Tutela administrativa efectiva y derechos sociales fundamentales
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de La Coruña |
| Páginas | 633-647 |
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MENCIÓN aparte merecen las relaciones entre el derecho a la tutela administrativa efectiva, derecho componente como hemos analizado del derecho fundamental a una buena Administración pública, y los derechos sociales fundamentales. Una cues-tión en la que se constata la incapacidad de las técnicas jurídicas del modelo de Derecho Administrativo clásico para adecuarse a los parámetros del Estado social y democrático de Derecho.
En realidad, el Derecho Administrativo que todavía estudiamos en nuestras Facultades está pensado para la protección de los derechos individuales a partir de una concepción del derecho subjetivo de este tenor. En este sentido, el problema de la omisión administrativa inconstitucional no dispone de las mismas condiciones de enjuiciamiento que, por ejemplo, las acciones administrativas contrarias al Derecho. Además, la dimensión objetiva de los derechos fundamentales de la persona, que obviamente concurre en los de naturaleza social, reclama, como señala Hachem, la construcción de instituciones administrativas dirigidas a la realización de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales599.
En el fondo, de lo que se trata es de confirmar que el Derecho Administrativo, como consecuencia del Estado social y democrá-
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tico de Derecho, está convocado a facilitar, a través de sus categorías, instituciones y técnicas, la realización del interés general de forma objetiva. Y en esa tarea, si acordamos que el interés general contiene una esfera de indisponibilidad que se llama derechos fundamentales de la persona, sean individuales o sociales, entonces estaremos situados en la senda apropiada.
En efecto, el Derecho Administrativo del Estado social y democrático de Derecho ha de cambiar sus paradigmas para orientarse, no tanto a la defensa, protección y promoción de los derechos fundamentales de libertad o individuales, sino también, y sobre todo, a la realización de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. A la defensa, protección y promoción, también, y sobre todo, de los denominados derechos sociales fundamentales.
El Derecho Administrativo no debe diseñar exclusivamente técnicas para reaccionar frente a las lesiones o contravenciones por parte del Estado de la dimensión subjetiva de posiciones jurídicas fundamentales de cuño individual, debe también, partiendo de su vocación a la realización objetiva del interés general, de construir técnicas que subrayen la necesidad de combatir las omisiones administrativas orientadas a realizar la dimensión objetiva de los derechos fundamentales. En este punto cobra especial relevancia el derecho fundamental a la buena Administración y el derecho a tutela administrativa efectiva como derecho en él integrado.
Esta visión del Derecho Administrativo como protector por antonomasia del ciudadano no encaja con los postulados del Estado social y democrático de Derecho. Más bien, surge como consecuencia del alumbramiento del Estado liberal de Derecho a fines del siglo xVIII y hoy, en los inicios del siglo xxI, las cosas han cambiado sustancialmente y el entramado del Derecho Administrativo, construido para ese modelo de Estado, debe adecuarse al nuevo modelo, tarea por cierto que encuentra grandes y complicados obstáculos e impedimentos. Uno de ellos, no menor, es la resistencia a considerar como derechos fundamentales reales los denominados derechos sociales fundamentales.
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Es decir, seguimos todavía en una concepción en la que el derecho fundamental de la persona se concibe de forma individual y el Estado se orienta a la protección de la dimensión subjetivaindividualista olvidando la esencia misma de este modelo de Estado, que se encuentra como bien sabemos en la realización del aspecto objetivo de los derechos fundamentales, lo que convierte a los Poderes públicos en promotores incansables, a través de la función promocional, del interés general.
El Derecho Administrativo emanado de la lógica del Estado liberal de Derecho, se fundó en una visión positivista del principio de legalidad y en la reducción del papel del Juzgador a ser única y exclusivamente la palabra de la ley. Solo se podían invocar los derechos expresamente establecidos en la ley y, por otro lado, en función de esta rígida separación de poderes que patrocinaba un poder ejecutivo-administrativo autónomo, surgieron las principales prerrogativas del actuar administrativo, ejecutividad y ejecutoriedad, que en el marco de una autotutela que impedía acudir al Juzgador, explican el tufo autoritario del surgimiento de la función administrativa tras la Revolución francesa. Hasta el punto de que el Consejo de Estado nacerá precisamente como una Administración que juzga a la propia Administración pública.
Los Jueces, para preservar la libertad del individuo, no podían interpretar la ley, porque a ella estaban sometidos y todo lo que podían hacer era limitarse a reproducir literalmente en sus fallos la letra de la ley. En este contexto se entiende perfectamente que el Juez, como mucho, podía declarar no ajustado a la ley la conducta administrativa, pero condenar a la Administración por no realizar prestaciones positivas era algo insospechado pues pare-ciera que entonces el Poder judicial estaría invadiendo la esfera de actuación de otro poder del Estado.
Desde otro punto de vista, hay que subrayar que la construcción en este tiempo del Derecho Administrativo partía, de acuerdo con los postulados expuestos, del acto administrativo, de la acción o actividad administrativa, que se erige en la pieza clave de todo un sistema jurídico-público. El contencioso administrativo, bien lo sabemos, nace como un proceso al acto, sin que se pudieran juzgar
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por aquel entonces más que decisiones concretas de hacer del aparato administrativo. Esto era así porque normalmente la lesión de los derechos individuales por parte del Estado procedía de acciones concretas, no tanto de su inactividad o su omisión.
Aquí tenemos, en estado puro, la dimensión subjetiva de los derechos fundamentales pues lo determinante era que existieran espacios de libertad, inmunes a las intervenciones externas de los Poderes públicos, especialmente en materia de derecho de propiedad, el gran protegido de este tiempo. Se protegían los derechos individuales y aunque parezca contradictorio y paradójico estamos en presencia por entonces de un Derecho Administrativo especializado en proteger a las personas de los excesos de la Administración con independencia de su principal función, la defensa del servicio objetivo al interés general. Garantías para los derechos subjetivos y privilegio y prerrogativas constituyen los elementos básicos que permitieron montar todo este Derecho Administrativo pensado exclusivamente como longa manus de la burguesía en defensa de su posición y mantenimiento del status quo.
Este Derecho Administrativo era liberal porque protegía a los individuos de la acción ilegal administrativa y no de sus omisiones; subjetivista, porque se centraba en el derecho subjetivo sin posibilidad de otras formas de tutela del interés general, e individualista porque no atendía pretensiones colectivas600. Este
Derecho Administrativo, con algunos matices, se recibe en los países del continente europeo y, por extensión, en las naciones americanas influenciadas por la presencia española y portuguesa en América.
Habrá que esperar al siglo xx y a la formulación del Estado social y democrático de Derecho, para que el Derecho Administrativo, fruto de la dimensión objetiva de los derechos fundamentales y de la...
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