El Sistema Interparlamentario de la Unión Europea: desde la parlamentarización hacia la cooperación interparlamentaria
| Autor | José Joaquín Fernández Alles |
| Cargo del Autor | Profesor Titular de Universidad. Universidad de Cádiz |
| Páginas | 19-30 |
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Una de las manifestaciones más relevantes de la integración constitucional europea es su sistema interparlamentario. La Resolución del Parlamento Europeo de 16 de abril de 2014, sobre las relaciones entre el Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales, en su apartado II. 15 declara que "el nuevo sistema interparlamentario europeo aún está tomando forma y debe reflejar un enfoque basado en el consenso, de conformidad con el Título II, artículo 9, del Protocolo (nº 1) del Tratado de Lisboa, que encomienda conjuntamente al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales que definan por consenso la organización y la promoción de la cooperación interparlamentaria dentro de la Unión, si bien aún resulta prematuro todo conato de definición de un marco común de cooperación interparlamentaria". Por su parte, el apartado 7 del Programa de actividades de la CALRE de 2015, bajo la rúbrica "Fortalecer e invertir en el diálogo inter-parlamentario", afirma que "la relación entre Parlamentos nacionales, Parlamento Europeo, y la COSAC debe ser absolutamente implementada para permitir un sistema interparlamentario real"1.
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El sistema interparlamentario europeo puede definirse como el conjunto de elementos que articulan las relaciones de cooperación, decisión y control entre las cámaras legislativas de los Estados miembros de la Unión Europea (Parlamento Europeo, Parlamento del Estado y Parlamento regional o autonómico) para lograr la integración constitucional de los poderes legislativos. Entre los procedimientos que integran el sistema interparlamentario europeo, se encuentran la cooperación interparlamentaria, el control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, la evaluación de la técnica legislativa o la participación en las fases descendentes y ascendentes de la toma decisiones.
Afirma Peter Huber que la integración europea es "una forma particular de cooperación entre los Estados europeos, con transferencia de derechos de soberanía a organizaciones internacionales y supranacionales". Esta forma de cooperación fue denominada por La Pergola "Confederación de tipo moderno", una calificación que sigue vigente a la espera de una más segura progresión del proceso federalizante europeo2. En su seno, dos categorías fundamentan el sistema competencial de un Estado integrado en la Unión Europea y descentralizado en entes territoriales: en primer lugar, la soberanía del pueblo -titular de la soberanía y poder originario-, que legitima el ejercicio de la soberanía por el Estado y la atribución de competencias a la Unión Europea en virtud de los tratados y de la autorización parlamentaria; y, en segundo lugar, la autonomía, que legitima el poder derivado de las Comunidades Autónomas (autonomía política y administrativa) y de los Entes Locales (autonomía administrativa). Estas dos categorías han permitido el establecimiento de un sistema competencial integrado por poderes ejecutivos, judiciales y legislativos, en este último
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caso con tres niveles de instancias parlamentarias de la UE, nacionales y regionales, llamadas a cooperar.
En el caso de las competencias parlamentarias de la UE, todos los Estados miembros han incorporado a sus textos constitucionales cláusulas a favor de la integración europea, incluidas las denominadas "cláusulas de apertura diferenciadas"3, para conformar la denominada "estatalidad abierta"4europea, basada en el ejercicio de competencias soberanas por la UE, y en el principio kompetenz-kompetenz de las instituciones europeas. Precisamente, al analizar este ámbito de la integración, una gran parte de la doctrina se refirió prontamente a la desparlamentarización o degeneración del "parlamentarismo europeo"5como manifestación del déficit democrático de la Unión Europea, provocado por la falta de controles y de representatividad6. Y para contrarrestar este déficit, en el marco de la estatalidad europea abierta, como explica Peter Huber, la mayoría de los Estados miembros "ha intentado frenar la desparlamentarización asociada a la europeización, reconociendo a los Parlamentos nacionales cierta participación en el poder de integración"7a través de tres vías: -la cooperación interparlamentaria y la participación en la fase descendente y en la fase ascendente de formación del Derecho de la Unión Europea-. Hasta ahora, estas vías permanecen en una fase aún
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preliminar de consolidación, tanto por la falta de capacidad de los parlamentos nacionales para completar esas tareas como por la escasa influencia política y jurídica de sus dictámenes cuando son informados sobre las propuestas legislativas euro-peas en aplicación de preceptos constitucionales de los Estados miembros: art. 23 de la Ley Fundamental del Bonn, art. 23 de la Constitución de Austria, art. 88.4 de la Constitución de Francia, el capítulo 10 § 6 de la Constitución de Suecia, el art. 70.8 de la Constitución de Grecia, el art. 68 de la Constitución de Holanda, o la Ley Buttiglione nº 11, de 4 de febrero de 2005.
En ese proceso de consolidación, se ha progresado a través de técnicas como el parliamentary scrutiny reserve del Reino Unido, la vinculación de los dictámenes en Austria o la obligación de "consideración decisiva" a favor del Bundesrat alemán. Además, la superación de la desparlamentarización y la articulación de un auténtico sistema interparlementario europeo, integrado por el Parlamento Europeo, los parlamentos nacionales y los parlamentos regionales, también ha dado lugar a una interesante casuística nacional de dictamen (Dinamarca, Reino Unido), muy relevante en la práctica del control de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y, sobre todo, en el desarrollo general de los procesos de cooperación interparlamentaria. A este respecto, dispone el considerando L de la citada Resolución del Parlamento Europeo de 16 de abril de 2014, que la cooperación interparlamentaria asume como principal objetivo impulsar el camino de la integración europea a través del intercambio de información, el tratamiento conjunto de los asuntos comunes y el enriquecimiento mutuo como resultado de la reflexión, así como facilitar la transposición de la legislación...
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