Régimen urbanístico de la propiedad del suelo. Valoraciones. Expropiaciones y venta forzosa
| Autor | Alfredo Gallego Anabitarte |
Quiero agradecer las palabras que se acaban de decir sobre la colaboración con el Centro de Estudios «Pablo de Olavide», personaje del siglo XVIII que, por cierto, fue uno de los primeros urbanistas de la España moderna, creador de las nuevas poblaciones de Sierra Morena en Andalucía, con un concepto de Urbanismo rectilíneo, con calles tiradas a regla y cordel frente a la ciudad medieval. El antecedente es una de las creaciones más geniales del espíritu español (hay una línea ideal entre el agora griego, el forum romano y la plaza hispánica), que es el urbanismo hispanoamericano, con las Ordenanzas de nuevas poblaciones de 1573 de Felipe II.
Desde hace unos años colaboro con el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo fundamentalmente en materia de dominio público. He estado muy vinculado a la Ley de Aguas y la Ley de Costas, especialmente a la primera, así como posteriormente, con dictámenes diversos sobre conflictos entre planificación urbanística y planificación sectorial. El hecho es que sin ningún merecimiento, hace más de dos años el Ministerio de Obras Públicas me encargó formar un equipo para la redacción del Texto Refundido con la Ley 8/90 y el Texto del 76. El trabajo se presentó en octubre de 1991, después de muchos meses de reuniones entre los cuatro profesores universitarios que constituíamos el núcleo originario de este equipo; nos reunimos después con los expertos del Ministerio, lo volvimos a rehacer, y lo entregamos (Ref.).
De lo que entonces se entregó a lo que se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado ha habido modificaciones, pero creo que sustancialmente es el texto que se presentó en su día.
Como Director de aquel equipo, y el que menos sabía, aprendí mucho, pero en fin, reconozco y quiero decirlo, el Texto no es fácil, la Ley no es fácil, aunque su tenor sea similar a las experiencias jurídico - urbanísticas realizadas en varios Municipios españoles antes de la publicación de la Ley 8/90.
Hechas estas pequeñas observaciones genéricas, quiero decir que la ponencia que D. PAULINO MARTIN me impuso cariñosamente, es una ponencia inabarcable: Estatuto de la Propiedad. Valoraciones y Expropiaciones (de la venta forzosa, dudo que pueda hablar) , esto es imposible de explicar en el tiempo de que dispongo, puesto que a las 19 h. viene el segundo ponente y aún estando de acuerdo en que debe haber un coloquio, yo soy partidario de que debo de apurar al máximo todo el tiempo que tengo para explicar lo poco o mucho que sé, porque es mejor una exposición sistemática, que fuego graneado. Según mi experiencia, los coloquios son a veces buenos, pero otras veces degeneran en un cierto desorden y, aparte de eso, muchas veces no se puede contestar a bote pronto cuestiones tan delicadas: son más de trescientos artículos, y los correspondientes Reglamentos, lo que está en vigor, lo que no está en vigor, etc.
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PROPIEDAD Y PLAN DE URBANISMO
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Nota crítica a la concepción dominante: separación entre aprovechamiento urbanístico y propiedad del suelo
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No sé por qué D. PAULINO MARTIN me ha propuesto esta cuestión del Régimen de la Propiedad; quizá es porque me ha oído hablar de ello, y ya se ha publicado algún comentario al respecto de alguna conferencia que he dado sobre esta materia (Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 73, pág. 58, 1992).
En primer lugar, tengo que declarar que me he comprometido pública y profesionalmente con la Ley 8/90 y por descontado con el Texto Refundido de 22 de junio de 1992. Nobleza obliga. En segundo lugar, esta legislación no es más que el resultado final de un proceso legislativo que se inició en 1956 y que hace de España el país que tenga, probablemente, la legislación urbanística más complicada. Esta legislación parece el resultado lógico de lo iniciado en 1956 y continuado en 1975.
He sido postgraduado cinco años en Alemania y conozco el Derecho francés, habiendo sido Profesor Invitado en dos Universidades de París, durante dos cursos académicos, recientemente. Prima facie, nuestro Derecho urbanístico parece más complicado que ninguno (Ref.). Entre muchas causas o explicaciones de este hecho se puede destacar que si en Alemania se suele expropiar o se utilizan técnicas fiscales o convenios (aunque naturalmente también existen - como en Francia - técnicas de compensación para las nuevas urbanizaciones o reordenaciones de suelo, todas las cuales provienen de la vetusta concentración parcelaria), ya que es un país rico, en España no hay que administrar la pobreza, pero tampoco la riqueza, y esto da lugar siempre a una normativa muy complicada. La falta de riqueza da lugar a que la norma trate de buscar caminos para obtener cosas. Esa podría ser una explicación de esta obsesión por la equidistribución, con la justa distribución entre cargas y beneficios, y que el Ayuntamiento tenga dotaciones a ser posible sin pagarlas.
Estas son técnicas que responden a una realidad, para hacer una referencia un poco culta recuerdo aquí el espíritu de las leyes , de MONTESQUIEU. El Derecho de aguas español es diferente al Derecho de aguas francés, holandés o alemán (aunque hay una convergencia en la creciente intervención estatal, por razones bien diferentes: allí por la protección del medioambiente, aquí por la escasez); cada país genera sus propias necesidades, y España, un país no muy rico, tiene que tener un Derecho urbanístico que ofrezca a la Administración lo que en otros países se obtiene de otra manera.
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¿Cuál es la doctrina dominante sobre la propiedad urbanística en España?. ¿Qué es lo que se lee desde 1.956 en todas las sentencias del Tribunal Supremo y en gran parte de la doctrina? (Ref.) Se dice lo siguiente, se habla de un tópico que es el concepto estatutario de la propiedad urbanística o inmueble. Qué quiere decir estatutario no lo sabemos muy bien, debe venir de estatuto, y leyendo más profundamente parece ser que lo que se quiere decir es que la propiedad urbana es lo que dice el plan, el plan es el estatuto de la propiedad urbana, de tal manera que es el plan el que decide el aprovechamiento urbanístico, el que lo quita y el que lo da, fijando las cesiones y aprovechamientos de acuerdo con la Ley.
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La tesis es que la única propiedad normal de los fundos es el aprovechamiento cinegético, ganadero, agrícola o forestal. Todo lo que sea aprovechamiento urbano es artificial, y en este sentido, literalmente, hay frases de la doctrina mayoritaria y de la jurisprudencia de las que no se deduce algo diferente. Esto se refleja en el artículo 15 del Texto Refundido (y también en la Exposición de Motivos de la Ley 8/90, III): el suelo no urbanizable no podrá ser destinado a fines distintos del agrícola , forestal, ganadero o cinegético, este es el contenido normal de la propiedad, que es el valor rústico, llamado inicial. Todo lo que sea urbanizable, programado, no programado, todo eso lo da el plan, las plusvalías las da el plan, de acuerdo con la legislación urbanística.
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Con un enfoque general y al resolver recursos de inconstitucionalidad contra leyes que incidían directamente en la propiedad del suelo (reforma agraria, cuenca alta del Manzanares), el Tribunal Constitucional también parece partir de la idea de que el contenido normal de la propiedad fundiaria es el «aprovechamiento o utilización tradicional y consolidada», es decir, en la inmensa mayoría del territorio nacional el uso agrícola, ganadero, etc. Ustedes comprenderán que esto es complicado y exige prudencia y rigor. Un miembro del área de Derecho Administrativo de la Universidad Autónoma, lleva tiempo estudiando esta cuestión que yo no voy a solucionar en una conferencia. Pido tan sólo excusas por la simplificación inevitable en una intervención oral, pero en lo esencial, estoy seguro de que lo que digo es correcto.
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A eso se añade otro dato: el plan es «soberano». Se elabora en virtud de una potestad discrecional técnica de casi imposible fiscalización. Los Tribunales rara vez controlan si la clasificación entre suelo urbanizable, no urbanizable, urbanizable no programado, programado, es correcta; lo que es suelo urbano está reglado por la Ley, y lo que es suelo no urbanizable, no el general, sino el de especial protección, también en principio es reglado, aunque el valor ecológico también es susceptible de diferentes apreciaciones. Entre estos dos polos, suelo urbano y suelo no urbanizable de especial protección, se mueve prima facie, de forma discrecional el planeamiento urbanístico, en cuyas determinaciones de suelo urbanizable programado y no programado y no urbanizable difícilmente se puede entrar. Ahora bien, incluso en suelo urbano, la determinación de los usos es expresión de la autoridad «soberana» municipal sobre el planeamiento.
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Por otra parte, estas determinaciones urbanísticas no afectan nada a la propiedad de los particulares, puesto que éstos no tienen nada, urbanísticamente hablando: todo proviene del plan que se lo da y se lo quita. De ahí el concepto de indemnización; lo que está en los primeros artículos del Texto Refundido de 1992, eran los arts. 76 y 87 del antiguo Texto del 76, ahora de una forma más clara y rotunda: la función social de la propiedad delimita el contenido de las facultades urbanísticas susceptibles de adquisición y condiciona su ejercicio (art. 5 Texto Refundido 1992); la ordenación del uso de los terrenos y construcciones no confiere derechos indemnizatorios, salvo los supuestos que la Ley define (art. 6 TR 92). Y por último el art. 8: la utilización del suelo, y en especial su urbanización, deberá producirse en la forma y con las limitaciones que establezca la legislación de Ordenación Territorial y Urbanística y, por remisión de ella el planeamiento, de conformidad con la clasificación y calificación urbanística de los predios.
Estos artículos puestos en relación con el 20 TR (deberes legales para la adquisición gradual de facultades), determinan un concepto de propiedad del suelo, propiedad urbanística, absoluta y concretamente...
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