestructuración, siempre y cuando no socaven la autonomía del concepto "visiones".
Ahora, los principales retos son los de mejorar la capacidad de asimilación, construir lazos más fuertes entre la universidad y la industria, estimularla difusión de las TI y captar el impulso de la revolución digital
Ahora, los principales retos son los de mejorar la capacidad de asimilación, construir lazos más fuertes entre la universidad y la industria, estimular la difusión de las TI y captar el impulso de la revolución digital.
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Contacto
Prof. Chihiro Watanabe, Instituto de Tecnología de Tokyo
Tel.: +81 357 34 22 48, fax: +81 357 34 22 52, correo electrónico: Chihiro@me.titech.ac.jp
Sobre el autor
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Chihiro Watanabe es profesor del Departamento de Ingeniería y Gestión Industrial, del Instituto de Tecnología de Tokyo, y Asesor Senior del Director de Tecnología, Instituto Internacional de Análisis de Sistemas Aplicados (IIASA).
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