Las tasas locales
| Autor | Javier Martín Fernández |
| Páginas | 61-146 |
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Los arts. 2.2.a) de la LGT y 6 de la LTPP definen las tasas como «los tributos cuyo hecho imponible consiste en la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público, la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al obligado tributario, cuando los servicios o actividades no sean de solicitud o recepción voluntaria para los obligados tributarios o no se presten o realicen por el sector privado».
Por su parte, el art. 20.1 del TR-LRHL más que definir la tasa se ocupa de enunciar su hecho imponible. A su tenor, las Entidades locales «podrán establecer tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local, así como por la prestación de servicios públicos o la realización de actividades administrativas de competencia local que se refieran, afecten o beneficien de modo particular a los sujetos pasivos». De aquí que analicemos este concepto al ocuparnos del hecho imponible del tributo.
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a.Su incardinación con la autonomía local2
La STC 19/1987, ya citada, dejó sentadas las bases sobre el enlace necesario entre la Ley tributaria estatal o autonómica, de un lado, y la potestad local en la ordenación de sus tributos propios, de otro3,
tal y como nos ha recordado, más recientemente, la STC 223/1999. Según el Tribunal, «si bien respecto de los tributos propios de los Municipios esta reserva no deberá extenderse hasta un punto tal en el que se prive a los mismos de cualquier intervención en la ordenación del tributo o en su exigencia para el propio ámbito territorial, tampoco podrá el legislador abdicar de toda regulación directa en el ámbito parcial que así le reserva la Constitución». Las Leyes deben habilitar a las Entidades locales para el ejercicio de su potestad tributaria, pero, también, son «ordenadoras» de los tributos locales, «porque la Constitución encomienda aquí al legislador no sólo el reconocer un ámbito de autonomía al Ente territorial, sino también garantizar la reserva legal que ella misma establece»4.
La Ley cumple así, en todos los tributos locales dos funciones: una habilitante y otra de ordenación5 o de planeamiento, utilizando el símil urbanístico. Así, la Ley establece los elementos esenciales de un tributo, que serán concretados por cada Entidad local en ejercicio de su autonomía y en atención a su Hacienda propia —función habilitante—, pero debe predisponer los criterios y límites en los que ha de desarrollarse la actividad de la Corporación (función de planeamiento).
Este desarrollo de la potestad reglamentaria dentro del marco fijado por las Leyes, no coarta la autonomía municipal, pues ella es la
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característica de un ordenamiento derivado de otro supraordenado a él, e implica, en consecuencia, un poder limitado6. Estos límites no predeterminan, en su integridad, el contenido de la regulación, que certificaría una falta total de autonomía. Todo lo contrario. Nada impide que las normas que disciplinen tributos en uno u otro Ayuntamiento tengan presentes las diferencias existentes entre ellos, con lo que éstos pueden establecer regímenes jurídicos parcialmente distintos7.
De la reserva de Ley en materia tributaria como garante de la autodisposición de la comunidad sobre sí misma y su relación con la autonomía municipal, se ocupa, también, la STC 19/1987, en su FJ 4 y cuya doctrina asume la STC 73/2011, de 19 de mayo (FJ 3)8. El propio Tribunal reconoce la imposibilidad de definir, en términos generales y abstractos, cómo deben integrarse, en cada caso, las exigencias derivadas de la reserva de Ley en el orden tributario y de la autonomía de las Entidades locales para intervenir, de acuerdo con la CE y las Leyes, en el establecimiento y exigencia de tributos propios. Pero esta declaración no impide una afirmación basilar: «Los Ayuntamientos, como Corporaciones representativas que son (art. 140 de la CE), pueden, ciertamente, hacer realidad, mediante sus Acuerdos, la autodisposición en el establecimiento de los deberes tributarios, que es uno de los principios que late en la formación histórica —y en el reconocimiento actual, en nuestro ordenamiento— de la regla según la cual deben ser los representantes quienes establezcan los elementos esenciales para la determinación de la obligación tributaria». Ahora bien, esta auto disposición no es absoluta, pues estaríamos equiparando representatividad del Ente local con potestad legislativa. Debe realizarse en el marco y con los límites fijados por una Ley, amén de garantizar con ello otros principios, como son los de preservación de la unidad del ordenamiento y de una básica igualdad de posición de los contribuyentes9.
La fijación de tales límites, como puso de relieve Díaz Eimil en su voto particular a la Sentencia, constituye una opción política del legislador. Opción en la que habrá de sopesar el tipo de tributo, su
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proyección sobre el interés general y la necesaria correlación con los ordenamientos tributarios estatal y autonómico. Mostramos, sin embargo, nuestra disconformidad con el magistrado, en que el lugar apropiado para modular la autonomía financiera municipal sea la regulación de la base imponible y el tipo de gravamen. Su determinación es uno de los elementos de esa autonomía, pero no el único. Por otro lado, la fijación de tales elementos cuantitativos no la menoscaban, pues, pensar de otro modo, significaría reconocer una total discrecionalidad al Ente local, equiparable a una auténtica competencia legislativa.
Por tanto, tal y como ha afirmado Lasarte, comentando la STC 19/1987, no se trata sólo «de que las Entidades locales reciban recur-sos suficientes, sino de que intervengan en su establecimiento y exigencia. Para ello habrá que lograr una subsistencia equilibrada de los principios constitucionales comentados (en particular el de reserva de Ley). Al Tribunal no le corresponde explicar cómo se articula en general esta convivencia: deja por ello un difícil encargo al legislador y a la doctrina»10.
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La potestad reglamentaria local: las Ordenanzas locales 11
La potestad reglamentaria de las Entidades locales en materia tributaria, según el art. 106.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (en adelante, LRBRL), se ejerce a través de las Ordenanzas fiscales reguladoras de sus tributos propios12
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y de las Ordenanzas generales de gestión, recaudación e inspección (lo que el Título III de la LGT denomina «aplicación de los tributos»). Son instrumentos normativos que producen, según aduce Sosa Wagner, «efectos ad extra, es decir, para todos los ciudadanos». Ello las diferencia de los simples reglamentos, que, en principio, sólo tienen efectos ad intra o de ordenación interna13. Por su parte, Calvo Ortega las conceptúa «como normas jurídico-tributarias porque reúnen todos los requisitos exigidos para ello»14 y, más recientemente, como «normas jurídicas de valor y fuerza reglamentarios producidas por las Corporaciones locales»15.
Las Ordenanzas fiscales son reglamentos, pero no son reglamentos iguales que los que emanan del ejecutivo autonómico o estatal. Responden, como la Ley, a los principios de representación popular
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y de autoimposición. Aquí deja esta última de monopolizar el papel de garante de tales principios, para pasar a compartirlo con la Ordenanza. La Ley delimita, en todo caso, un marco unitario para las Haciendas locales que complementa al resto del sistema. Por tanto, debe dejar a la representación política municipal, cuyo reflejo tributario son las Ordenanzas, un campo de acción más amplio que al ejecutivo autonómico o estatal16.
b.1. ¿Son las Ordenanzas fiscales reglamentos delegados?
Al hilo de esta exposición, hemos de detenernos, aunque lo hagamos de una forma somera, en torno al papel de las Ordenanzas fiscales como reglamentos delegados17. Este término sirve para designar, en palabras de Pérez Royo, «aquellos supuestos en que la Ley “autoriza” expresamente a una fuente secundaria a regular una
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materia que, en ausencia de dicha autorización, hubiera estado ve-dada al Reglamento»18. No es pacífica, en el Derecho español, la admisión de tales figuras. Sáinz de Bujanda, partiendo del texto constitucional, rechaza la posibilidad de que materias reservadas a la Ley sean objeto de regulación reglamentaria, aunque cuenten con habilitación legal. Por lo que no dudaba de calificar de inconstitucional el art. 12 de la LGT/1963, que se refería tanto a la delegación como a la autorización legislativa19.
Pérez Royo, a tenor del carácter relativo del principio de reserva de Ley en materia tributaria, se manifiesta a favor de su admisión en el ordenamiento español, pues el mismo no se opone a la integración de la disciplina...
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