Tres cuestiones en el texto refundido de la Ley sobre régimen del suelo 1/ 1992, de 26 de junio
| Autor | Santiago Fernández Pirla |
| Cargo | Catedrático de Universidad |
La lectura del recientemente publicado texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana me anima a hacer estos comentarios sobre algunos de sus extremos.
El primer comentario se refiere a los supuestos de expropiación no sancionadora por incumplimiento de la función social de la propiedad.
Me voy a referir, por consiguiente, a los supuestos expropiatorios para la constitución o ampliación del patrimonio municipal del suelo u otros patrimonios públicos de suelo, para la obtención de terrenos destinados en el planeamiento a la construcción de viviendas de protección oficial u otro régimen de protección pública, así como a otros usos declarados expresamente de interés social, y a los terrenos incluidos en una unidad de ejecución por el sistema de expropiación o afectos a dotaciones locales en suelo urbano o a sistemas generales.
En todos estos supuestos el justiprecio de los terrenos se determinará por aplicación del 75 o el 50 por 100 del aprovechamiento tipo del área de reparto correspondiente, según se trate de suelo urbano o urbanizable programado, área de reparto en que se encuentre o área de reparto respectiva.
Cuando el suelo urbano no estuviera incluido en área de reparto, el aprovechamiento atribuible será el resultado de referir a su superficie, igualmente, el 75 por 100 del aprovechamiento tipo definido por la legislación urbanística aplicable o en su defecto, cuando se hubieran delimitado varias áreas de reparto, será el promedio de los aprovechamientos tipo de dichas áreas.
En la exposición de motivos de la Ley, mal llamado preámbulo, se dice textualmente: «Con mayor razón, en los supuestos en que la expropiación no sea la respuesta a un incumplimiento, sino que se aplique por otras causas (típicamente, por ser este el sistema elegido para la ejecución del planeamiento), el justiprecio debe fijarse en función del aprovechamiento urbanístico correspondiente, ya que aquí no hay incumplimiento alguno imputable al expropiado, teniendo en cuenta la inexistencia de carga alguna de gestión para éste».
Este último párrafo parece ser la justificación de disminuir el aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación por el titular de un terreno, del 85 por 100 en los supuestos normales al 75 por 100 en los supuestos expropiatorios.
Por otra parte, la Ley dispone que los criterios de valoración de suelo contenidos en la presente Ley regirán cualquiera que sea la finalidad que motive la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime.
Por otra parte deroga, en especial, los preceptos de valoración de suelo contenidos en la legislación expropiatoria.
Tenemos, con estas referencias, el marco en que nos vamos a desenvolver.
La exposición de motivos, ya mencionada, recoge que el derecho al aprovechamiento urbanístico se valora por aplicación del valor fiscal que se obtiene (en el suelo urbano), determinando el valor básico unitario de repercusión del polígono, en atención al uso y tipología edificatoria característicos resultantes de la ordenación y ponderando la situación de la parcela dentro de cada polígono. De este modo se consagra el criterio de que la legislación y el planeamiento urbanístico suministran sólo aprovechamientos, mientras que su valoración concreta es función de la normativa fiscal.
En cuanto al valor inicial, el propio texto de la Ley establece que se determinará aplicando los criterios contenidos en las disposiciones relativas a las valoraciones catastrales. La Ley parece que es suficientemente clara y explícita al decir criterios, que no valores catastrales.
Por el contrario, en cuanto al valor urbanístico dispone que la Administración tributaria fijará para cada polígono fiscal el expresado valor básico, a que ya nos hemos referido anteriormente, y que lógicamente fijado por la Administración tributaría perece lógico que coincida con el correlativo que da lugar al valor catastral.
Tal es así, que el texto refundido dice textualmente que dicho valor básico de repercusión será el recogido en las ponencias de valores catastrales.
Ahora bien, el texto legal ha sido prudente ante la posibilidad de unos valores catastrales no acordes con la realidad, y a continuación de lo anteriormente indicado continúa diciendo que en los supuestos de inexistencia o pérdida de vigencia de los valores catastrales o de inaplicabilidad de los mismos por modificación de las condiciones urbanísticas tenidas en cuenta al tiempo de su fijación, se aplicarán los valores de repercusión del suelo obtenidos por el método residual, conforme a lo dispuesto en la normativa técnica de valoración catastral.
En definitiva, e igual que en el valor inicial, se aplicarán los criterios de la valoración catastral que no los valores catastrales.
Los criterios de la valoración catastral, siguiendo lo establecido por la Ley reguladora de las Haciendas Locales, es el método residual cuyo antecedente aparece en el texto refundido de la Contribución Territorial Urbana, cuando obtiene el valor básico, deduciendo del que resulte del rendimiento óptimo, según las condiciones de uso y volumen permitidas, el coste de las construcciones necesarias para conseguirlo (método residual).
Ahora bien, la Ley reguladora de las Haciendas Locales añade la referencia al valor de mercado que obliga, lógicamente, a considerar como rendimientos óptimos valores en venta deducidos de los estudios de mercado que la normativa técnica fiscal establece como base de las ponencias de valores catastrales.
La pregunta que se nos puede formular en este momento es, ¿se pueden utilizar los valores catastrales actuales en supuestos de expropiación?
La respuesta es obvia, no.
Los valores catastrales actuales según las propias declaraciones del secretario de Estado de Hacienda (Diario 16, Expansión, etc., del 16 de septiembre de 1992), la valoración catastral de las viviendas se elevará hasta el 50 por 100 de su valor de mercado, frente al 30 por 100 actual.
Los valores catastrales no se pueden utilizar ahora por estar alrededor del 30 por 100 de los valores de mercado, ni se podrán utilizar en el futuro porque la referencia al mercado se va a establecer en el 50 por 100 de los valores de mercado, a no ser que tengamos en cuenta esta referencia al mercado y el valor urbanístico de un terreno lo obtengamos, con cierta aproximación, doblando el valor catastral del mismo.
En definitiva, que si la Ley de Expropiación Forzosa estableció unos procedimientos objetivos de tasación de suelo, hoy día derogados, y la Ley del Suelo nos remite a valoraciones fiscales que, parece ser, puedan ser de dudosa aplicación, no cabe duda de la actualidad de las motivaciones de la Ley de Expropiación Forzosa al establecer los Jurados Provinciales de Expropiación y al disponer en un artículo 43 (que en un principio cabría pensar que también había sido derogado por la Ley del Suelo) que tanto el propietario como la Administración podrán llevar a cabo la tasación aplicando los criterios estimativos que juzguen más adecuados, si las normas no resultaren, a su juicio, conforme con el valor real de los bienes y derechos objeto de la expropiación, por ser éste superior o inferior a aquélla.
La propia exposición de motivos de la Ley de Expropiación Forzosa decía que la determinación del justo precio sobre bases fiscales ha de partir de la premisa de que la riqueza imponible, fiscalmente establecida, suponga una valoración no sólo objetiva y bien ponderada, sino además rigurosamente al día desde el punto de vista del poder adquisitivo de la moneda y se comprende que esto no es siempre posible. Esto, unido a que la estimación fiscal no es una declaración administrativa de valor , eficaz no solamente en la relación fiscal, sino en toda relación con la Administración, hace que dicha estimación sirva como uno de los elementos que concurran a la determinación del justo precio, pero no solamente el único y menos, exclusivamente, el determinante. Todo ello hace que sea preciso ponderar las valoraciones fiscales con las de mercado y para casos excepcionales dejar abierta la posibilidad de apreciación de circunstancias específicas, que de no tenerse en cuenta provocarían una tasación por completo irrazonable.
La jurisprudencia se ha pronunciado reiteradamente en el mismo sentido y ha insistido en que el justiprecio perseguido en el procedimiento ha sido la determinación del precio verdadero y real, entendiendo como tal aquel que permite al particular expropiado adquirir con el importe de la expropiación bienes de naturaleza análoga.
Digamos que toda esta actitud encuentra su antecedente y respaldo en la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano [Las tablas de la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano por los representantes del pueblo francés, constituidos en Asamblea Nacional (París, 1789) se encuentran depositadas en el Museo Carnavalet] que textualmente establecen que siendo la propiedad un derecho inviolable y sagrado, nadie puede ser privado de ella, a no ser cuando la necesidad pública , legalmente comprobada, lo exija evidentemente, y bajo la condición de una justa y previa indemnización.
Similares redacciones se encuentran en nuestro ordenamiento jurídico, en la Constitución de 1876, en el Código Civil, en la Ley de Expropiación Forzosa, en el Fuero de los Españoles y, últimamente y en vigor, en la Constitución Española de 1978.
Volviendo al artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, constituye éste la única garantía frente a la Administración, ya que deja a los Jurados Provinciales de Expropiación la facultad de apreciar el valor real de los bienes expropiados, permitiendo tanto a la Administración como al expropiado aportar los peritajes que consideren oportunos y los dictámenes de valor que justifiquen sus demandas para, en definitiva, aproximar el justo precio al valor real de los bienes expropiados.
Este artículo constituye, además, una garantía para que el interés público no pueda prevalecer...
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