La suficiencia financiera local: los tributos propios, las participaciones y la aplicación tributaria local
| Autor | María Asunción Rancaño Martín |
| Cargo | Profesora Titular de Derecho Financiero y Tributario, Universidad de Granada |
| Páginas | 9-58 |
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La situación que atraviesan los entes locales en la actuali dad, no es sino producto de la evolución que los mismos han tenido a en los últimos años. La suficiencia financiera de los entes locales, que deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de sus funciones, ha sido reconocida por la Constitución española en su artículo 142. Asimismo, en sus artículos 137 y 140, el texto constitucional reconoce la auto nomía de los entes locales para la gestión de sus respectivos intereses y garantiza la autonomía de los municipios.
La Carta Europea de Autonomía Local define en su art.3 esta última como el derecho y la capacidad efectiva de las Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia respon sabilidad y en beneficio de sus habitantes. El art.9, por su parte, establece que las Entidades locales tienen derecho, en el marco de la política económica nacional, a tener recursos propios su ficientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejerci cio de sus competencias.
Los principios constitucionales de autonomía local y sufi ciencia financiera han de inspirar la actuación del legislador en cumplimiento del mandato constitucional. Y, aunque ese parece haber sido el sentir legislativo en los últimos años, el efecto
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conseguido no ha estado acorde con el objetivo propuesto, pues después de las sucesivas reformas a que la materia local ha sido sometida, se siguen encontrando serias dificultades en la apli cación de los tributos locales. Pero las dificultades se localizan no sólo en el ámbito de la aplicación de los tributos locales; también, la propia articulación de las normas que regulan las competencias y los recursos de los entes locales y cuestiones tales como el desarrollo del estado de las autonomías, han inci dido de manera evidente en la situación en que actualmente se encuentran los entes locales.
Por otra parte, la propia naturaleza de los entes locales, su diversidad y sus diferentes necesidades, así como la escasez de medios materiales y humanos ha llevado a un sector de la doc trina a poner de relieve que uno de los grandes escollos de la financiación local es la uniformidad de normas frente a la tre menda disparidad de municipios, lo que supone, en su opinión, una de las grandes cuestiones pendientes de la reforma o de la autonomía financiera municipal2.
Es cierto que la ley 51/2002, de 27 de diciembre introdujo un sistema de participación en los tributos del Estado, teniendo en cuenta circunstancias como la capitalidad de provincia o co munidad autónoma y la población de derecho igual o superior a 75.000 habitantes, estableciendo normas especiales de partici pación de los municipios turísticos. No obstante, ello no ha sub sanado definitivamente los problemas de insuficiencia financie ra de los entes locales
Todo ello conlleva, lógicamente, la merma en la recaudación y, por consiguiente, la falta de medios para gestionar sus pro pios intereses, así como la endémica situación de insuficiencia financiera a la que los entes locales se encuentran sometidos y cuya solución va más allá de un mero cambio normativo3. Aho
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ra bien, las dificultades en la aplicación de los tributos locales han de ser subsanadas en el ámbito del respeto a los principios constitucionales4. A la incidencia del adecuado desarrollo de estos principios constitucionales en la configuración y aplica ción de los tributos locales y la influencia de una inadecuada gestión de los mismos en la consecución de dichos principios le vamos a dedicar estas páginas.
Nosotros nos vamos a centrar en algunos aspectos que van a tener incidencia en la suficiencia o insuficiencia de recursos de los entes locales. No nos vamos a detener en aspectos concretos relativos a determinados tributos o las distintas fórmulas de financiación local que, sin duda influyen en esa capacidad de gasto de las Haciendas Locales y han sido señalados reiterada mente por la doctrina5, sino a otros más genéricos que afectan a la Hacienda Local en sentido amplio, pero que influyen de for ma directa en su situación financiera.
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El art.133 de la CE otorga la potestad originaria para esta blecer tributos exclusivamente al Estado, mediante Ley. No obstante, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones lo cales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las Leyes.
La potestad originaria para establecer tributos reside en el Estado. De esta forma, el poder financiero del Estado está limi tado únicamente por la Constitución, mientras que el poder financiero de las Comunidades Autónomas y de los entes locales está limitado por la Constitución y por las leyes. Las Comuni dades Autónomas pueden establecer tributos, creándolos ex novo, mientras que los entes locales, al no gozar de la facultad de dictar leyes, no podrán establecer tributos en este sentido, sólo podrán dotar de fuerza a los tributos ya creados por el Es tado o las Comunidades Autónomas6.
Considerado así el poder tributario de los entes locales, hay que resaltar que el nivel de autonomía normativa de éstos difie re dependiendo de los recursos tributarios ante los que nos en contremos.
En lo que respecta a las tasas, el nivel de autonomía de los entes locales es bastante amplio, pues el TRLRHL dispone, en su art. 20.3 y 4 que las entidades locales podrán establecer tasas por cualquier supuesto de utilización privativa o aprovecha miento especial del dominio público local y por cualquier su puesto de prestación de servicios o de realización de activida des administrativas de competencia local, enumerando a título de ejemplo una serie de supuestos concretos.
El TRLRHL otorga amplia discrecionalidad a las entidades locales en relación con los supuestos en que éstas pueden esta blecer tasas, enumerando a título de ejemplo los supuestos en
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que proceden7. Esta discrecionalidad de que gozan los entes locales en materia de establecimiento de tasas ha sido criticada por un sector doctrinal, que considera que la misma debería limitarse, rechazándose el carácter potestativo y voluntario de las tasas, a partir de una interpretación teleológica de las mis mas8.
No obstante, pensamos que, habiendo sido definido el hecho imponible de la tasa por el TRLRHL, la discrecionalidad en materia de establecimiento de tasas colabora con las limitacio nes que supone la recaudación tributaria en este ámbito , con la suficiencia financiera local, pues permite que los entes locales establezcan tasas con cierto grado de autonomía que, en nues tra opinión, debe venir dada no por razones puramente recau datorias, sino más bien por cuestiones de política económica que justifiquen suficientemente la exigencia de una nueva tasa. Creemos que la suficiencia financiera local no puede garanti zarse al margen de los principios constitucionales, por lo que el sistema tributario ha de ser justo e inspirado en los principios de igualdad y progresividad.
En el caso de utilización privativa o aprovechamiento espe cial del dominio público local se establecen limitaciones al cos te de las tasas: el valor que tendría en el mercado la utilidad derivada de dicha utilización (art.24.1, a) TRLRHL). El valor de mercado como referencia del importe de las tasas es una de las piedras de toque de nuestro ordenamiento tributario, debido a la dificultad de concretar el mismo. La determinación del valor de mercado es una cuestión que provoca una gran litigiosidad en la medida en que exige un informe razonado que justifique la valoración acordada.
Lógicamente, la remisión al valor de mercado, si bien acerca la base imponible al valor real, genera conflictividad en el
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ámbito de la aplicación de estos tributos, lo que no favorece en nada la suficiencia financiera local. No obstante, este escollo se ha intentado salvar, estableciendo el art.24.1 a) del TRLRHL que, a tal fin, las ordenanzas fiscales podrán señalar en cada caso, atendiendo a la naturaleza específica de la utilización privativa o del aprovechamiento especial de que se trate, los criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada, exigiendo además que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprove chamiento especial del dominio público, o para financiar total o parcialmente los nuevos servicios, se adopten a la vista de in formes técnico económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado o la previsible cobertura del coste de aqué llos, respectivamente.
El TRLRHL se refiere a que las ordenanzas fiscales «podrán señalar... criterios y parámetros que permitan definir el valor de mercado de la utilidad derivada», es decir, que no es una obligación, sino una opción; no obstante, el art.25 del mismo texto legal exige que los acuerdos de establecimiento de tasas por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público se adopten -«deberán adoptarse» a la vista de informes técnico económicos en los que se ponga de manifiesto el valor de mercado. En dichos informes, que son preceptivos, entendemos deberán constar...
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