Señalización viaria y lenguas minoritarias: algunas reflexiones en torno a la Sentencia del Tribunal Constitucional austríaco sobre la señalización bilingüe en Carintia

Los hechos¹⁵que suscitaron la declaración de inconstitucionalidad de diversas disposiciones legales y reglamentarias resultan sumamente llamativos. La impugnación de una sanción administrativa de tráfico puede a priori parecer una curiosa vía para obtener un pronunciamiento sobre la inconstitucionalidad de una norma legal en materia lingüística o de protección de los grupos étnicos. Pues bien, todo el episodio parece haber sido provocado intencionadamente para llevar la cuestión ante el supremo intérprete de la Constitución austriaca. Un ciudadano austriaco de lengua eslovena es sancionado por exceso de velocidad al atravesar una población de Carintia a la que, aunque viven en ella ciudadanos de lengua eslovena, no le corresponde de acuerdo con la normativa legal vigente más que una señalización en lengua alemana. El ciudadano, domiciliado en otra localidad de Carintia, solicitó y consiguió que la sanción redactada inicialmente en alemán le fuera expedida de nuevo en esloveno. A continuación interpusoPage 122recurso (redactado en esloveno) contra la sanción, en el cual, sin negar la comisión del comportamiento reprochado, cuestionaba su punibilidad, dado que no habían sido publicadas debidamente las disposiciones relativas a la identificación del núcleo de población. En las señales de tráfico correspondientes, la identificación de la población sólo aparecía en alemán y no, como a su juicio exigiría el art. 7.3 del Tratado de Viena de 1955, también en esloveno. Ha de notarse que las señales en cuestión no contienen más texto o secuencia de palabras que el nombre de un lugar; simplemente indican la entrada y la salida de un núcleo de población (entendido como agrupación fácilmente apreciable de edificaciones conectadas entre sí) mediante la indicación del nombre de la localidad correspondiente, en su caso, con el símbolo internacional que indica el fin del núcleo urbano. Desde el punto de vista de la legislación de ordenación del tráfico (Strassenverkehrsordnung) el concepto relevante aplicado en el presente caso es el de vía urbana (Ortsgebiet); por tanto, las indicaciones topográficas de cuyo régimen lingüístico se discutirá son las señales (Ortstafel y Ortsende) que determinan el ámbito territorial dentro del cual la red de carreteras tiene la categoría de vía urbana, a los efectos, como ocurre en el presente caso, de aplicar distintos límites de velocidad (en concreto: 50 km/h en vía urbana, 130 km/h en autopista, y 100 km/h en las demás carreteras). La Jefatura Comarcal (Bezirkhauptmannschaft) regula mediante decreto la ubicación exacta de las señales (punto kilométrico, etc.). La instalación física de las señales cumple el requisito de publicidad necesario para la aplicación de las disposiciones correspondientes (la fecha exacta de instalación se anota en el expediente). La tesis del recurso es que si la señalización sólo se efectúa en alemán, la publicación no es válida.

Después de agotar la vía judicial preceptiva, el ciudadano recurrió en amparo ante el Tribunal Constitucional por supuesta violación del derecho constitucionalmente garantizado a la igualdad de todos los ciudadanos. Con motivo de este amparo y de conformidad con los art. 139 y 140 de la Constitución federal, el Tribunal Constitucional planteó de oficio el procedimiento para el control de constitucionalidad y de legalidad de las disposiciones legales y reglamentarias en que se basaba el uso exclusivo del alemán en la señalización de la localidad en cuestión. A tal fin, después de un incidente previo de admisibilidad de la autocuestión, el Tribunal expuso sus objeciones preliminares sobre la eventual inconstitucionalidad y legalidad de las disposiciones en cuestión para que se pronunciaran las partes interesadas (Gobierno federal y Gobierno de Carintia).

Page 123

El ciudadano demandante en amparo pretendía la señalización en esloveno en un núcleo de población al que no le correspondía según la legislación austriaca: los miembros de la minoría eslovena residentes no ascendían al 25 % de la población y, en consecuencia, la localidad no había sido incluida en la relación de localidades que tienen que tener una señalización bilingüe. La única vía para sortear el requisito legal es invocar una disposición de rango supralegal, p. ej. el art. 7.3 del Tratado de Viena, que tiene rango constitucional. El razonamiento del Tribunal Constitucional recorre dos etapas y se sirve ampliamente de los pronunciamientos de una anterior Sentencia de 4 de octubre de 2000 (V 91/99) que versó sobre el uso oficial de las lenguas de los grupos étnicos.¹⁶ La primera cuestión, menos problemática, se refiere a la interpretación del concepto circunscripción administrativa (Verwaltungsbezirk) del art. 7.3 del Tratado de Viena. Al Tribunal Constitucional no le plantea excesivas dificultades concluir que el término debe ser interpretado en sentido teleológico-funcional, no en el sentido de la terminología del derecho público austriaco. Los términos utilizados en las distintas versiones auténticas del Tratado son imprecisos, por lo que es necesaria una interpretación teleológica que atienda a la posibilidad de conservar y cuidar la lengua minoritaria. En este sentido, según el Tribunal, debe considerarse lo siguiente: la densidad de asentamiento de los grupos étnicos esloveno y croata es diferente en los tres Bundesländer en cuestión, ya que se encuentran entremezclados con el grupo étnico alemán y en su mayor parte diseminados. De acuerdo con los resultados de los censos de 1951 a 1991, incluso en las comarcas (politischen Bezirken, literalmente distritos políticos) en las que el número de habitantes de lengua eslovena o croata representan un porcentaje importante en el conjunto de la comarca, en numerosos municipios de la comarca no reside ningún miembro de la minoría o sólo constituyen un porcentaje insignificante. En consecuencia, el concepto de circunscripción administrativa del art. 7.3 debe ser interpretado de forma que se oriente a los puntos efectivos de asentamiento de estos grupos étnicos, esto es, a los que se conectan con el municipio (tatsäch- lichen, dh. Gemeindebezogenen Siedlungsschwerpunkten). Esta doctrina dePage 124la Sentencia de 4 de octubre de 2000 se considera aplicable al caso de autos. La densidad del asentamiento del grupo étnico esloveno y croata es diferente en cada uno de los municipios de Carintia y Burgenland. Tomando como base los resultados del censo de 1991, incluso en municipios en los que el número de habitantes de lengua eslovena o croata representa un porcentaje importante, en algunas subdivisiones municipales (Ortschaften y Gemeindeverwaltungsteile) no vive ningún miembro de la minoría o la minoría sólo constituye un porcentaje insignificante.

En nada altera esa doctrina la circunstancia de que el parágrafo 2 de la Ley de grupos étnicos y el desarrollo reglamentario hable de demarcaciones territoriales (Gebietsteile) o atienda al territorio de antiguos municipios que representan hoy sólo partes del término municipal de un municipio nuevo y mayor. Esta técnica normativa —había señalado el Tribunal en sus observaciones preliminares al planteamiento del procedimiento, sin que las partes personadas rebatieran esa apreciación— parece perseguir más bien la toma en consideración de los cambios introducidos en la estructura municipal después de la entrada en vigor del Tratado de Viena.¹⁷ No hay ningún obstáculo para interpretar que circunscripción administrativa en el sentido del art. 7.3 pueden ser, además de las comarcas (politischen Bezirken), los municipios (Gemeinden) y las subdivisiones en que se organiza el término municipal (Ortschaften en Carintia, Ortverwaltungsteile en Burgen- land). En suma, el concepto de núcleo de población (Ortschaft) es el concepto relevante a los efectos de la señalización viaria bilingüe.

En segundo lugar, está fuera de duda que la colocación de las señales «Ortstafel» y «Ortsende», que sirven en particular a la determinación normativa de las vías urbanas (Ortsgebiet), se subsume en el elemento de hecho de la composición de indicaciones e inscripciones de carácter topográfico en el sentido del art. 7.3, segunda oración, del Tratado de Viena. Existe una relación entre dichas señales previstas por la legislación de ordenación de la circulación y la legislación de régimen local, especialmente en lo que se refiere a las subdivisiones del municipio. En las señales debe indicarse el nombre del lugar, es decir, el nombre oficial del núcleo de población correspondiente, que no tiene que ser idéntico al nombre del municipio.

La cuestión problemática y central es el sentido del segundo elemento del supuesto de hecho, el concepto de (circunscripción administrativa con)Page 125población mixta (gemischten Bevölkerung) del art. 7.3 del Tratado de Viena. La citada Sentencia de 4 de octubre de 2000 sobre la lengua oficial (es decir, sobre la disposición jurídica de la primera oración del art. 7.3) señaló que había de tratarse de un territorio en que un número mayor de habitantes perteneciera a la minoría o que existiera un porcentaje no insignificante y que estas determinaciones tomaran como base una recopilación amplia de datos estadísticos, como los que resultan de los censos. Para el TC, se subsume en el concepto de (circunscripción administrativa con) población mixta un municipio en el que el porcentaje de ciudadanos austria- cos residentes de lengua eslovena es del 10,4 %, teniendo en cuenta que este porcentaje sobre el conjunto de los ciudadanos austriacos o sobre el conjunto de la población (en los censos en que no se dispone más que de este dato) ha oscilado entre el 8 % (1951), el 10 % (1961), 15,9 % (1971) y 9,5 % (1981), mientras que la población de lengua windisch¹⁸ era 39,8 % (1951), 23,5 % (1961), 6 % (1971), 5,5 % (1981) y 1,9 % (1991) y la población de lengua alemana 52,2 % (1951), 66,4 % (1961), 77,9 % (1971), 84,9 % (1981) y 87,2 % (1991). El TC consideró que no era conforme con el Tratado de Viena cualquier regulación estatal que se mantuviera en la banda del 5 % al 25 % que viene observándose en la práctica internacional. En este sentido acude a los documentos preparatorios del Tratado, es decir, a las negociaciones entre las potencias aliadas. El Reino Unido había pretendido restringir la norma a las circunscripciones administrativas y judiciales que tuviesen un número considerable (considerable proportion) de miembros de la minoría. Sin embargo, se acogió finalmente el texto propuesto por los soviéticos. En suma, la interpretación histórica del precepto concluye que no es necesario requerir un número considerable de miembros de la minoría.

El Gobierno de Carintia había sostenido en este nuevo proceso que la distinta finalidad de las disposiciones contenidas, respectivamente, en la pri-Page 126mera y en la segunda oraciones del art. 7.3 justificaba una apreciación diferenciada del concepto población mixta. La cooficialidad del uso de las lenguas de las minorías persigue garantizar que el contacto con las autoridades se desarrolle mejor en la lengua más cotidiana del entorno. En cambio, la señalización bilingüe tendría una finalidad diferente: alude en este sentido a una sentencia del Tribunal Constitucional del año 1991 que había señalado que las indicaciones topográficas como de las que ahora se trata no persiguen proporcionar una facilidad a los miembros de la minoría sino que deben «poner en conocimiento de la generalidad que aquí vive un número que salta a la vista —proporcionalmente mayor— de miembros de la minoría» (eine ins Auge springende —verhältnismässig grössere— Zahl). Sin embargo, el TC rebate la tesis de la interpretación diferenciada de la cláusula población mixta en materia de uso oficial de la lengua y en materia de señalización topográfica bilingüe.¹⁹ El término población mixta se repite en ambas disposiciones («En tales circunscripciones...»). Una interpretación teleológica del precepto no conduce a otro resultado. De los antecedentes del art. 7.3 se desprende indiscutiblemente que en el curso de las negociaciones la limitación relativa a que la minoría étnica hubiera de constituir una parte considerable (considerable proportion) desapareció al aprobarse definitivamente la propuesta soviética, para lograr la conclusión del tratado. El Gobierno de Carintia había intentado rebajar la relevancia del argumento histórico, sosteniendo que la desaparición de la mención sólo significaría que las potencias aliadas estaban de acuerdo en que el porcentaje relevante no debía ser demasiado alto. Frente a esta alegación el TC formuló un importante pronunciamiento:

En la praxis internacional —lo que puede ser importante para la interpretación conforme al derecho internacional del art. 7.3 del Tratado de Estado que tiene rango constitucional— se ha conformado un porcentaje relevante de entre 5 yPage 12725 % (véase p. ej. anexo ii p. 2 del “Informe final de la Comisión de Estudios” para los problemas del grupo étnico esloveno en Carintia, Chancillería Federal – GZ 601.167/43-VI/1/75), como máximo del 30 % (en este sentido el representante del Gobierno federal citando a Hilpold, Modernes Minderheitenrecht, 2001, 281 f.; compárese también en especial Matscher, “Die slowenische und die kroatische Volksgruppe in Österreich”, en: Bundeskanzleramt [Hrsg.], Die rechtliche Stellung der Volksgruppen in Österreich, 1977, 7, 13; en contra [“en la praxis estatal en ningún sitio se da un porcentaje tan alto como el 30 %”], en cambio, Veiter, “Das neue österreichische Volksgruppenrecht”, en: Veiter, System eines internationalen Volksgruppenrechts, vol. 3, 1978, 300, 335). Teniendo en cuenta la finalidad y los antecedentes legislativos de la normativa en cuestión, que no sólo constituye una obligación jurídico-internacional de Austria, sino que conforma también un pará- metro jurídico-constitucional, está excluido que la disposición pueda ser interpretada en el sentido de la exigencia a las minorías de un porcentaje mínimo del 25 %, esto es, en el límite superior de la mencionada banda.

Por otra parte, el tc interpreta de forma inversa la Sentencia aducida por el Gobierno de Carintia. La comprensión unitaria del concepto población mixta en ambas disposiciones se desarrolla precisamente a partir de la segunda oración del art. 7.3 del Tratado de Viena y partiendo de ahí se aplica a la primera oración del apartado, sobre la base de la siguiente reflexión: en ambas disposiciones se trata no sólo de ofrecer facilidades a los miembros individuales de la minoría, sino también —en relación con la segunda oración— poner en conocimiento de la generalidad que aquí vive un número mayor de miembros de la minoría o bien —en relación con la primera oración— posibilitar al grupo de miembros de la minoría la conservación y el cuidado de su propia lengua.

El tc también arguye la diferente redacción del art. 7.3 del Tratado de Viena de 1955 con respecto al art. 68 del Tratado de Saint Germain (que puso fin a la Primera Guerra Mundial), el cual, como otros tratados de la primera posguerra, supeditaba el otorgamiento de derechos de minorías a «un número relativamente considerable de ciudadanos austriacos hablantes de una lengua distinta del alemán».

El tc reitera su jurisprudencia en el sentido de que para determinar si en un determinado territorio un número mayor de los ciudadanos domiciliados pertenece a la minoría hay que partir de los datos estadísticos correspondientes que resulten del censo.

A la luz de las consideraciones anteriores el tc deduce la incompatibilidad con respecto al art. 7.3, segunda oración, del Tratado de Viena y, en consecuencia, la inconstitucionalidad del parágrafo 2, apartado 1, línea 2 de la Ley de grupos étnicos que establece el requisito de un «número rela-Page 128tivamente considerable (un cuarto) de miembros del grupo étnico». El Tribunal menciona expresamente las referencias bibliográficas de las opiniones doctrinales que ya habían puesto de manifiesto anteriormente dudas sobre su compatibilidad.

En aplicación de este criterio, es decir, atendiendo al porcentaje de población de lengua eslovena, de acuerdo con los censos realizados desde 1951, resultaba que la localidad en la que se había producido la infracción de tráfico constituía una población mixta en el sentido del art. 7.3 del Tratado de Viena, ya que «contemplado durante un periodo largo de tiempo muestra un porcentaje de minoría superior al 10 %». En concreto, de acuerdo con los datos específicos disponibles para la localidad en cuestión, resultaba que el porcentaje de población austriaca de lengua eslovena residente en aquella localidad era, según el padrón de 1991, del 9,9 % y que esta proporción había alcanzado el 14,1 % (1961) y 14,9 % (1971), mientras que la población de lengua windisch era del 4 % (1961), del 5,2 % (1971) y del 0 % (1991) y la población de lengua alemana del 81,9 % (1961), 79,9 % (1971) y 90,1 % (1991). La desaparición de su fundamento legal acarrea también la nulidad de las disposiciones correspondientes del reglamento sobre las indicaciones topográficas de Carintia.

Aunque no es intención de este comentario glosar estos aspectos, no podemos obviar la magnitud de las repercusiones de orden político y político-constitucional que la Sentencia ha provocado en la República austria- ca. Ciertos sectores sociales y políticos que profesan una ideología nacionalista alemana contraria a las minorías y a favor de su asimilación han reaccionado ante la Sentencia con una agresividad verbal impresionante. En Austria, como ocurre también en otros estados, existen sectores que siguen contemplando los derechos de las minorías no como instrumentos democráticos de articulación de la pluralidad nacional en el seno del Estado, sino como cesiones intolerables hacia colectivos de ciudadanos de lealtad dudosa. Ya se ha indicado que en 1972, por presiones violentas, se dejó inaplicada durante varios años y posteriormente se derogó una legislación en materia de señalización topográfica para Carintia más generosa para con el grupo étnico esloveno que la que se adoptaría posteriormente con base en la Ley de grupos étnicos de 1976. Los exabruptos de líderes sociales y políticos contra el Tribunal Constitucional y la minoría eslovena han llena-Page 129do las primeras páginas de la prensa austriaca. En esta ocasión la falta de escrúpulos del discurso político del líder del partido liberal austriaco y presidente a la sazón del Estado federado de Carintia (Jörg Haider) ha avivado el fuego. El presidente del Estado federado de Carintia reprochó al presidente del Tribunal Constitucional, Dr. Ludwig Adamovich, un comportamiento indigno por la Sentencia sobre la señalización bilingüe.²⁰ Dado el cariz de las acusaciones y la reiteración de afirmaciones semejantes ante la opinión pública en otras ocasiones, en interés del propio estado de derecho y con objeto de garantizar la dignidad del Tribunal y de sus miembros, el Tribunal se vio en la necesidad de esclarecer los hechos y extraer las debidas consecuencias del resultado de este esclarecimiento. Tramitó de oficio un procedimiento contradictorio, con audiencia a Haider, para determinar la fundamentación de los reproches vertidos contra el presidente del Tribunal Constitucional que concluyó en la resolución de 6 de enero de 2002 que declaraba el carácter infundado de dichos reproches y la inexistencia de base para iniciar el procedimiento para la destitución del presidente del Tribunal.²¹

Por lo demás, la reacción política contra la Sentencia sobre la señalización bilingüe en Carintia se ha revestido de argumentos jurídicos de diver- sa naturaleza. Algunas objeciones aparentemente jurídicas apenas encubren una carga política de profundidad contra el Tribunal Constitucional y no pueden ser abordadas aquí (como las controvertidas objeciones relativas a la imposibilidad de ejecutar el fallo o a la nulidad de pleno derecho de la propia Sentencia [!]).²² Más verosímil parece la objeción relativa a la correcta apreciación de la prejudicialidad del examen, instado de oficio por el Tribunal Constitucional, sobre la constitucionalidad y la legalidad de determinadas disposiciones jurídicas, pero su análisis no puede ser abordado con garantías sin un examen profundo del derecho procesal constitucional austriaco y, además, rebasaría ampliamente el objeto del presente artículo.²³ En el siguiente apartado intentaremos esbozar algunas reflexiones ge-Page 130nerales sobre los aspectos más directamente referidos a la protección de las minorías.

Una de las funciones que corresponden al derecho comparado es ofrecer criterios para orientar las soluciones que conviene adoptar en un deter- minado ordenamiento jurídico. Por eso no es extraño que se busquen en el derecho internacional y, sobre todo, en el derecho comparado los porcentajes de miembros de una minoría con respecto al total de la población retenidos para el reconocimiento de derechos a la minoría o a sus miembros y que, en definitiva, se preste especial atención a los porcentajes hallados por vía comparativa. Desde la perspectiva del derecho comparado de la protección de las minorías son interesantes dos fragmentos de la Sentencia del Tribunal Constitucional. El primero señala lo siguiente: «En la praxis internacional —lo que puede ser importante para la interpretación conforme al derecho internacional del art. 7.3 del Tratado de Estado que tiene rango constitucional— se ha conformado un porcentaje relevante de entre 5 y 25 % [...], como máximo del 30 % [...]. Teniendo en cuenta la finalidad y los antecedentes legislativos de la normativa en cuestión, que no sólo constituye una obligación jurídico-internacional de Austria, sino que conforma también un parámetro jurídico-constitucional, está excluido que la disposición pueda ser interpretada en el sentido de la exigencia a las minorías de un porcentaje mínimo del 25 %, esto es, en el límite superior de la mencionada banda.» La afirmación resulta llamativa. Ciertamente no existe una norma jurídico-internacional que imponga o recomiende a los esta-Page 139dos un determinado porcentaje.³⁷ El Tribunal tampoco la invoca expresamente. ¿Apunta el Tribunal al desarrollo de una norma consuetudinaria en materia de protección internacional de las minorías, de forma que sería incompatible con el derecho internacional la exigencia de un porcentaje superior al 25 %? Sería precipitado concluir en la existencia hic et nunc de una costumbre internacional por la simple mención en una sentencia: el Tribunal sólo aduce, sin más precisiones, una praxis internacional que todo lo más habría de constituir un estado de opinión en la doctrina especializada (de hecho la sentencia cita las fuentes doctrinales en las que se basa para realizar esa afirmación). En cualquier caso, es atractiva la posibilidad que ofrece de, mediante la convicción manifestada por una instancia estatal relevante, contribuir a la acreditación progresiva de una opinio iuris y, con ello, impulsar pro futuro la propia formación de una norma consuetudinaria con el alcance indicado.

El otro fragmento se refiere a la consideración como población mixta y, por tanto, susceptible de gozar de los derechos reconocidos constitucionalmente a la minoría, de un grupo étnico que, durante un periodo largo de tiempo, representa un porcentaje superior al 10 % en el total de la población de derecho. Con esta decisión el Tribunal Constitucional austriaco se sitúa en la zona inferior de la mencionada banda, y sienta de esta forma una doctrina favorable a la protección de las minorías. Se aproxima así decisivamente al que probablemente sea el sistema más generoso que conoce el derecho comparado europeo: el régimen finlandés.³⁸ En principio, a los fines del control de constitucionalidad podría haber bastado con una declaración de inconstitucionalidad del umbral del 25 % previsto por la legislación austriaca, pero, por las razones que hemos tratado de desentrañar anteriormente, el Tribunal optó por un pronunciamiento más incisivo e inequívoco. Hay que advertir que el legislador federal y el Gobierno federal austriacos sólo están vinculados formalmente al fallo, es decir, a la declaración de inconstitucionalidad de parte de una disposición legal y dePage 140una disposición reglamentaria, y no respecto a la fundamentación jurídica que apoya ese fallo. En principio no están obligados a incorporar al derecho positivo el porcentaje del 10 %. No obstante, en ausencia de una nueva legislación, el Gobierno federal, caso de adoptar un nuevo desarrollo reglamentario de la Ley de grupos étnicos de 1976, tendría que orientarse materialmente a la fundamentación jurídica de la Sentencia. En cambio, el legislador conservaría cierto margen de discrecionalidad político-legislativa a la hora de adoptar una nueva regulación sustitutiva de la declarada inconstitucional.³⁹ Sin embargo, si la nueva legislación contradijera la fundamentación jurídica de la Sentencia de 13 de diciembre de 2001, se expondría a una nueva declaración de inconstitucionalidad, ya que la jurisprudencia constitucional mantiene la congruencia con sus pronunciamientos anteriores.⁴⁰

Si, por una parte, el derecho internacional vinculante se muestra muy poco concluyente en materia de porcentajes, por otra, los datos proporcionados por el derecho comparado deben ser tratados con suma cautela. El derecho comparado todo lo más permite establecer un marco general orientativo, que debe ser valorado y adaptado a cada contexto y problema específico. La traslación de porcentajes conocidos en una determinada legislación internacional (si la hubiere) o estatal a minorías diferentes plantea diversos problemas. El enorme abanico de determinaciones porcentualesPage 141que se puede extraer del derecho comparado se refiere siempre a situaciones particulares, y extraídos de ese contexto los umbrales porcentuales pueden resultar equívocos.⁴¹ Éste es un problema general que afecta a los conocimientos que se obtienen por vía del derecho comparado: las instituciones encuentran su significado preciso en un determinado contexto (social, cultural, jurídico); aunque se copie cuidadosamente su regulación específica, ello no garantiza que funcionen satisfactoriamente trasladadas a un ordenamiento diferente. Las determinaciones numéricas, aunque tienen una mayor apariencia de objetividad, se exponen a problemas similares. Un mismo porcentaje puede llevar a consecuencias bien diferentes, dependiendo, por ejemplo, de la metodología (o la ideología) aplicada para determinar quiénes pertenecen a la minoría lingüística o étnica correspondiente (concepciones subjetivas, objetivas o mixtas). Si los datos oficiales parecen excesivamente cicateros según los observadores externos o los propios afectados, como podría ser el caso de Austria, un porcentaje del 10 % puede resultar tan riguroso como uno mayor aplicado en otro ordenamiento.

Por otra parte, es evidente que si se incorpora constitucionalmente la finalidad de la protección de las minorías no puede pretenderse porcentajes demasiado altos.⁴² Cuando se establece constitucionalmente la protección de las minorías ya se tiene una idea cabal de las minorías asentadas tradicionalmente en el territorio. Como reitera el propio Tribunal Constitucional español, el reconocimiento constitucional de la oficialidad de una lengua española distinta del castellano no depende de su influencia social, es decir, no exige su condición de lengua mayoritaria en una zona. Si se incorpora a la Constitución la oficialidad de las lenguas distintas del castellano o la protección de las lenguas minoritarias ya se es consciente de la importancia sociológica de esas lenguas. Las mayorías no necesitan normas de protección. La determinación del umbral necesario dependerá de las características específicas (sociales, culturales, sociolingüísticas, demo- gráficas, geográficas, etc.) de las minorías o lenguas autóctonas que existan dentro de las fronteras de un determinado estado y de los sectores concretos en que vaya a ser relevante aquél (enseñanza, uso oficial, etc.). Si existen minorías relativamente importantes y asentadas homogéneamente en el territorio, la fijación de umbrales relativamente altos puede resultar inocua: en sus lugares tradicionales se garantiza a la minoría la conservación y man-Page 142tenimiento de su lengua y cultura. Si las lenguas minoritarias cuentan, en cambio, con un número reducido de hablantes o éstos están muy diseminados por el territorio, la satisfacción de la finalidad constitucional de la protección de las minorías o de la diversidad lingüística y cultural hace necesario que los umbrales no se establezcan con excesivo rigor: la alternativa es simplemente el no reconocimiento legal de esos grupos étnicos o de esas lenguas minoritarias. Desde esta perspectiva, un porcentaje del 25 % para establecer la señalización viaria bilingüe en una localidad o municipio parece excesivamente restrictiva para la protección de la existencia y la conservación de los grupos étnicos. En efecto, dadas las concretas circunstancias de la minoría eslovena en Carintia cabe preguntarse qué función ha desempeñar una señalización bilingüe cuando se exige un porcentaje tan alto.⁴³ Con esa exigencia una gran parte de la zona tradicional de asentamiento queda sin señalización bilingüe. La señalización bilingüe no sirve ni siquiera para una delimitación aproximada del territorio tradicional de asentamiento que identifique la vinculación de los miembros del grupo étnico con ese territorio. La señalización bilingüe se convierte, en cambio, en un símbolo de la asimilación continua:⁴⁴ sólo si el grupo étnico se concentra en ciertos núcleos de población se puede garantizar a sí mismo una señalización bilingüe, pero eso significa un repliegue y un abandono continuo de territorio, la pérdida de la conciencia de los límites tradicionales de asentamiento y, a largo plazo, la convicción de la inutilidad de resistirse a la asimilación.

Pero aunque el número de hablantes de la lengua minoritaria o de miembros del grupo étnico fuese calculado con una metodología uniforme y las características del grupo fuesen semejantes (número absoluto y relativo), tampoco podrían trasladarse sin más los porcentajes adoptados en un instrumento jurídico concreto (en un tratado internacional o en una legislación estatal). En efecto, el número de hablantes (o de miembros del grupo étnico) no es el único factor a considerar. Otros criterios que también influyen a la hora de fijar un porcentaje relevante (o a la hora de establecer el uso oficial de una lengua) son: la historia lingüística, la continuidad del territorio de la lengua, la existencia de una demanda explícita o la estabilización de las lenguas nacionales.⁴⁵ Estos criterios pueden elevar o hacer descender el umbral teórico elaborado en abstracto.

Page 143

Con la referencia a la historia lingüística, no se pretende significar una reconstrucción del territorio poblado por la minoría ni volver atrás en la historia de forma que los que no hablen la lengua minoritaria estén obligados a aprenderla y a conservarla. Pero no puede aplicarse a una lengua minoritaria o a un grupo étnico que ha sufrido, por desprotección, asimilación o persecución, un retroceso importante en tiempos recientes, el mismo porcentaje que al grupo étnico que no ha sufrido ese retroceso. Este criterio conduce, en definitiva, a tratar al grupo étnico o lingüístico sobreviviente como si todavía dispusiera de la importancia cuantitativa perdida en tiempos recientes con las medidas asimilacionistas o persecutorias.⁴⁶

Por otro lado, el mantenimiento de las fronteras lingüísticas y de espacios lingüísticos homogéneos puede ser considerado en determinadas sociedades como un valor importante para la convivencia pacífica de las diversas lenguas en el seno de un estado. Así, por ejemplo, la Constitución federal suiza señala que, para garantizar la armonía entre las comunidades lingüísticas, los cantones deben respetar la composición lingüística tradicional de los territorios y atender a las minorías lingüísticas asentadas (art. 70.2). De esta forma se acepta que porcentajes en ocasiones relativamente altos (de más del 30 %) no sean suficientes para, por ejemplo, reconocer derechos lingüísticos a los germanófonos en un cantón francófono (o viceversa), en el entendimiento de que alemán y francés son lenguas oficiales en exclusividad de otros cantones (22 cantones monolingües, de ellos, dos francófonos) y en todo caso mayoritarias en el seno de la federación y en otros estados limítrofes. Sin embargo, ese mismo requisito cuantitativo sería probablemente considerado desproporcionado y abusivo para el reconocimiento de la oficialidad del retorromano⁴⁷ a nivel federal o cantonal, teniendo en cuenta el número muy reducido de hablantes de esa lengua (que ni son capaces de desplazar las fronteras lingüísticas ni son mayoría en ningún cantón). Si el principio del respeto de las fronteras lingüísticas se concibe de forma general como un elemento importante de la ordenación de la convivencia lingüística en Suiza, el principio es especialmente vital para las lenguas minoritarias, so pena de acabar con la proclamada diversidad lingüística, y ello puede justificar una mayor restricción de la libertad de lenguas que la constitucionalmente admisible en otro tipo de circunstancias.⁴⁸ La nueva Constitución federal suiza, en vigor desde el 1 de eneroPage 144de 2000, mejora en este sentido el estatus legal del retorromano, hablado por el 0,5 % de la población suiza: antes era lengua nacional pero, a diferencia del alemán, francés e italiano, no era oficial de la federación. Ahora «el retorromano es también lengua oficial en las relaciones que mantiene la federación con las personas de lengua retorromana» (art. 70.1).⁴⁹ Ante grupos lingüísticos de número reducido no hay muchas alternativas: o se sanciona legalmente su asimilación o las normas de protección se adecuan al número exiguo de hablantes. La finalidad constitucional de proteger la diversidad cultural y lingüística o de garantizar la existencia y la conservación de las lenguas minoritarias autóctonas obliga a obviar la importancia numérica de esos grupos lingüísticos.

Por último, la existencia de una demanda explícita del uso oficial, de la enseñanza o de la señalización en la lengua minoritaria puede y debe servir de contraste al dato sobre la importancia numérica actual del grupo lingüístico, a menudo reducido paulatina o abruptamente por políticas recientes de desprotección, asimilación o persecución. Una voluntad de enseñanza de o en la lengua minoritaria, de garantía de su uso oficial ante y por las autoridades más inmediatas o de señalización bilingüe, dentro del territorio de asentamiento tradicional del grupo lingüístico de una lengua minoritaria, debe ser atendida debidamente por los poderes públicos. Ello es tanto una exigencia democrática como una consecuencia de la garantía constitucional de la diversidad cultural y lingüística. En el pasado la aplicación del principio de libertad de adhesión respecto a las comunidades étnicas o lingüísticas ha sido contemplado con suma desconfianza por los miembros más conscientes de las minorías, y con razón: el principio hacía abstracción de las motivaciones políticas y de prestigio social que condicionaban en la práctica esa supuesta capacidad de elección, y en consecuencia justificaba y consagraba la asimilación efectiva de la minoría por la mayoría. La minoría sólo obtenía pérdidas, nunca ganancias, de la aplicación del principio: el principio era otra arma del arsenal ideológico del liberalismo político que apuntalaba así una determinada idea nacional. SinPage 145embargo, no hay ningún impedimento, desde la teoría constitucional o desde la protección de los grupos étnicos, para respetar y satisfacer adecuadamente el principio de libertad de adhesión cuando sirve realmente a la conservación de los grupos étnicos y lingüísticos minoritarios y no a su asimilación. De esta forma la demanda de derechos lingüísticos o de una señalización bilingüe en el territorio de asentamiento tradicional del grupo étnico o de la lengua no necesita ser fundamentada o corroborada por elementos objetivos, por ejemplo mediante la existencia de un número deter- minado de hablantes en la localidad. La demanda explícita debe ser, en suma, otro elemento a tomar en consideración en un sistema constitucional verdaderamente destinado a proteger la diversidad lingüística y cultural.

----------------------------------------

^* Agradezco al profesor Dr. Peter Pernthaler y a su asistente Dra. Barbara Gstir (Universidad de Innsbruck) su amabilidad por proporcionarme bibliografía y documentación diversa sobre la Sentencia del Tribunal Constitucional austriaco de 13 de diciembre de 2001. La traducción de diversos textos legales o jurisprudenciales que se citan a lo largo de este artículo es de elaboración propia.

[1] . Hasta esta práctica de denominación castellana no es inocente, porque no comunica la conciencia de parte desgajada de un todo que sí transmite el término germánico: Südtirol significa más bien ‘Sur del Tirol’ que ‘Tirol del Sur’.

[2] . Véase P. Hilpold, «La regolamentazione della toponomastica in Trentino-Alto Adige», en J. Marko, S. Ortino y F. Palermo (ed.), L’ordinamento especiale della provincia autonoma di Bolzano, Cedam, 2001, p. 801-814.

[3] . El Plan de actuación para la zona mixta (2001) ordenaba la «sustitución inmediata» de los elementos de señalización e identificación de la Administración o de señalización viaria existentes que no cumplieran el requisito de redacción exclusivamente en castellano. La disposición transitoria del Decreto foral 29/2003 confirma el objetivo de la eliminación «progresiva e ininterrumpida hasta su total cumplimiento». Véase críticamente al respecto X. Arzoz Santisteban, «La convivencia lingüística en Navarra», en La convivencia lingüística en la diversidad, volumen coordinado por I. Agirreazkuenaga que será editado próximamente por el ivap.

[4] . El precepto relevante de esta Ley federal está recogido en S. Petschen Verdaguer, Las minorías lingüísticas de Europa Occidental: documentos (1492-1989), Vitoria-Gasteiz, Parlamento vasco, 1990, con la referencia cvi. Ha de advertirse que esta interesante recopilación, muy meritoria por lo general, resulta equívoca e incompleta para la situación austria- ca: equívoca, porque textos jurídicos importantes para el régimen jurídico austriaco de las minorías, actualmente vigentes y que cuentan incluso con rango constitucional, aparecen, en virtud del criterio histórico de clasificación de los documentos, diseminados por el volumen primero (documentos xxviii, xlii, lii, lxxxiii); incompleta, porque, en cuanto a la legislación ordinaria, falta la referencia a la importantísima Ley de grupos étnicos de 1976, que tiene un contenido predominantemente lingüístico.

[5] . Se trata de la Sentencia G 213/01-18, V 62, 63/01-18. El texto de la Sentencia está accesible en la página web del Verfassungsgerichtshof. También ha sido publicada en la re- vista austriaca Juristische Blätter, vol. 124, núm. 4, abril de 2002, p. 234-241, y en la revista Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2002, p. 168 y sig.

[6] . El gran estudioso del derecho de los grupos étnicos en Austria es T. Veiter (1907- 1994), uno de los mayores y más comprometidos especialistas en el derecho internacional y europeo de los grupos étnicos en el siglo xx y codirector de la revista Europa Ethnica, editada en Viena: véase especialmente su voluminoso Das Recht der Volksgruppen und Sprachminderheiten in Österreich, Braumüller, Viena, 1970, y los complementarios Das Österreichische Volksgruppenrecht seit dem Volksgruppengesetz von 1976, Braumüller, Ethnos 18, Viena, 1979; Volksgruppenrecht 1918-1938, Braumüller, Ethnos 18, Viena, 1980. Para el periodo anterior a 1918 véase K. G. Hugelmann (ed.), Das Nationalitätenrecht im alten Österreich, Viena, 1934. Entre las monografías más recientes cabe citar a D. Kolonovits, Sprachenrecht in Österreich, Manz, Viena, 1999, y P. Hilpold, Modernes Minderheitenrecht, Nomos-Manz-Schulthess, Viena, 2001. Los siguientes trabajos proporcionan una idea general: T. Marauhn, «Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Österreich», en: J. A. Frowein, R. Hoffmann y S. Oeter (ed.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, vol. 1, Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, 1993, p. 225-257; D. Kolonovits, «Die rechliche Situation der kroatischen und der slowenischen Volksgruppe in Österreich», Europa-Ethnica, núm. 3-4, 1996, p. 99-116; P. Hilpold, «La protecció de les minories lingüístiques a Àustria», en: Drets lingüístics a la nova Europa, Ciemen-Editorial Meditarrània, Barcelona, 1996, p. 128-153. De interés para la situación de las minorías en Austria es el informe (septiembre de 2000) del Centro Austriaco de los Grupos Étnicos preparado para ser entregado a los tres sabios de la Unión Europea, comisionados para certificar el respeto de los derechos humanos por Austria: el «Report des Österreichis- chen Volksgruppenzentrums an die drei EU-Weisen» se encuentra accesible en .

[7] . bgbi. Nr. 396/1976. El texto completo de la Ley puede obtenerse también en Archiv des Völkerrechts, vol. 28, 1990, p. 165-174; también en el libro de Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 17 y sig.

[8] . Aunque en castellano la expresión más adecuada sería la de indicaciones toponímicas, se ha preferido mantener el término utilizado en el texto legal (topographische Bezeichungen), ya que se corresponde con la utilizada en el Tratado de Viena, negociado en varias lenguas, y con la acogida en tratados posteriores, como el Convenio marco del Consejo de Europa para la protección de las minorías nacionales.

[9] . Véase Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 77 y sig. El autor asumía entonces (1979) una postura matizada pero crítica con la Ley: salvo el requisito del 25 %, la Ley de 1976 constituye un cierto cumplimiento del apartado tercero del art. 7 del Tratado (el que se refiere al uso oficial y a la señalización bilingüe), no del resto de los apartados de ese artículo.

[10] . H. Tretter, «Die Verwendung von Volksgruppensprachen vor Behörden und auf topographischen Hinweisen – Überblick über Rechtslage und Rechtspraxis», Europa Ethnica, núm. 3-4, 1997, p. 107.

[11] . Marauhn, «Die rechtliche Stellung...», op. cit., p. 234 («verfassungsrechtlich bedenklich»).

[12] . Una causa legítima se puede defender con una estrategia políticamente desastrosa. Lo rechazable no era la elaboración de un censo oficial fidedigno elaborado con suficientes garantías, sobre la base del dato objetivo de la lengua materna, sino las consecuencias restrictivas que se pretendían anudar a esos datos y, sobre todo, la exigencia del 25 % como umbral para disfrutar de los derechos reconocidos constitucionalmente. Véase al respecto Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 63-65. Con el tiempo los representantes eslovenos han ido abandonando la estrategia de rechazo por la de cooperación con el Gobierno federal.

[13] . Para Veiter, Das Recht..., op. cit., p. 568-569, del art. 7.3 del Tratado de Viena, se desprendería la obligación de señalizar calles y autoridades y órganos administrativos.

[14] . Véase Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 71-72.

[15] . Véase al respecto los comentarios de D. Kolonovits, «’Ortstafelerkenntnis’ (VfGH 13.12.2001, G 213/01, V 62, 63/01) Umsetzung möglich?», Juristische Ausbildung und Praxisvorbereitung, 2001/2002, núm. 3, p. 187-192; G. Winckler, «Zweisprachige Ortstafeln und Volksgruppenrechte», Zeitschrift für öffentliches Recht, vol. 57, 2002, p. 129- 202; P. Hilpold, «Der Ortsnamenstreit in Kärnten und in Südtirol aus rechtsvergleichender und völkerrechtlicher Sicht», Juristische Blätter, vol. 125, 2003, núm. 2, p. 92-105.

[16] . La Sentencia está publicada en Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2001, p. 117- 125. Sobre esa Sentencia pueden verse los comentarios de D. Kolonovits, «Einige Überlegungen zum aktuellen Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes zur Amtsprache», Juristische Blätter, vol. 123, 2001, núm. 6, p. 356-361, y M. Pöschl, «Den Vorhang zu und alle Fragen offen?», Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2001, p. 126-128.

[17] . Con todo, Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 81 había señalado en su día que las fusiones y las agregaciones de municipios tenían la finalidad específica de eliminar los municipios eslovenos y de germanizar a sus habitantes, además de otros objetivos de política de partidos.

[18] . Windisch es un término utilizado en Austria para designar la población austriaca de lengua eslovena que, supuestamente, se identificaría con la cultura y la lengua del grupo étnico alemán. El término windisch se oponía al de slowene: el primero sería el ciudadano leal a Austria que habla un dialecto eslavo con abundante léxico alemán, o ni siquiera eso, sino un dialecto germánico-carintio salpicado de eslavismos. La inclusión del windisch entre las opciones lingüísticas ofrecidas en el cuestionario del censo lingüístico y la valoración del dato resultante era motivo permanente de discordia entre las autoridades y los eslovenos con conciencia étnica y lingüística. Cuando menos es una categoría cuya importancia numérica denotaba históricamente el grado de asimilación de la población eslovena, y que al consumarse esta asimilación ha ido desapareciendo paulatinamente. Para un examen completo (histórico, ideológico, etc.) de la Windischen-Theorie véase Veiter, Volksgruppenrecht 1918- 1938, op. cit., p. 82-90; Das Recht..., op. cit., p. 285-300.

[19] . Punto 3.2.2.2 de la Sentencia. Hilpold, «Der Ortnamenstreit...», op. cit., p. 96-97, discrepa con este razonamiento de la Sentencia: no existe ningún argumento jurídico decisivo que justifique la congruencia entre los porcentajes retenidos a los efectos de la primera y de la segunda oración; tampoco para deducir la necesidad de que el umbral de residentes del grupo étnico haya de ser superior en materia de señalización que en relación con el uso oficial de la lengua propia. A su juicio, existen consideraciones que apuntan simultáneamente en sentido opuesto: por un parte, el carácter de derecho subjetivo reconocido al uso de la lengua minoritaria (consideración que apunta a un porcentaje inferior en relación con el uso oficial de la lengua) y, por otra, el principio de proporcionalidad (el menor coste relativo de la señalización frente a la garantía del uso oficial de la lengua apunta a un porcentaje inferior en materia de señalización). Por tanto, sostiene que el legislador tendría un amplio margen para precisar, incluso de forma diferenciada, los porcentajes respectivos.

[20] . Le acusó de haber conversado sobre el objeto de la Sentencia con el presidente esloveno, con ocasión de una visita oficial de éste a la República austriaca, y de haber cambiado arbitrariamente de criterio con respecto a su pasada responsabilidad, como alto cargo, en la aplicación de la Ley de grupos étnicos.

[21] . Se trata de la Resolución dv 1/01 – 10. El texto de la Sentencia está accesible en la página web del Verfassungsgerichtshof. También ha sido publicada en la revista Europäische Grundrechte Zeitschrift, 2002, p. 165-168.

[22] . Véase Kolonovits, «Ortstafelerkenntnis...», op. cit., p. 187-192; Winckler, «Zweisprachige...», op. cit., p. 129-202; Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 92-105.

[23] . El trabajo de Winckler («Zweisprachige...», op. cit.) trata amplia y exhaustivamente esta cuestión (p. 148 y sig.); además, sostiene que no se habían reunido los requisitos necesarios para el examen del recurso de amparo, dada la inexistencia de un derecho constitucional o legalmente reconocido que hubiera sido vulnerado con la imposición de la sanción administrativa (p. 141-146); sin embargo, sus otras consideraciones sobre la sentencia no resultan inobjetables desde la perspectiva de la protección constitucional de los grupos étnicos.

[24] . boe núm. 20/1998, de 23 de enero (corrección de errores: boe núm. 39/1998, de 14 de febrero).

[25] . En contraste con el proyecto de Convenio de los derechos fundamentales de los grupos étnicos europeos, elaborado por la Union Fédéraliste des Communautés Etniques Européennes, con estatuto consultivo ante el Consejo de Europa, cuyo art. 6.3 señalaba lo siguiente: «Les groupes et les personnes y appartenant ont notamment le droit à l’emploi et la mise au même rang de leur langue dans la legislation, dans les actes publics et administratifs, ainsi que dans le domaine de toute toponymie». El texto anotado del proyecto puede consul- tarse en cinco versiones lingüísticas en F. Ermacora y C. Pan, Fundamental Rights of Ethnic Groups in Europe, Viena, Braumüller, Ethnos 42, 1993.

[26] . Esta perspectiva clásica es la que fundamenta el comentario crítico de Winckler, «Zweisprachige...», op. cit., p. 153 y sig. También para Hilpold («Der Ortsnamenstreit...», op. cit.), la fijación del porcentaje relevante es función del legislador y, por ello, critica la oportunidad político-legislativa del fallo (p. 94 y 103), pero su valoración es más matizada en conjunto, no sin que en algunos extremos parezca incluso contradictoria, lo que pone de manifiesto la dificultad teórica para el jurista formado en el respeto a la libertad de configuración política del legislador de conciliar este postulado con el compromiso con la protección efectiva de los grupos étnicos. Dicho autor considera, en primer lugar, que la vigente regulación constituía una ejecución insatisfactoria del Tratado de Viena (p. 95) y que «el diálogo [con la minoría] fue abortado con violencia en 1972» (p. 102); y, en segundo lugar, «plantea considerables problemas de legitimación la circunstancia de que legislativo y ejecutivo hayan permanecido demasiado tiempo inactivos sobre el problema de la señalización y de que el Tribunal Constitucional haya intervenido de esta forma (con un fundamento jurídico discutible)» (p. 105); a pesar de la crítica de principio se muestra bastante comprensivo con el fallo [«una contribución determinante para la ejecución concreta de las previsiones iusfundamentales de la Constitución» (p. 103)], y aboga por elaborar una nueva regulación sobre la base de ese fallo (p. 105).

[27] . Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 105.

[28] . Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 105. El autor añade, con todo, que, como esta concepción de un sistema de protección de las minorías resulta un cuerpo extraño en una democracia parlamentaria que se legitima mediante decisiones mayoritarias, debe ser aplicada con extrema prudencia. A nuestro modo de ver, la contradicción entre teoría democrática y sistema de protección de las minorías es más aparente que real, sobre todo si se parte de una teoría democrática y una teoría interpretativa de la Constitución adecuadas a la sociedad abierta en el sentido häberliano, como requiere una sociedad pluralista política, social, cultural y lingüísticamente.

[29] . Correctamente Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 101 y 104, aunque metodológicamente no se fundamenta de dónde deriva la necesidad constitucional de ese diálogo (sólo menciona una vaga y discutible obligación jurídico-internacional).

[30] . Véase la concepción häberliana sobre la sociedad abierta de los intérpretes constitu-cionales en P. Häberle, Retos actuales del Estado constitucional, ivap, Oñati, 1995, trad. de X. Arzoz, p. 15-46.

[31] . Häberle, Retos actuales..., op. cit., p. 20-21, destaca la relevancia de los autoentendimientos para la interpretación constitucional de los derechos fundamentales (el autoentendimiento de las iglesias, las comunidades religiosas o ideológicas para la libertad de creencias, el autoentendimiento del artista para la libertad de creación artística, etc.): a su juicio, «el autoentendimiento se convierte en elemento material del derecho fundamental».

[32] . Véase la distinción en el propio Häberle, Retos actuales..., op. cit., p. 29, nota 48. La alusión a Niklas Luhmann se refiere a su conocida obra Legitimation durch Verfahren (1.ª ed., 1969).

[33] . Véase Häberle, Retos actuales..., op. cit., p. 38-40. Para este autor, «un minus de participación fáctica conduce a un plus de control del juez constitucional. La intensidad del control del juez constitucional es variable, según qué formas de participación son o fueron posibles» (p. 40). El autor desarrolla una teoría general de la interpretación constitucional pluralista en la sociedad abierta, pero sus reflexiones pueden aplicarse al ámbito constitucional específico de la protección de las minorías.

[34] . En el mismo sentido P. Pernthaler, Der Schutz der ethnischen Gemeinschaften durch individuelle Rechte, Braumüller, Viena, 1964, p. 26. Para este autor, existe una diferencia cualitativa, en el sentido del principio democrático de gobierno de la mayoría, entre la mayoría meramente numérica de todos los ciudadanos iguales y la minoría étnica: aquélla es la única detentadora legítima del poder, mientras que la minoría nacional puede estar excluida por anticipado y de forma permanente del ejercicio del poder estatal.

[35] . Sobre los factores ideológicos que subyacen al rechazo de los aspectos colectivos de la protección de los grupos étnicos, véase Pernthaler, Der Schutz..., op. cit., p. 19-29.

[36] . Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 105.

[37] . En este mismo sentido Kolonovits, «`Ortstafelerkenntnis´...», op. cit., p. 190; Winckler, «Zweisprachige...», op. cit., p. 162; Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 94.

[38] . En Finlandia el finlandés y el sueco son las lenguas nacionales. Una entidad local es bilingüe a los efectos de la legislación lingüística cuando la minoría supone más del 8 % de la población o, en caso de no alcanzar ese porcentaje, cuando la minoría asciende a más de 3.000 personas. Además, de acuerdo con la nueva ley lingüística de 2003, un municipio que ya ha sido declarado bilingüe no pierde ese estatus para convertirse en monolingüe mientras la minoría ascienda a más de 3.000 personas o no descienda por debajo del 6 % de la poblción. Véase R. Hoffmann, «Die rechtliche Stellung der Minderheiten in Finnland», en: J. A. Frowein, R. Hoffmann y S. Oeter (ed.), Das Minderheitenrecht europäischer Staaten, op. cit., p. 111.

[39] . En este sentido Kolonovits, «Ortstafelerkenntnis...», op. cit., p. 191. Para este autor, existen razones objetivas (sin mayor precisión) que el legislador podría tomar en consideración a la hora de ejecutar el art. 7.3 del Tratado de Viena.

[40] . En este sentido Kolonovits, «Ortstafelerkenntnis...», op. cit., p. 191. También para Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 105, a pesar de las objeciones la Sentencia debe constituir la directriz de cualquier futura decisión en la materia. En cambio, en congruencia con su postura de rechazo absoluto a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 2001, Winckler («Zweisprachige...», op. cit., p. 172) considera que el legislador no está de ninguna forma obligado con las consideraciones incluidas en la fundamentación jurídica del fallo: no sólo por un motivo formal (sólo el fallo, y no la fundamentación, es objeto de publicación en el Diario Oficial), sino sobre todo por un motivo sustantivo: la fundamentación de la sentencia es «equivocada, jurídicamente errónea y por tanto objetivamente inconstitucional» (p. 172). Precisamente la oposición a la Sentencia y a sus consecuencias se ha intentado justificar invocando la teoría de la nulidad de pleno derecho (su principal exponente es el propio Winckler, p. 173 y sig.). Desde esta perspectiva la conclusión es clara: el legislador puede adoptar una nueva regulación coincidente en el espíritu y en la letra con la declarada nula (p. 173). Este planteamiento lleva sin duda bastante lejos el rechazo a la Sentencia del Tribunal Constitucional: se trata de una peligrosa relativización de la función jurisdiccional encomendada a ese órgano. Otra alternativa barajada en los medios académicos y políticos críticos para evitar el cumplimiento de la Sentencia es la aprobación de una ley de rango constitucional que establezca el porcentaje declarado nulo. Incluso Winckler se muestra contrario a esa idea (p. 181).

[41] . Véase en este sentido Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 94.

[42] . Veiter (Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 89) rechaza que la fuerza numérica de un grupo lingüístico o étnico haya de constituir una precondición para la introducción de normas de protección.

[43] . En este mismo sentido Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 94.

[44] . Hilpold, «Der Ortsnamenstreit...», op. cit., p. 94.

[45] . Véase A. Papaux, «Droit des langues en Suisse: la cohabitation des langues officielles dans l’Administration fédérale et cantonale», en el volumen sobre La convivencia lingüística en la diversidad, coordinado por I. Agirreazkuenaga, que será editado próximamente por el ivap.

[46] . Véase, en este sentido, Veiter, Das Österreichische Volksgruppenrecht..., op. cit., p. 57.

[47] . Sobre esta pequeña comunidad lingüística puede verse la monografía de W. Catrina, Die Rätorromanen zwischen Resignation und Aufbruch, Orell Füssli, Zurich/Schwäbisch Hall, 1983, p. 290 y sig.

[48] . La discusión sobre las consecuencias del principio de territorialidad y de la libertad de lenguas dista de estar cerrada en Suiza. Cada vez se aborda más críticamente el hecho de que un número importante de ciudadanos carezca de derechos lingüísticos en un determinado cantón o municipio y se cuestiona el interés público constitucionalmente relevante en la homogeneidad de los espacios lingüísticos o en el mantenimiento de la paz lingüística. Sin embargo, parece aceptado que la protección de una lengua minoritaria sí constituye una finalidad constitucionalmente legítima para restringir la libertad de lenguas. Véase J. P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Stämpfli, Berna, 1999, p. 140 y sig.

[49] . Véase G. Sobiela-Caanitz, «La Suisse a révisé l’article 116 de sa constitution», Europa-Ethnica, núm. 3-4, 1996, p. 144-151.