El sistema de valoraciones urbanísticas en la reforma de la Ley del suelo
| Autor | José A. López Pellicer |
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INTRODUCCION
La reciente reforma del régimen urbanístico del suelo establecida por la Ley 8/1990, de 25 de julio (LRLS), responde en su concepción y finalidad fundamental a un propósito antiespeculativo. Así lo expresa en su preámbulo cuando alude como motivo de preocupación para los poderes públicos el hecho del fuerte incremento del precio del suelo, que excede - dice - de cualquier límite razonable en muchos lugares y su repercusión en los precios finales de las viviendas y, en general, en los costes de implantación de actividades económicas. Es indudable que, si bien no es el único, el mecanismo que la reforma legislativa instrumenta de manera primordial a tal efecto, es el sistema de valoraciones de suelo, que constituye así un elemento clave de la nueva Ley, que ya comienza poniendo énfasis en él desde su propio título, en el que se hace una específica alusión a las valoraciones el suelo, obviamente relacionadas con el «régimen urbanístico», aunque se haya desgajado del mismo - dentro del cual aparecía recogido en la Ley del Suelo modificada - para dedicarle en la reforma un título independiente.
Se trata, no obstante de una separación meramente formal, supuesto que ambos elementos - más bien aspectos - de la nueva ordenación se hallan estrechamente interrelacionados. El «régimen urbanístico de la propiedad del suelo» constituye un presupuesto, lógico - jurídico que condiciona básicamente, al régimen de «valoración del suelo», y con ambos trata de dar respuesta el legislador a la situación del mercado inmobiliario, marcadamente influido en los últimos años por movimientos especulativos, que han elevado a muy altas cotas el precio del suelo y de la construcción, y que para gran parte de la población hace realmente inalcanzable la posibilidad de hacer efectivo el acceso a una vivienda.
La Constitución no sólo habilita sino que requiere a este respecto de los poderes públicos - y por ende, del legislativo, aunque no sólo del mismo, también de la Administración - el desarrollo de una actuación que incluye el establecimiento de unas normas reguladoras de «la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación». Así lo determina el texto fundamental en su artículo 47, que se completa con la exigencia de que «la comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los poderes públicos». Es indudable que estas exigencias constitucionales legitiman al legislativo y a la Administración en orden al establecimiento de una ordenación urbanística - legislación y planeamiento complementario que regule mecanismos que, como el de las valoraciones de suelo - y otros, como el de los derechos de tanteo y retracto, y los patrimonios públicos de suelo -, permitan incidir en el mercado inmobiliario de forma que sea adecuada y congruente a la consecución de esos objetivos constitucionales, pero que han de conectarse con el ejercicio de los derechos de propiedad privada y su función social (art. 33) y de libertad de empresa en el marco de una economía de mercado (art. 38).
La cuestión de armonizar los contrapuestos intereses, públicos y privados, en juego, no es ni mucho menos fácil, y así lo prueba el que, desde la Ley del Suelo, en su primera versión de 1956 y su reforma de 1975, hasta hoy, pasando por la Ley de 21 de julio de 1962, reiteradamente se ha tratado de establecer un sistema de valoración objetiva del suelo, con referencia a valores ajenos al simple juego del binomio oferta - demanda. Las ordenaciones sucesivas han fracasado, sin embargo, debido no sólo a las deficiencias del propio sistema sino también porque no podía funcionar como una pieza aislada y separada del conjunto de la ordenación, por la falta unas veces de instrumentos de planeamiento, o de su insuficiencia o falta de realismo en otras, y por el fracaso de los patrimonios públicos de suelo, especialmente y sobre todo en el ámbito municipal, fuera de cuyo contexto poca virtualidad podía tener realmente el intento de objetivar el régimen de valoraciones, como vamos a ver.
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UNA MIRADA A LA LEGISLACION PRECEDENTE
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La valoración del suelo en la Ley del Suelo de 1956 y la Ley de Valoraciones de 21 de julio de 1962
El intento de establecer un sistema de valoración del suelo al margen - aunque no absolutamente - del libre juego de la oferta y la demanda en el mercado, no es ni mucho menos una novedad de la nueva Ley, puesto que - la Ley del Suelo, en su inicial versión del año 1956 regulaba un complejo mecanismo de valoración objetiva del suelo, del que se exceptuaba el suelo urbanizado, sólo respecto del cual se justificaba por ello la atribución al urbanizador del beneficio de la transformación del terreno en solar. En términos generales, el sistema de valoraciones de suelo en dicha Ley se vinculaba a la clasificación de éste, y de forma correlativa a su tipología - suelo rústico, de reserva urbana, urbano y, finalmente, urbanizado y edificable - se distinguían en consecuencia cuatro tipos de valores, de los cuales sólo tres tenían carácter objetivo, en cuanto resultado de aplicar determinadas técnicas o mecanismos y coeficientes legales: el valor inicial (para el suelo rústico y fijado en función del aprovechamiento natural del terreno), el valor expectante (aplicable al suelo de reserva urbana y que incorporaba o añadía, al anterior, las «expectativas» o posibilidades de ser urbanizado dentro de un plazo máximo de quince años), y el valor urbanístico, que se aplicaba a los terrenos clasificados como suelo urbano y se fijaba en función del aprovechamiento urbanístico fijado por el planeamiento de esta naturaleza (Ref.).
En todos estos casos la valoración del suelo era una valoración efectuada de forma abstracta, resultado de aplicar determinados coeficientes legales (aunque en realidad no ajeno en absoluto al mercado, que indirectamente se tenía en cuenta a través de ellos). Pero a esos tres valores, abstractos y «objetivos», se añadía otro, el llamado valor comercial o de mercado, esto es, consecuencia del binomio de la oferta y la demanda, que se aplicaba a los terrenos que tuvieran la condición de «solares», aunque también a los terrenos situados en el casco de la población o en polígonos en que el desarrollo de la edificación suscitara valores comerciales (art. 93 de la Ley); pero que no obstante se configuraba como un valor distinto del valor de especulación, ya que su determinación debía hacerse según las determinaciones establecidas por la Ley del Suelo y sus normas complementarias (en especial el art. 7.2 del Decreto de 21 de febrero de 1963).
Sin embargo, la jurisprudencia recaída a este respecto, sobre la Ley de 1956,, admitió en las expropiaciones urbanísticas el criterio de valoración estimativa contenido en el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa; circunstancia contra la que reaccionó la Ley de Valoraciones de 21 de julio de 1962,, que no sólo recordaba la vigencia de los criterios de valoración contenidos en la Ley de 1956,, sino que negaba además expresamente la aplicación del citado precepto de la Ley de Expropiación Forzosa en las expropiaciones urbanísticas (Ref.), lo que suscitaba de rechazo la necesidad de determinar cuándo se estaba ante una expropiación de este tipo o de una expropiación ordinaria.
En términos generales, el sistema no estaba mal ideado o concebido, pero vino a fracasar no sólo por la incidencia de tal circunstancia, esto es, la tendencia jurisprudencial a aplicar los criterios valorativos ordinarios de la legislación general expropiatoria, sino también por la falta de funcionamiento e inaplicación de las técnicas y mecanismos complementados de regulación del mercado inmobiliario, como el de los patrimonios públicos de suelo que quizá hubieran resultado más eficaces en la práctica si hubieran tenido un papel más relevante, en lugar de haber quedado reducidos a simple papel mojado, por circunstancias bien conocidas que, aunque explican el fracaso, sin duda alguna no podían justificarlo. Aunque la cuestión excediere obviamente del ámbito municipal - en el que no obstante suelen centrarse las críticas -, dada la crónica insuficiencia de medios y recursos económicos de los entes locales.
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La valoración del suelo en la reforma legislativa de 1975 - 1976
La Ley de reforma de la LS (1975) y, en consecuencia, el Texto refundido de ambas (1976) insisten en el sistema de valoración objetiva y parten del criterio básico de que el valor del suelo ha de estar en función del grado de cumplimiento efectivo de las obligaciones y cargas de urbanización, con lo que el valor se independiza así, en gran medida, de las puras calificaciones formales y se hace depender fundamentalmente del efectivo cumplimiento del plan. Las innovaciones que se establecen por la reforma consisten fundamentalmente, por un lado, en eliminar el valor expectante, y en llevar a sus últimas consecuencias, por otro, el principio de valoración objetiva del suelo, suprimiendo el valor comercial, con lo que excluye la posibilidad de aplicar el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa a las expropiaciones urbanísticas. Se simplifican, así pues, los valores de suelo, que se reducen formalmente a dos, el inicial y...
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