La vinculación de la Administración al Derecho
| Autor | Eberhard Schmidt-Assmann |
| Páginas | 55-71 |
ESTADO DE DERECHO Y DEMOCRACIA COMO OPCIONES... 55
7/28-37).
Es
claro,
con
todo,
que no
todas
las
cuestiones encuentran
respuesta
en
estas específicas garantías
16. Así
ocurre,
por
ejemplo,
con
el Derecho
de
organización
y del
procedimiento administrativo,
así
como
con el
principio
de
eficacia
de la
acción administrativa.
En
estos
casos resulta necesario acudir directamente
al
principio
del
Estado
de
Derecho,
en la
forma
en que los
arts.
20 y 28 GG o el art. Fl del
Tratado
de
Ámsterdam
lo
tienen reconocido. Esta base
o
conexión
muestra
a las
claras
que es en el
marco
de
aquel principio general
donde
las
concretas garantías positivadas toman sentido
e
interaccio-
nan:
se
sostienen
y
complementan mutuamente;
y, en
ocasiones, incluso
se limitan recíprocamente
17. El
principio
es más que la
suma
de sus
partes.
«Lo
relevante
es que el
pensamiento
no
actúa
en
forma "lineal",
en
una
sola dirección, sino siempre
por
medio
de la
contraposición:
el principio
se
obtiene
a
partir
de sus
concreciones,
y
éstas cobran
sentido
a
partir
de la
conexión interna
que
proporciona
el
principio»
18.
Entre
los
componentes
del
principio
de
Estado
de
Derecho
más
rele-
vantes para
el
Derecho administrativo
se
cuentan
la
vinculación
del
Poder Ejecutivo
al
Derecho
(A) y la
eficacia
de los
derechos funda-
mentales
(B). De
aquí derivan otras concretas piezas
que
integran
el
sistema jurídico-administrativo
y que
también sirven como garantía
para
el
Estado
de
Derecho
(C).
A.
LA
VINCULACIÓN
DE LA
ADMINISTRACIÓN
AL DERECHO
7.
La
función ordenadora
y
conformadora propia
del
Derecho
exige
que
toda
la
actuación administrativa esté sometida
al
ordena-
miento jurídico.
El
Derecho regula
las
relaciones
de la
Administración
con
su
entorno
y,
hacia dentro,
con su
propia organización. Legitima,
disciplina
y
hace eficaz
la
actuación administrativa.
La
importancia
del Derecho para
la
ordenación
y
disciplina
del
poder está
en la
base
misma
de la
elaboración científica
del
Derecho administrativo.
Más
aún:
en
varias fases
de su
historia común
el
Estado
de
Derecho
y
el Derecho administrativo prácticamente
han
llegado
a
identificarse
.
La afirmación
de que el
Estado
de
Derecho
es «el
Estado dotado
de
un
Derecho administrativo completo»
20 se
cita
hoy, en
ocasiones,
como ejemplo
de una
concepción apocopada
del
Estado
de
Derecho.
Estamos,
en
todo caso, ante
la
manifestación primaria
de una
gran
tarea:
la
disciplina
y
racionalización
de la
actuación estatal21.
En un
16
En
contra,
KUNIG,
Rechtstaatsprinzip,
en
especial,
pp. 457 ss.
17
Así, en
relación
con el art. 19.4 GG:
BVerfGE,
60, 253
(267); BVerwGE,
67, 206
(209).
18
LARENZ,
Methodenlehre, p. 475.
19
STOLLEIS,
Geschichte
des
óffentlichen Rechts,
vol. 2, p. 382,
sobre
la
situación
en la
segunda
mitad
del
siglo
xix.
20
Así, O.
MAYER,
Verwaltungsrecht, vol. 1, p. 58.
21
Vid.,
refiriéndose
a los
diversos conceptos
de
Derecho administrativo,
STENGEL,
ZgS,
1882,
pp. 219 ss.
56 EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN
primer momento,
la
antigua doctrina sobre
la
especialidad
de las
rela-
ciones funcionariales
y de los
establecimientos públicos
aún
permitió
la identificación
de
ámbitos
de
exclusión
del
Derecho. Pero
la
relación
especial
de
sujeción siempre
fue una
anomalía
que,
tarde
o
temprano,
había
de
enfrentarse
al
«clima
de
juridificación»
(STOLLEIS).
8.
El
significado actual
del
Derecho
es
cuestión
que
necesita
de
una elaboración sistemática
en la
que
se
tengan
en
cuenta
sus
distintas
expresiones (como Derecho material
y
como Derecho procedimental
y organizativo)
y sus
distintos niveles (Derecho nacional, europeo
e
internacional).
El
principio
de
vinculación
al
Derecho
es el
instrumento
que hace posible
la
dirección
de la
Administración, tanto externa
(me-
diante
los
dictados
de la
Comunidad Europea
y de la
Ley
parlamen-
taria),
como interna, mediante
el
Derecho aprobado
por la
propia
Administración;
y
hace posible, también,
el
control judicial.
El
principio
de vinculación
al
Derecho
es,
en
este sentido,
el
engranaje
más
impor-
tante
en un
sistema complejo
de
división
de
poderes.
La
vinculación
de
la
Administración
al
Derecho
("government
according
to
law",
"prin-
cipe
de
légalité")
es un
pilar común
de los
ordenamientos administra-
tivos europeos
.
Desde
la
perspectiva
del
Derecho también
hay que
tomar
en
con-
sideración otras
"orientaciones
normativas"
(HOFFMANN-RIEM)
que con-
dicionan
la
actuación administrativa;
es el
caso
de la
eficiencia,
la fle-
xibilidad
o el
consenso
o
búsqueda
de la
adhesión
o
aceptación.
Su
consideración
en el
marco
del
sistema jurídico-administrativo exige
del
Derecho administrativo
una
continua disposición para acoger meto-
dológicamente
las
experiencias
de
otras disciplinas, tener
en
cuenta
sus reflexiones
y así
desarrollar
una
forma propia
de
trabajo inter-
disciplinar. Este tema venía siendo tratado,
a
menudo, como
un
asunto
de relaciones entre
el
Derecho administrativo
y la
ciencia
de la
admi-
nistración
23. Hoy,
el
debate
de las
ciencias sociales
en
torno
a la "di-
rección" aporta
un
nuevo marco para comprender
las
conexiones
del
Derecho administrativo
con
otras disciplinas
y
ofrecer
un
contexto cien-
tífico
más
amplio para
la
dogmática,
con
la
ayuda
de
conceptos
o
cate-
gorías-puente —como
los
conceptos
de
"tarea administrativa"
o del
"grado
de
legitimación"—
{vid.
2/98-99; 3/88-91).
I.
La
vinculación
al
Derecho como sistema
9.
La
comprensión
—en
toda
su
extensión—
del
principio
de
vinculación
o
sometimiento
de la
Administración
al
Derecho,
así
como
su plasmación
en la
práctica,
es
cualquier cosa menos
una
empresa
22
Cfr.
TRIANTAFYLLOU,
Vertragsvorbehalt,
pp. 110 ss.
23 Sobre esto, fundamental, KóNto, Erkenntnisinteressen
der
Venvaltungswissenschaft,
en
espe-
cial,
pp. 167
ss.
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