Para el Tribunal Constitucional, 'lo básico' es denegar la asistencia sanitaria y farmacéutica a los extranjeros irregulares.
| Autor | Jaime Cabeza Pereiro |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Vigo |
| Páginas | 153-166 |
Page 153
Jaime Cabeza Pereiro
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Vigo
-
Idea preliminar. 2. Sobre el concepto de “lo básico” o de “las bases de la sanidad”. 3. La sanidad como principio rector de la política social y económica. 4. La involución normativa como telón de fondo. 5. Conclusión, para enfatizar cuatro ideas básicas.
Creo que está bien empezar con este juego de palabras: “lo básico” que pretendió el RD-ley 16/2012, de 20 abril consistió en embridar la actuación de las Comunidades Autónomas en sus decisiones sobre la asistencia sanitaria1. Ése fue su objetivo fundamental. Al servicio del cual, sus preceptos se destinaron, siempre, a establecer umbrales máximos de protección que aquéllas no pudieran traspasar. Para ello, no había otro cauce posible que ampliar las competencias estatales y achicar las autonómicas, mediante una constructiva noción de “lo básico”. Una operación de semejante índole necesariamente tenía que dar lugar a unos ásperos conflictos competenciales a los que el Tribunal Constitucional ha dado respuesta sistemáticamente alineándose con el Gobierno en un entendimiento muy re-centralizador de los arts. 148 y 149 de la Constitución. Últimamente se han producido tres pronunciamientos más que generan una situación de difícil entendimiento entre el Gobierno del Reino de España y los gobiernos de las Comunidades Autónomas.
En estos asuntos, que se plantean formalmente como conflictos de competencia o recursos de inconstitucionalidad, está explícito el problema del contenido de los principios rectores de la política social y económica en su conexión con derechos fundamentales, como la vida, la integridad física o, en un espectro más general, con la dignidad. No casualmente, también en los votos mayoritarios de las sentencias del TC, pero sobre todo en los particulares, fluye una alternancia de reflexiones entre problemas competenciales y problemas más sustantivos. Lo cual tiene que ver con el objetivo del RD-Ley 16/2012, siempre reconocido, en unos términos o en otros, de controlar el gasto en asistencia sanitaria. Es decir,
Page 154
la cuestión de la competencia se liga muy estrechamente con la del contenido material de la asistencia sanitaria.
Como de forma explícita asoma en estas sentencias, dicha norma de urgencia generó una fuerte polémica, tanto en el espacio político como en el jurídico. En relación con aquél, propició una respuesta en cascada por parte de muchas Comunidades Autónomas, que salieron al paso de los recortes mediante normas que ampliaban el ámbito subjetivo u objetivo de las prestaciones que había limitado la normativa estatal2. En el campo del Derecho, ha habido un profundo cuestionamiento, que se ha planteado tanto desde el plano adjetivo –sobre la posible invasión de competencias autonómicas o, cuando menos, sobre una extralimitación del legislador estatal– como del objetivo, que a su vez se ha suscitado en un doble eje: 1) el de la compatibilidad de la normativa española con los convenios internacionales, y muy en particular con la Carta Social Europea.
2) Su análisis desde el respeto a los contenidos sustantivos que necesariamente se derivan del principio rector de la política social y económica del art. 43 CE. A todos estos aspectos jurídicos se hará comentario seguidamente.
El Tribunal ha sustentado hasta sus últimas consecuencias el ajuste a la Constitución del modelo establecido en 2012. Primero, desde la perspectiva de su intrínseca constitucionalidad, al desestimar los recursos o cuestiones que se dirigían contra la norma de urgencia. Ahora, desde el punto de vista de la inconstitucionalidad mediata de las normas autonómicas que se oponen, explícita o implícitamente, a su diseño de reparto –más que de reparto, de no reparto– de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Para alcanzar este fin, y al margen de otras consideraciones más políticas, es claro que el Tribunal se ha apartado de su doctrina clásica en torno a la asistencia sanitaria. No sería exacto decir que la ha desconocido, porque la toma en consideración y la expresa, pero para llegar a unas consecuencias poco compatibles con ella. Se trata de una técnica que ha reiterado el Tribunal con asiduidad desde hace años: dicta pronunciamientos que contradicen una jurisprudencia que formalmente se mantiene, pero que, en realidad, se desprecia. Lo cual merece destacarse, porque si sus pilares se asientan en dicha jurisprudencia tradicional, debe sostenerse, al menos desde una estricta perspectiva teórica, que la doctrina que está pronunciando es coyuntural, endeble y derivada de circunstancias concretas. El sustrato permanece, y el super-estrato debe desaparecer a poco que cambien los vientos que soplan en un Tribunal Constitucional cuya doctrina merece calificarse de muy poco consistente.
En esta ocasión, la publicación de tres nuevas sentencias, la STC 134/2017, de 16 noviembre, la STC 140/2017, de 30 noviembre y la STC 145/2017, de 14 diciembre, da pie a las reflexiones que seguidamente se realizan. En realidad, ninguna de
Page 155
las tres establece criterios especialmente novedosos, aunque cuentan con argumentos muy interesantes, tanto en los votos mayoritarios como en los particulares. El denominador común de las tres consiste en que resuelven conflictos de competencia o de constitucionalidad planteados por el Estado frente a normativa de las Comunidades Autónomas que, a juicio de la entidad recurrente, invadían competencias estatales. La primera de ellas resuelve el conflicto positivo de competencia contra ciertos preceptos del Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Euskadi. La segunda se produce en relación con el recurso de inconstitucionalidad contra la Ley Foral 18/2012, de 19 octubre, sobre la complementación de las prestaciones farmacéuticas en la Comunidad Foral de Navarra. La tercera da respuesta a otro recurso de inconstitucionalidad contra el Decreto-ley 3/2015, de 24 julio, del Consell de la Generalitat de Valencia. Las dos primeras sentencias estiman parcialmente el conflicto y el recurso, en tanto que la tercera es de signo estimatorio total. Resulta evidente, en particular en los asuntos planteados frente a la normativa vasca y navarra, que ésta había sido dictada en respuesta inmediata al Real Decreto-ley 16/2012, para paliar algunos de los recortes que el mismo había introducido.
Toda la normativa autonómica que había establecido algún tipo de ampliación en el ámbito subjetivo de la asistencia sanitaria –o, más limitadamente, el mantenimiento del derecho a colectivos que lo habían tenido hasta la entrada en vigor de la norma de urgencia estatal– se declara, pues, inconstitucional, víctima de esta suerte de inconstitucionalidad mediata derivada de que no se respete la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Asimismo, se declaran nulos los preceptos autonómicos que establecen diferencias en las condiciones de aportación de los usuarios en el caso de las prestaciones farmacéuticas en relación con las fijadas en la normativa estatal, en participar en cuanto a los supuestos y las condiciones en las que procede la financiación adicional de estas prestaciones con cargo al usuario del servicio. Igualmente, los que extienden el derecho a las prestaciones farmacéuticas a sujetos que no tienen la condición de asegurados o beneficiarios del Sistema Nacional de Salud, en particular a los inmigrantes que residan en el territorio de la Comunidad Autónoma concernida, cualquiera que sea su situación legal o administrativa. Al margen de otras consideraciones accesorias, el tronco común de los tres pronunciamientos del Tribunal Constitucional cierra la posibilidad de que se reconozcan prestaciones de asistencia sanitaria y farmacéutica a los extranjeros empadronados en las respectivas Comunidades Autónomas, pero que se encuentren en situación irregular al carecer de autorización de residencia.
Las tres sentencias han sido dictadas por el Pleno del Tribunal. La STC 134/2017 contiene dos votos particulares que se reproducen, por remisión, en la STC 145/2017. Por su parte, la STC 140/2017, solo cuenta con uno de ellos, que tampoco se reproduce, sino que remite asimismo a la STC 134/2017.
Page 156
Quizá, a la larga, el encuadre competencial de la asistencia sanitaria y farmacéutica constituya el aspecto menos controvertido de todos los que analizan las tres sentencias. En cuanto que el título competencial alegado es el derecho a la salud y la sanidad, hay que estar al nº 16 del art. 149.1, que le confiere al Estado competencia exclusiva sobre sanidad exterior y sobre bases y coordinación general de la sanidad. Simétricamente, Comunidades Autónomas como, vg., el País Vasco, han asumido en sus respectivos Estatutos competencia sobre desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica del Estado en materia de sanidad interior3. Por otro lado, en cuanto a la competencia sobre productos farmacéuticos, el propio número 16 ya citado atribuye al Estado la legislación sobre los mismos.
Ahora bien, el gran problema consiste en acotar qué debe entenderse por bases a los efectos de dicho número del art. 149.1. Por supuesto, en estas páginas no va a entrarse en el proceloso tema de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en sus aspectos más generales4, sino solo en ponerse de manifiesto el exceso cometido, de hipertrofia del concepto “bases”, en el concreto contexto de la atención sanitaria.
Conviene...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba