La gestión del suelo urbano en la legislación urbanística valenciana

Autor:José Manuel Palau Navarro
Cargo:Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas
 
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LA GESTIÓN DEL SUELO URBANO

EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA

VALENCIANA

Por JOSÉ MANUEL PALAU NAVARRO

Licenciado en Derecho y en Ciencias Políticas

Técnico de la Generalitat Valenciana

S U M A R I O

  1. LAS ACTUACIONES EN SUELO URBANO: ACTUACIÓN AISLADA Y ACTUACIÓN INTEGRADA.

  2. LOS PROGRAMAS EN SUELO URBANO:

    2.1. LA GESTIÓN DEL SUELO URBANO SIN NECESIDAD DE PROGRAMA.

    2.2. LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN INTEGRADA EN SUELO URBANO.

    2.3. LOS PROGRAMAS DE ACTUACIÓN AISLADA EN SUELO URBANO.

  3. LAS TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO.

  4. LAS RESERVAS DE APROVECHAMIENTO.

  5. EL COEFICIENTE REDUCTOR.

  6. A MODO DE CONCLUSIÓN.

    Históricamente toda legislación urbanística ha concedido la máxima importancia al suelo urbano. Dicha circunstancia siempre ha venido propiciada por tratarse de la clase de suelo que mayores expectativas ha generado, propiciada sin duda por la inme-diatez que dicha clasificación otorga para convertir unas meras

    expectativas edificatorias en realidades, o sea, para permitir su conversión en valores económicos. A dicha inmediatez se unía la escasa carga que dichos suelos tenían que soportar tanto de cesión como de urbanización, lo que en conjunto ofrecía un panorama que hacia del suelo urbano el gran deseado. En definitiva, cualquier propietario aspiraba a que su suelo fuera clasificado como urbano. Esta circunstancia ?sintéticamente expuesta? ha conllevado siempre a una lucha por la clasificación del suelo, cuyo mayor manifestación siempre se ha producido con la tramitación y elaboración del planeamiento general municipal.

    Dicha circunstancia ha sido uno de los aspectos que en la

    Ley 6/1994, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Gene-ralitat Valenciana se ha intentado superar. Con tal fin, la clasificación del suelo en la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística gira entorno a los conceptos de solar y suelo urbanizable, dejando el suelo urbano como una reminiscencia del solar. En definitiva, en la legislación urbanística valenciana, el suelo urbano pasa a ser aquel suelo que llegará a ser solar con una actuación urbanizadora mínima, dejando de lado conceptos de suelo urbano basados en criterios de consolidación por la edificación para centrarse exclusivamente en la urbanización como concepto único para que un terreno obtenga la condición de solar. Con esta idea, necesariamente el suelo urbano pasaría a ser una reminiscencia, una clase residual de aquel suelo que ya es solar, pudiendo incluirse en esta clase de suelo exclusivamente aquellos terrenos con todos los servicios urbanísticos, aunque alguno presentase deficiencias, y aquellos terrenos con falta de algún servicio, pero cuya implantación no suponga la realización de importantes obras de urbanización. Por todo lo anterior, el suelo que no estuviese en dichas situaciones, pasaría a ser suelo urbanizable, o sea a ser un suelo donde la actuación transformadora o urbanizadora fuera especialmente importante. En este sentido es necesario destacar que PAREJO y BLANC destacan el alto grado de coincidencia entre suelo urbano y solar («El suelo urbano está formado fundamentalmente por solares»), si bien establecen que las nociones jurídicas de ambos conceptos se diferencian por los siguientes aspectos:

    1. La noción de solar es instrumental y se aplica tanto al suelo urbano como al suelo urbanizable, ya que en ambas clases de suelo el objetivo final es convertirlas en solares para que sean edificables.

    2. Pueden existir terrenos que sin ser solar sean clasificados como suelo urbano por su inmediación (en el tiempo y en el espacio) a la urbanización. Lo que sin duda conllevará una escasa acción transformadora del suelo.

    3. Aquellos suelos que fueron clasificados como solares, pero cuyos servicios hayan decaído, o por incompatibilidad funcional con las exigencias del nuevo modelo territorial, podrán ser clasificados en los nuevos planes como urbanos o urbanizables.

    Las anteriores afirmaciones encuentran su apoyo en lo establecido en el artículo 6.5 de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, en relación con el artículo 9.2, ya que en dichos preceptos se establece la actuación aislada como medio para actuar en suelo urbano y cuyos objetivos son los siguientes:

  7. Afectar a una sola parcela cuya superficie nunca podrá ser superior a 40.000 m2 (artículo 6.3.B).

  8. Que exista una fácil conexión cono las infraestructuras y servicios existentes e «inmediatos».

  9. Completar la urbanización ya existentes parcialmente afectando a pequeñas unidades urbanas.

  10. Completar la urbanización ya existente de aquellos suelos que hayan sufrido un cambio de calificación, con el objeto de adecuarlos a las nuevas necesidades.

    Todo lo anterior, además, se apoyó en la reducción de las diferencias entre el suelo urbano y el urbanizable, ya que en la legislación urbanística valenciana se impulsaba la idea de que el aprovechamiento subjetivo o patrimonializable fuese igual en ambas clases de suelo1, lo que sin duda alguna disminuía el interés por obtener para unos terrenos la clasificación de urbanos, conformándose los propietarios con que fuera «sólo» urbanizable.

    No obstante lo anterior, tanto la práctica como posteriores legislaciones han acabado desvirtuando el modelo anterior, por lo que se ha hecho más patente la necesidad de dar una mayor regulación al suelo urbano en la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística. En concreto, la entrada en vigor de la Ley 14/1997, de la Generalitat Valenciana, de Medidas de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización (en su artículo 192), junto con lo establecido en la Ley Estatal sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en concreto en su artículo 143), han hecho que las diferencias entre la consideración de un suelo como urbano o urbanizable se acrecienten; lo que unido a la práctica real de mantener como suelo urbano aquellos suelos que ya estuviesen así clasificados en planeamientos anteriores a la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (potenciada tras la entrada en vigor del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, en cuyo artículo 10 se recoge esta posibilidad aunque con ciertos condicionantes), han hecho que lo que en principio era una idea basada en un concepto de suelo urbano residual, se haya convertido en una carencia de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística ya que no da una respuesta satisfactoria a la situación actual.

    La pregunta es, ¿cuál es la situación actual? La respuesta es obvia, la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística no da respuesta a gran parte de las cuestiones relacionadas con el suelo urbano, ya que la regulación de dicho suelo sólo se acomete en el Capítu-lo IV «Régimen de la edificación de los solares, de las Actuaciones Aisladas y de las Transferencias de aprovechamiento» del Título III «Régimen de ejercicio de las potestades de gestión urbanística», que integra los artículos 73 a 78, ambos inclusive. No obstante, hay que destacar que esta situación no es propiciada de forma directa por la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística, sino que más bien es consecuencia de la evolución legislativa que ha ido en la dirección de ahondar las diferencias entre suelo urbano y urbanizable, o sea al contrario de lo que propugnaba la ley autonómica en su redacción inicial.

    Por último, afirmar que esto no es una crítica, sino la constatación de una realidad que exige una respuesta legislativa a la situación actual.

    Establecida las anteriores premisas, procede ahora profundizar en la regulación que en la legislación urbanística valenciana se da a la gestión en el suelo urbano.

  11. LAS ACTUACIONES EN SUELO URBANO: ACTUACIÓN AISLADA Y ACTUACIÓN INTEGRADA

    En la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística se define el suelo urbano como aquel que se desarrollará preferentemente mediante actuaciones aisladas, definiendo estas del siguiente modo (artículo 6.5):

    Actuación Aislada es la que tiene por objeto una sola parcela y supone su edificación, así como, en su caso, la previa o simultánea urbanización precisa para convertirla en solar conectándola con las redes de infraestructuras y servicios existentes e inmediatas

    .

    Como ha quedado patente la gestión del suelo urbano se realizará de forma «preferente» mediante actuaciones aisladas, lo que, en definitiva, supone la posibilidad de que excepcionalmente pueda desarrollarse dicho suelo mediante actuaciones integradas. Estas últimas son definidas en la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (artículo 6.3), del siguiente modo:

    Se considera Actuación Integrada la obra pública de urbanización conjunta de dos o más parcelas, realizadas de una sola vez o por fases, conforme a una única programación

    .

    A lo anterior hay que unir que en la legislación valenciana, la tenencia de unas requisitos urbanísticos objetivos sólo se exigen con referencia al concepto de solar, pero nunca con referencia al concepto de suelo urbano. Esto supone que el concepto de suelo urbano ya no gira ?como en la legislación urbanística estatal clásica? respecto a la tenencia o no de unos requisitos objetivos, sino que gira exclusivamente sobre la gestión del suelo, o sea que la clasificación del suelo dependerá de si un suelo se desarrolla mediante actuación aislada (en cuyo caso siempre será urbano) o mediante actuación integrada (en cuyo caso básicamente será urbanizable, aunque puede ser también urbano en los casos del artículo 10 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana), siendo en todo caso solar aquel suelo que no esté sujeto a ninguna de las dos anteriores opciones, y sólo en este último caso se tratará de un suelo con todos los servicios urbanísticos completos y efectivos y que, por lo tanto, podrá ser edificado4.

    A la vista de todo lo anterior, queda claro que un suelo siempre será urbano cuando se pretenda desarrollar mediante una actuaciones aisladas, pudiendo también ser urbano cuando se desarrolle mediante actuaciones integradas siempre que cumpla una serie de condicionantes. Esto hace necesario incidir sobre la...

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