La transición previa en la energía: de los monopolios públicos a los mercados

Autor:Lucía López de Castro
Páginas:57-88
 
ÍNDICE
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1. Introducción

El reto planteado por la transición energética y recogido en la «Hoja de Ruta de la Energía para 2050» requiere analizar el punto de partida que, a su vez, es el resultado de un proceso de dos décadas de evolución de la regulación de energía eléctrica en España. Con la Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (LSE

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1997) se implantó el cambio del modelo de regulación energética1, desde el modelo tradicional monopólico integrado hacia un modelo liberalizado, de regulación para la competencia2, para incorporar las exigencias del incipiente mercado interior de la energía con la Directiva 1996/92/CE. Los avances en la liberalización a nivel europeo a través del segundo y tercer paquete del mercado interior de la energía, junto con otros factores (sostenibilidad financiera, tecnológicos, eficiencia energética, entre otros), se han traducido en numerosas modificaciones legislativas, hasta la Ley 24/2013, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico (LSE 2013), punto de partida de la actual transición energética. Junto al análisis del cambio de modelo de la regulación energética, realizado en 1997, y su evolución, se ofrece una breve consideración sobre las competencias de los entes locales en relación con la energía.

2. El modelo tradicional monopólico de regulación de los sectores energéticos
2.1. Características del sector eléctrico en los años noventa y la necesidad de regulación

Como punto de partida, conviene recordar las características económicas, técnicas y sociales del sector eléctrico, que han exigido desde hace décadas su sometimiento a regulación3. En la década de los noventa, cuando se plantea la transición del modelo regulatorio, desde el monopolio a los mercados energéticos, cabe recordar en primer lugar que la actividad de suministro eléctrico exige su desarrollo en fases sucesivas (generación, transporte, distribución y suministro), y en algunas de estas fases existen elementos de monopolio natural (en redes de transporte y distribución). La solución tradicional fue su explotación por una empresa integrada verticalmente, que asumía la obligación de invertir y de suministrar la electricidad, con derechos exclusivos de suministro sobre una zona. Por otra parte, el suministro de electricidad constituye un servicio esencial para el funcionamiento de la sociedad y para el ciudadano, lo que tradicionalmente ha dado lugar a la declaración de servicio público de la actividad (en España, desde el Decreto de 19 de abril de 1924) y a una regulación típica

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de servicio público, con la imposición a las empresas de su prestación con continuidad, bajo un régimen de tarifas reguladas y una retribución basada en costes4. Adicionalmente, se trata de un sector estratégico para la economía, caracterizado por la integración entre los subsectores energéticos. Es necesario coordinar las decisiones de inversión y en transporte de energía eléctrica. Por ello, y por el carácter cerrado del sector, tradicionalmente se ha sometido a técnicas de planificación conjunta de carácter vinculante para los agentes en el denominado Plan Energético Nacional, en el que se han asumido objetivos diversos de política energética. Por último, el sector se caracteriza por sus actividades intensivas en capital y de gran complejidad técnica, con barreras de entrada y coordinación técnica en la operación. Esto ha dado lugar a la regulación para mantener la seguridad de la red y del servicio. La electricidad no es alma-cenable y la demanda varía en cada instante, por lo que en todo momento la oferta debe igualarse a la demanda, manteniendo los parámetros de seguridad de la red. En España, esto dio lugar a diversos mecanismos de explotación con-junta de todas las instalaciones de generación y transporte desde 1944 que culminaron en la Ley de Explotación Unificada de 1984.

2.2. El modelo de regulación eléctrica tradicional monopólico y sus etapas (1944-1994)

Dadas estas características durante años, se adoptó en el sector eléctrico el modelo de regulación tradicional: un modelo cerrado, con derechos de exclusiva, con una regulación exhaustiva, con integración vertical de actividades; y presidido por los principios de planificación conjunta vinculante, explotación centralizada y remuneración con base en costes. En el caso de la electricidad en España, excepcionalmente, frente a lo que era modelo común en Europa, existía una pluralidad de empresas privadas (junto a otras públicas, como Endesa) sobre la que se impuso el modelo regulado, con sucesivas modalidades5. En primer lugar, la explotación conjunta se articuló a través de la coordinación empresarial: con la creación de UNESA en 1944, que integra a las grandes empresas del sector, se coordinaban los sistemas regionales existentes en cada una de las «zonas eléctricas» del territorio español, y posteriormente, con la creación del Centro de Control Eléctrico y ASELECTRICA, con un delegado del Gobierno en 1980, se acentúa la intervención administrativa. En segundo lugar, la Ley 49/1984 de Explotación Unificada del Sistema Eléctrico Nacional nacionaliza la red de transporte y declara la explotación unificada del sistema como servicio público, para lograr su optimización, a gestionar por Red Eléctrica de España, sociedad anónima de mayoría pública, creada en 1985. El fun-

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cionamiento unitario del sistema se tradujo en el plano retributivo en el «marco legal y estable», mediante el RD 162/1987, de retribución a las empresas mediante costes estándares y compensaciones entre los subsistemas, dado el principio de tarifa eléctrica única y las diferencias entre costes de generación y distribución. Se aprueban los planes energéticos nacionales vinculantes (entre otros, PEN 1975-85, PEN 1983-92; PEN 1991-00). Por último, la Ley 40/1994 de Ordenación del Sistema Eléctrico Nacional (LOSEN) regula el denominado «sistema integrado», con los principios tradicionales de obligación de suministro, planificación vinculante de las necesidades de capacidad a largo plazo, tarifa única, explotación centralizada y remuneración con base en costes. Se introducen elementos para la introducción puntual de competencia y mejora de la regulación: se crea un sistema independiente con libre contratación y la Comisión del Sistema Eléctrico Nacional (CSEN) como ente regulador para velar por la objetividad y transparencia, y se establece la separación jurídica de los negocios eléctricos y la eliminación de las compensaciones. Sin embargo, en conjunto, la LOSEN mantenía los principios básicos del modelo tradicional regulado, bajo la calificación del sistema integrado como servicio público6.

3. El nuevo modelo de regulación para la competencia en el sector eléctrico: la ley 54/1997 del sector electrico
3.1. Razones del cambio de modelo En particular, la Directiva 1996/92/ CE, para la creación del mercado interior de electricidad

Las razones del cambio de modelo de regulación para la creación de mercados eléctricos en los años noventa son diversas: tecnológicas, económicas, políticas, sociales y jurídicas. Desde los años ochenta, se desarrolla la transformación de los fines del Estado en la economía, manifestada en la liberalización de servicios públicos y privatización de empresas públicas7. En el sector eléctrico, frente a los fracasos de la regulación tradicional, desde los años ochenta, en Europa y en América, se va asentando la idea de que es posible técnicamente y deseable económicamente un modelo de regulación basado en el mercado, introduciendo competencia en lo posible, presidido por los principios de planificación empresarial, explotación descentralizada, con acceso a las redes y remuneración con base en precios8. En Europa, la liberalización del sector eléctrico

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se enmarca en el proceso de transformación de los servicios públicos tradicionales, con diversas técnicas regulatorias, partiendo de su consideración como servicios de interés económico general y la imposición de obligaciones de servicio público9.

Sobre la base del Acta Única Europea de 1987 y su objetivo del mercado interior europeo, y tras años de negociaciones, se adopta la Directiva 1996/92/ CE, del Parlamento Europeo y de Consejo, de 19 de diciembre de 1996, de normas comunes para la creación de un mercado interior de la electricidad, dentro del hoy denominado «primer paquete energético»10. En esta directiva se incluyen unas disposiciones mínimas: entre otras, la opción entre un sistema de autorización o...

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