La seguridad y salud en el trabajo: reforma de su marco jurídico

LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO: REFORMA DE SU MARCO JURÍDICO

JUAN GIL PLANA*

1. INTRODUCCIÓN

   Si nos remontamos al origen de la legislación laboral española, allá por el último tercio del siglo XIX, podemos apreciar que en el mismo se apreció una importante preocupación por la protección de determinados colectivos; protección en la que había una innegable carga preventiva¹. En efecto, «entre las primeras iniciativas de legislación laboral promovidas en España en la segunda mitad del siglo XIX se cuentan las normas destinadas a regular las condiciones de seguridad e higiene en el trabajo»². Desde entonces hasta ahora las normas sobre prevención de riesgos se han ido sucediendo en una evolución que podríamos calificar de progresiva, en la medida en que según se ha ido avanzando en la evolución productiva, y ante los efectos que la misma produce en los trabajadores o en terceras personas, se ha ido produciendo una constante progresión en la regulación de la seguridad y salud de los trabajadores.

   Si durante mucho tiempo está regulación tuvo como pieza central la extinguida Ordenanza Laboral de Seguridad e Higiene, aprobada por la Orden de 9 de marzo de 1971, hemos de señalar que la seguridad y la salud de los trabajadores han sido objeto en la última década de una importante atención por parte del legislador español, que se ha traducido en un importante y notable esfuerzo de promulgación de normas tendentes a confeccionar un marco jurídico de la prevención lo más completo posible. Evolución que tiene como principal punto de inflexión la promulgación en 1995 de la Ley 31/ 1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales³; norma que se configura como «columna vertebral del Derecho de la Seguridad y Salud en el Trabajo»⁴ lo que le ha convertido en uno de los más importantes centros de imputación jurídica del ordenamiento laboral⁵. No obstante, y dado el carácter de norma básica de aquella norma, desde 1995 hasta nuestros días se ha producido un constante goteo de normas de carácter reglamentario que han venido a regular aspectos parciales acerca de la seguridad y salud de los trabajadores, que han configurado un marco jurídico normativo completo⁶, pero no exento de complejidad; distanciándose, en parte, de la intención de la propia LPRL, que no era otra que dotar de una visión unitaria al mundo de las relaciones laborales acerca de aquella seguridad y salud.

   Esta positiva evaluación de la actuación del legislador español en materia de seguridad y salud en el trabajo choca con la dura realidad de la persistente y creciente evolución de las tasas de siniestralidad que se registran en el mercado laboral español, de las que, sólo en los dos últimos años, se aprecia una contención, de la que todavía no podemos afirmar con total rotundidad que sea debida ni a los cambios legislativos operados ni a la actuación de los poderes públicos y agentes sociales. Como quiera que no hay mejor descripción que la exposición de los datos para que se pueda apreciar la importancia y gravedad de la situación de la que estamos hablando exponemos a continuación el número de accidentes de trabajo registrados desde el año 1997 hasta el año pasado, así como su distribución en las cinco Comunidades Autónomas que registran el más alto número de accidentes de trabajo y que acaparan más del 60% de los siniestros laborales. (Ver cuadro en la página siguiente).

   A la vista de los datos sobre siniestralidad, una cosa que está clara es que no hay una correlación necesaria y suficiente entre la implantación de un marco jurídico sobre prevención de riesgos laborales y una reducción de las tasas de siniestralidad, tanto medidas en términos absolutos como en términos de incidencia por cada mil personas asalariadas. Y ello es así, porque el fenómeno de la siniestralidad es un fenómeno complejo, donde intervienen una pluralidad de factores, como pueden ser, entre otros, la acción formativa y fiscalizadora de las Administraciones Públicas, el aumento del empleo, el crecimiento económico, las tasas de temporalidad que registra la contratación laboral, los continuos cambios en la organización del trabajo que, a su vez, pueden inducir a cambios en las condiciones en las que se desarrolla la prestación por parte de los trabajadores. Indudablemente, uno de los factores que inciden en una mayor o menor tasa de siniestralidad es la existencia o no de una normativa eficaz y que sepa responder a los retos que la actividad productiva le plantea desde la perspectiva de la seguridad y salud laboral; sin embargo, este factor por sí sólo no va a explicar ni tiene porqué posibilitar una reducción del número de accidentes de trabajo. Y no debemos olvidarnos que la prevención de riesgos laborales, y su marco jurídico, no tiene como finalidad única la lucha contra la siniestralidad, sino que va más allá, tratando de procurar unas condiciones de trabajo seguras para la salud del trabajador. De ahí que se haya dicho, de forma acertada, que la conformación de un efectivo marco jurídico de la prevención es una «condición necesaria, pero no suficiente»⁷ para tratar de erradicar el problema acuciante de las altas tasas de siniestralidad que soporta España.

   La normativa completa se puede consultar en la página web oficial del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo.

   Fuente: Anuario de Estadísticas Sociolaborales del Ministerio de Trabajo.

   En este sucinto estudio vamos a tratar de exponer la reforma del marco normativo encaminada a perfeccionarlo para que éste se convierta en un verdadero instrumento de lucha contra la tendencia, hasta ahora, creciente de la siniestralidad laboral, que tanto perjuicio ocasiona a los trabajadores, incluida la muerte de trabajadores en un número no deseado e intolerable para una sociedad que se dice moderna y para un Estado que se proclama social, y también a los empresarios, ya que el coste económico actual de la siniestralidad se ha cifrado en un 3% del Producto Interior Bruto.

2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL DIÁLOGO SOCIAL EN MATERIA DE PREVENCIÓN: DEL PLAN DE SINIESTRALIDAD AL ACUERDO DE LA MESA DE DIÁLOGO SOCIAL

   Si con el cambio de siglo el aspecto normativo de la prevención nos ofrece un completo entramado de normas de manera que poco margen le queda al legislador español para innovar, no ocurre lo mismo desde la óptica de la acción de los poderes públicos en donde se aprecia un importante campo de maniobra, inducido, además, por la presión de la sociedad que considera inasumibles las tasas de siniestralidad. En este sentido se ha ido produciendo una toma de conciencia de la gravedad del asunto tanto por parte de las Administraciones Públicas como por parte de los interlocutores sociales acerca de la insostenibilidad de la alta siniestralidad.

   2.1. Plan de acción sobre la siniestralidad laboral y Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales

   Hacia 1998 el paulatino, pero lento, despegue del marco normativo de la prevención se daba de bruces con la cruda realidad del crecimiento de la siniestralidad, operándose una incipiente preocupación y toma de conciencia sobre esta característica sociolaboral, que llevó al Congreso de los Diputados, el 24 de febrero de ese año, a adoptar un Acuerdo por el que se demandaban acciones globales y generales encaminadas a cambiar la tendencia alcista en la evolución de la siniestralidad, tratando de reducirla de forma sostenida y definitiva.

   Pero en ese año el acontecimiento a reseñar es la aprobación, en el mes de octubre, del Plan de Acción sobre la Siniestralidad Laboral por parte de la Comisión Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, auspiciado por los agentes sociales y con la aportación de las Comunidades Autónomas.

   Este Plan comienza por recordarnos que la siniestralidad es un fenómeno pluricausal cuyo estudio no puede ser reducido a un solo factor explicativo, pero del que sí sobresalen, a su juicio, tres factores, a saber: a) la ausencia de una verdadera cultura de la prevención en todos los ámbitos de la sociedad; b) el insatisfactorio cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales, y c) el desconocimiento de las ventajas que lleva aparejada una adecuada conducta empresarial en materia de seguridad y salud en el trabajo. De la primera de las causas destacadas, hemos de poner de manifiesto que se trata de una denuncia que persiste en la actualidad y que se encumbra como uno de los ejes de la reciente reforma del marco normativo de la prevención de riesgos. Y de la segunda, a la altura del año 2004, hemos de resaltar que se siguen acusando «fallas» importantes en la aplicación del marco jurídico preventivo, sobre todo porque se aprecia un cumplimiento formal más que real de las obligaciones preventivas; de ahí que la reforma trate de sustituir la formalidad por la sustantividad a la hora de observarlas por parte de los distintos sujetos implicados, señaladamente, el empresario.

   El Plan de Acción sobre la Siniestralidad Laboral configuraba una amplia batería de acciones que se encuadran en ocho áreas de actuación, entre las que destacan, la actuación encaminada a sensibilizar a los distintos agentes implicados en la necesidad de asumir una cultura preventiva, las acciones legislativas y acciones complementarias para la aplicación de la normativa preventiva, el reforzamiento de la eficacia de la labor de vigilancia, control y sanción de las infracciones de esta última, y la coordinación y cooperación entre las distintas Administraciones Públicas⁸.

   Dado el carácter integral y general que caracterizaba a este Plan, unido a la falta de dotación presupuestaria para la puesta en marcha de alguna de sus medidas, no es extraño que sus resultados no fuesen los esperados⁹ y que su lenta implementación diese lugar a su prórroga hasta el año 2001. Adelantando ideas, podemos afirmar que su valoración puede ser positiva no tanto por los resultados obtenidos sino porque se anticipa a identificar los ejes sobre los que habrá de versar la reforma del marco normativo. Ya se ponía en evidencia la necesidad de una actuación legislativa que tratase de crear una verdadera cultura preventiva al mismo tiempo que corrigiese los mecanismos públicos de vigilancia y control¹⁰.

   El 28 de abril de 1999, al amparo de lo establecido en la Disposición Adicional Quinta de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se procedió a la constitución de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales, que ya había aparecido como uno de los objetivos del Plan de Acción sobre Siniestralidad Laboral, dentro del área de actuación dedicada a la promoción y apoyo a las actividades preventivas.

   Esta Fundación, adscrita inicialmente a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, perseguía promover, especialmente, la mejora de las condiciones de seguridad y salud en las pequeñas empresas. Se trataba de profundizar en las actividades preventivas siendo conscientes, por un lado, que estas últimas no tienen que ser de la misma índole en la pequeña y mediana empresa por comparación con las grandes entidades mercantiles; y por otro, que las pequeñas empresas pueden tener más obstáculos a la hora de hacer frente al cumplimiento de la normativa preventiva.

   2.2. Las iniciativas autonómicas en materia de seguridad y salud en el trabajo

   Siendo loables los esfuerzos aunados en el Plan de Acción sobre Siniestralidad Laboral, la necesidad de buscar y obtener resultados a más corto plazo condujo hacia una nueva orientación de la política preventiva tanto por los sujetos como por el enfoque con que se trató la misma. En efecto, durante 1999 se apostó por una política de seguridad y salud en el trabajo con unos objetivos menos genéricos, centrándose en una mayor selección en cuanto a su ámbito de aplicación y en una mayor cercanía a la realidad del mundo laboral; este cambio de orientación explica la aparición de las Comunidades Autónomas como sujetos ejecutores de estas nuevas políticas preventivas que no tratarán de lograr unos resultados globales a largo plazo sino que más bien van a buscar un descenso de la siniestralidad a corto plazo y allí donde se encuentran localizadas las más altas tasas de accidentes.

   En esta nueva dinámica fue pionera la Comunidad de Aragón, que trazó un plan centrado en 667 empresas radicadas en su territorio y que registraban altas tasas de siniestralidad. Los resultados obtenidos en aras a reducir esas altas tasas por dicha Comunidad Autónoma, llevó al Pleno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo a establecer un Plan de choque contra la siniestralidad, en virtud del cual se encomendaba a las Comunidades Autónomas la adopción de sus propios planes de acción selectiva. El Plan de choque contra la siniestralidad fue bien acogido por las distintas Comunidades Autónomas, hasta tal punto que en el año 2000, la mayoría de ellas ya se había dotado de uno, si bien se podían apreciar diferencias significativas entre ellos que hacía imposible que se pudiera afirmar que existía una cierta heterogeneidad entre ellos¹¹. De ahí que se haya afirmado que «el protagonismo adquirido por las Comunidades Autónomas a raíz de la aprobación en el año 2000 del Plan de choque con la puesta en marcha de los correspondientes planes autonómicos ha derivado en un desplazamiento del eje de la política de prevención de riesgos laborales hacía el ámbito autonómico y las iniciativas de carácter selectivo»¹².

   2.3. El Informe Durán

   Este desplazamiento de la política preventiva desde el Gobierno Central a los Gobiernos Autonómicos no impidió al ejecutivo central encargar a un grupo de expertos un informe acerca de la siniestralidad en España y modos de afrontar su reducción y eliminación. Este informe, conocido como Informe Durán, por ser Federico Durán, a la sazón Presidente del Consejo Económico y Social de España, quien dirigió al grupo de expertos, aborda «desde una visión panorámica pero sintética»¹³, y desde un punto de vista pluridisciplinar, la situación real de la seguridad y salud en el mundo laboral español para ofrecer una variada gama de propuestas que podrán ser adoptadas en aras a lograr una mayor seguridad y salud en los centros de trabajo.

   Estas propuestas inciden en varios aspectos que podríamos diferenciar teniendo en cuenta las actuaciones asumidas por la reforma del marco normativo y aquellas que a día de hoy siguen sin tener una respuesta por parte de los poderes públicos. Entre estas últimas se pueden mencionar, en primer lugar, las actuaciones dirigidas a mejorar las fuentes informativas¹⁴ con las que poder trabajar, tanto los poderes públicos como los agentes sociales; en segundo lugar, las encaminadas a modificar la normativa de Seguridad Social¹⁵, justificadas por la intima conexión que se aprecia entre los siniestros laborales y el sistema de protección social; y en tercer lugar, las orientadas a mejorar las cuestiones procedimentales¹⁶, la formación¹⁷ y la gestión de la prevención¹⁸.

   Entre las propuestas que han tenido una cierta acogida, aunque no en su totalidad, están la modificación de la normativa sobre prevención y la mejora de la actuación de los poderes públicos dado el especial protagonismo que tienen éstos en la consecución de una eficaz seguridad y salud en el trabajo.

   Entre las primeras se propugnaba la necesidad de concordar la previsión estatutaria (art. 19.5 del Estatuto Trabajadores) y la previsión prevencionista (art. 21.3 Ley Prevención Riesgos Laborales) relativas a la paralización de actividades por parte de los trabajadores; se establecía la necesidad de atribuir jurídicamente una obligación general de prevención al titular del centro de trabajo cuando en éste confluyen varias empresas; también se propugnaba homogeneizar el régimen de responsabilidad y de coordinación de las empresas de trabajo temporal y las subcontratas; y por último, y siendo una cuestión no exenta de polémica, se postulaba dar publicidad a las sanciones impuestas por la comisión de infracciones muy graves.

   Entre las segundas, se apostaba por una reorganización de la Inspección de Trabajo al mismo tiempo que se señalaba la necesidad de dotarla de medios humanos y materiales adecuados para un eficaz desenvolvimiento de las tareas que aquélla tiene encomendadas; se pedía la separación entre las funciones de asesoramiento y de fiscalización; asegurar el cumplimiento de obligaciones sobre reconocimientos previos; concentrar las políticas preventivas en aquellos sectores productivos o en aquellas empresas que presentes altos índices de siniestralidad; e introducir medidas que estimulen a las empresas a apostar por una eficaz labor preventiva, como serían las bonificaciones o la posibilidad de gozar de preferencia para contratar con las Administraciones Públicas.

   Sin perjuicio del posterior análisis de la reforma del marco jurídico sobre seguridad y salud en el trabajo operado en la Ley 54/2003, podemos afirmar que dicha reforma únicamente procede a recoger un número limitado de las propuestas contenidas en el Informe Durán, a las que añade alguna novedosa propuesta como es la presencia de los denominados «recursos preventivos». De ahí que, a nuestro juicio, la valoración inicial de la reforma desde la perspectiva del análisis y propuestas contenidas en el Informe Durán¹⁹ no pueda ser muy positiva, pocas son las propuestas del citado Informe asumidas por el legislador, y previamente, por la negociación de los diferentes agentes sociales en el seno de la Mesa de Diálogo Social.

   2.4. El diálogo entre los interlocutores sociales: la Mesa de diálogo sobre prevención de riesgos laborales

   Constatada la preocupación de los poderes públicos por la evolución creciente de las tasas de siniestralidad en nuestro país, idéntica preocupación se observa en los agentes sociales, y en particular, en los sindicatos, que demandaban y siguen demandando una acción eficaz a los poderes públicos que permita a corto plazo poder trocar la tendencia alcista de esas tasas.

   En el marco del nuevo impulso del diálogo social que se aprecia en el año 2000, y ante la evidencia de la concienciación de la sociedad del serio problema que constituye el alto número de accidentes de trabajo (incluidas las enfermedades profesionales) que se contabilizan año tras año, se constituyó, a iniciativa del Gobierno, una Mesa de Diálogo en Prevención de Riesgos Laborales, «como fórmula de participación en el análisis y valoración de las diferentes sugerencias realizadas por distintos agentes sociales y Administraciones Públicas»²⁰, y cuya labor, retomada enérgicamente durante el año 2002²¹, ha dado como fruto el Acuerdo alcanzado el 30 de diciembre de 2002 entre el Gobierno, los sindicatos y los representantes de los empresarios, posteriormente avalado mediante su aprobación por el Pleno de la Comisión Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo, el 29 de enero de 2003.

   Como el propio Acuerdo reconocía, se procedió a confeccionar una batería de propuestas relativas a un «amplio abanico de campos», de suerte que se conforma un Acuerdo ambicioso y global para luchar contra la siniestralidad. Dentro de ese amplio horizonte en el que fijaron su atención los interlocutores sociales y el Gobierno, se encuentran las siguientes áreas de actuación:

   1. Se enunciaban una serie de propuestas en materia de Seguridad Social²², que no han sido, en su mayoría, objeto de atención por la actividad legislativa, a pesar de que en el Acuerdo se atribuía una «especial relevancia» a la Seguridad Social, al entenderse que ésta al integrar en su seno las contingencias profesionales, los aspectos financieros y prestacionales de sus funciones y su eficaz gestión, podía incidir de forma notable en el control y reducción de la siniestralidad.

   2. Se postulaba continuar impulsando planes de actuación preferente sobre empresas de alta siniestralidad como uno de los ejes sobre los que había de pivotar las políticas preventivas estatal y autonómicas. Al mismo tiempo que se propugnaba la realización de una ficha de seguimiento de los aspectos mínimos comunes de cada uno de los planes implantados, de forma que se posibilitase el tratamiento de explotación conjunta y la extracción de conclusiones generales de los resultados obtenidos por los mismos a nivel general.

   3. La adopción de un nuevo sistema de información en materia de siniestralidad laboral, tanto en lo relativo al sistema general que acumula información sobre los accidentes de trabajo con baja en jornada de trabajo como en lo concerniente al sistema específico de información sobre accidentes mortales.

   4. Se acordó, por un lado, iniciar dos procesos de diálogo, uno durante el primer trimestre de 2003 con vistas a la elaboración de un texto normativo que desarrollase reglamentariamente el artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales -fruto de ese diálogo ha sido la promulgación del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el anteriormente referido precepto legal, relativo a la coordinación de las actividades empresariales-, otro a lo largo del año 2003, encaminado a evaluar, analizar y diagnosticar la eficacia de las acciones prevencionistas de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales; y, por otro lado, continuar el proceso de diálogo sobre la adecuación de la normativa de prevención de riesgos laborales a las nuevas formas de organización del trabajo, con especial atención a los fenómenos de subcontratación y a las obras de construcción, para, si es posible, adoptar las medidas que se estimen necesarias en ese ámbito.

   5. La reforma del marco jurídico de la prevención de riesgos laborales encaminada, por un lado, a favorecer y promover la integración de la prevención de riesgos laborales en las empresas, y de otro, a mejorar el control del cumplimiento de la normativa sobre seguridad y salud en el trabajo.

   6. Fortalecer la función pública de vigilancia y control del sistema de Inspección de Trabajo y de Seguridad Social, a través del perfeccionamiento de las correspondientes normas, de manera que propicie una más activa y eficiente integración de los medios de que disponen los Órganos técnicos de las Comunidades Autónomas y del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, en la asunción de los cometidos comprobatorios que a tenor de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, corresponden al ámbito de acción de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social.

   7. Se establecía la necesidad de integrar la acción preventiva en el funcionamiento habitual de las empresas²³ mediante un efectivo y real cumplimiento de la acción de prevención, desterrándose las actuales prácticas de mero cumplimiento formal o aparente de las obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo.

   Junto a estas propuestas, hace suyos una serie de acuerdos y propuestas efectuados por el Grupo de Trabajo de Salud Laboral, elevados a la Mesa de Diálogo Social sobre Prevención de Riesgos Laborales con fecha 28 de septiembre de 2001, y que, por distintos motivos, nunca llegaron a ser oficializados formalmente por los Ministerios implicados. Estos acuerdos se referían a enfermedades profesionales²⁴, profesionales sanitarios²⁵, vigilancia de la salud y protocolos específicos²⁶ y sistemas de información sanitaria²⁷.

3. LA LEY DE REFORMA DEL MARCO JURÍDICO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO

   En el clima de preocupación social por el grave problema que suponía y supone las altas tasas de siniestralidad, y con un cierto retraso²⁸ respecto de la intención reflejada en el Acuerdo de 30 de diciembre, el Gobierno presentó a las Cortes Generales un Proyecto de Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales²⁹, con fecha 23 de julio de 2003³⁰, iniciándose una tramitación parlamentaria³¹ que con cluirá el 3 de diciembre de este mismo año con la aprobación definitiva por parte del Congreso de los Diputados, y su posterior publicación, como Ley 54/2003, en el Boletín Oficial del Estado, el día 13 de diciembre³², entrando en vigor al día siguiente, el 14 de diciembre, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Final Única.

   Aunque el Proyecto de Ley ha tratado de recoger las propuestas en materia de prevención diseñadas en el proceso de Diálogo Social llevado a cabo entre el ejecutivo y los agentes sociales, la tramitación de parlamentaria del mismo no estuvo exenta de la presentación de numerosas enmiendas tanto en el Congreso de Diputados como en el Senado, lo que refleja una cierta falta de sintonía entre el consenso existente entre el Gobierno y los agentes sociales y la ausencia del mismo entre el Gobierno y los distintos grupos parlamentarios. Extremo este último que queda patente, como ya hemos indicado, por la presentación de 93 enmiendas en el Congreso de los Diputados³³ y 59 enmiendas en el Senado³⁴; debiendo advertirse que mientras que sólo fueron aprobadas 7 de las presentadas en la Cámara Baja³⁵, ninguna se aprobó en la Cámara Alta.

   Además se ha de reseñar que un importante número de las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados, exactamente 30 iban dirigidas a introducir modificaciones o novaciones normativas en textos legales distintos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social³⁶. Lo que patentiza, a nuestro juicio, que la reforma del marco jurídico de la prevención de riesgos laborales no se ha querido separar de lo pactado, y no de la totalidad, en la Mesa de Diálogo Social, cuando hubiera sido necesario acompañar a las propuestas de reforma diseñadas en dicha Mesa de Diálogo una serie de reformas normativas en otras normas para completar una actuación jurídica global tendente si no a erradicar la siniestralidad laboral sí a invertir la tendencia alcista de sus tasas estadísticas por una tendencia descendente.

   3.1. La Exposición de Motivos: objetivos y medidas de la reforma normativa

   Al abordar la reforma del marco normativo de la seguridad y salud en el trabajo, el legislador reconoce la importancia que para la ordenación jurídica de esta materia tuvo la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995, al «cumplir la exigencia de un nuevo enfoque normativo dirigido a poner término a la falta de visión unitaria de la prevención de riesgos laborales en nuestro país, a actualizar regulaciones ya desfasadas, a adecuar la legislación española a la comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo y a regular situaciones nuevas no contempladas con anterioridad»; al mismo tiempo que reconoce el «ingente esfuerzo, en todos los órdenes y cada uno en su ámbito de responsabilidad» que han desplegado tanto los poderes públicos, estatal y autonómico, como los interlocutores sociales y las empresas y trabajadores. No obstante, resulta curioso la bondad de este último aserto, pues si todos los sujetos implicados realmente hubiesen realizado ese «ingente esfuerzo» del que se habla el panorama de siniestralidad, y por ende, el de la seguridad y salud en el trabajo, no hubiesen adquirido el protagonismo social que han alcanzado³⁷.

   Sin embargo, y al inicial voluntarismo legislativo triunfante que se ha descrito se viene a efectuar una objeción, desde la «experiencia acumulada en la puesta en práctica del marco normativo», y es la constatación de ciertos problemas aplicativos que se manifiestan en la «subsistencia de índices de siniestralidad indeseados». Siendo esto verdad, nos parece una visión reduccionista a la hora de abordar la problemática de la alta siniestralidad, pues como ya hemos señalado en este trabajo, esta última no depende exclusivamente de la existencia de un perfecto y completo ordenamiento jurídico sobre la seguridad y salud de los trabajadores, no solo porque la prevención no se agota en la lucha contra la siniestralidad, sino porque ésta depende de factores diversos, entre los cuales el marco jurídico es uno más. Como ejemplo de lo afirmado, hemos de traer aquí que el incremento de la presión inspectora y sancionadora desde el año 1997 se ha traducido en una constante elevación de las tasas de siniestralidad y no en una disminución de las mismas, y únicamente en los dos últimos años se aprecia una tendencia descendente de la que están todavía por determinar las causas a las que obedece así como su carácter coyuntural o estructural.

   Según la propia Exposición de Motivos, el objeto de esta norma es abordar la ejecución de las medidas contenidas en el Acuerdo de 30 de diciembre de 2002, es decir, la norma extrae sus contenidos de reforma de lo diseñado en el Acuerdo alcanzado en la Mesa de Diálogo Social para la prevención de los riesgos laborales. Aquí también demuestra su visión reduccionista ya que no asume la totalidad de las propuestas de reformas normativas contenidas en el Acuerdo sino que se limita a recoger algunas propuestas que inciden en la reforma, por un lado, de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y, por otro lado, en la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social. Como acertadamente se ha dicho, «supone tan sólo un desarrollo parcial [... de las propuestas contenidas en el Acuerdo], en cuanto que la aplicación total de las mismas lleva consigo la implantación de un conjunto de medidas que implicarían la modificación de normas de diverso rango [...] y órbita jurídica»³⁸.

   En cuanto a los objetivos perseguidos, hemos de poner de manifiesto que existe un objetivo, denominado «horizontal» por el propio legislador, seguramente para indicarnos que toda la reforma gira en torno al mismo, hallándose presente en todo el texto legal, y que no podía ser otro, que la lucha contra la siniestralidad laboral «de manera activa», es decir, que la reforma no viene inducida por defectos técnicos apreciados en las normas que se reforman sino por una imperiosa y contingente necesidad de dar una respuesta al clamor social existente por las altas tasas de accidentes de trabajo.

   Junto a él, aparecen como objetivos secundarios, o más bien instrumentales del primero, otros tres objetivos:

   - «Fomentar una auténtica cultura de la prevención de los riesgos en el trabajo, que asegure el cumplimiento efectivo y real de las obligaciones preventivas y proscriba el cumplimiento meramente formal o documental de tales prohibiciones».

   - «Reforzar la necesidad de integrar la prevención de riesgos laborales en los sistemas de gestión de la empresa».

   - «Mejorar el control del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos».

   Para alcanzar estos objetivos la ley se propone adoptar una serie de medidas. En primer lugar, para fomentar la implantación de una cultura preventiva se nos dice que «los tipos infractores se redactan precisando que las obligaciones preventivas habrán de cumplirse con el alcance y contenidos establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales»³⁹, al mismo tiempo que se trata de «asegurar el cumplimiento efectivo de sus obligaciones por los diferentes sujetos responsables». Sin embargo, a priori, no parece que la implantación de una verdadera cultura preventiva deba ligarse, única y exclusivamente, como dice la norma, a facetas meramente fiscalizadoras; ya que, a nuestro entender, la implantación de una verdadera cultura preventiva requiere incidir en otras áreas de actuación como son la formación, la información, la posible segmentación de la regulación jurídica en función del tamaño de las empresas o en función de la peligrosidad inherente a la actividad desarrollada.

   En segundo lugar, para mejorar las funciones de control público del cumplimiento o no de las obligaciones preventivas de los distintos sujetos obligados, el legislador recurre a actualizar la colaboración de los funcionarios autonómicos con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dejando para mejor momento, o por qué no decirlo, abandonando, la necesidad de mejorar los medios materiales y humanos del Servicio de Inspección de Trabajo en la línea propugnada, por otra parte, por el Acuerdo de la Mesa de Diálogo Social sobre prevención de riesgos laborales, del que dice la Exposición de Motivos acomete su ejecución la presente Ley. Y la articulación jurídica de ese refuerzo de la colaboración entre la Inspección de Trabajo y los funcionarios autonómicos nos da la impresión que ha introducido numerosos interrogantes aplicativos. Además en la consecución de este objetivo se procede adecuar la tipificación de los ilícitos administrativos.

   En tercer lugar, para lograr la integración de la prevención en los sistemas de gestión de la empresa, se articulan una serie de medidas, siendo las más significativas, por un lado la «pretendida» configuración del Plan de Prevención como una obligación nueva y distinta de las existentes hasta ahora de evaluación de los riesgos y planificación de la actividad preventiva; y por otro, la implantación de la novedosa figura de la presencia de los recursos preventivos. Sin demérito de otras opiniones en contra, albergamos serias dudas acerca de que con dichos instrumentos se consiga una modificación significativa en lo que a la integración de la prevención en las empresas se refiere.

   Con estas objeciones iniciales no queremos restar importancia a la reforma, ni a los aspectos positivos de la misma -que los tiene-, simplemente queremos dejar constancia, por un lado, de la insuficiencia de las medidas recogidas a la vista de los objetivos que se marca la propia norma; de otro lado, el olvido de reformas normativas que, apuntadas ya en el Acuerdo de 30 de diciembre de 2002, podían haberse recogido en la Ley 54/2003. En este sentido se ha afirmado que «la reforma que impone el proyecto difícilmente supondrá por sí sola un verdadero freno a la situación actual de la siniestralidad laboral, [... situación que solo puede combatirse] a través de un conjunto sistemático de medidas [...] que abarquen [...] un espectro importante de materias»⁴⁰.

   3.2. La integración de la prevención y el Plan de Prevención de Riesgos Laborales

   En la búsqueda de una mayor y efectiva integración de la seguridad y salud en el trabajo en la gestión de la actividad de la empresa se procede a modificar, en primer lugar, el apartado 2º del artículo 14, estableciéndose que «en cumplimiento del deber de protección el empresario deberá garantizar la seguridad y la salud de los trabajadores a su servicio en todos los aspectos relacionados con el trabajo. A estos efectos en el marco de sus responsabilidades, el empresario realizará la prevención de los riesgos laborales mediante la integración de la actividad preventiva en la empresa y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para la protección de la seguridad y salud de los trabajadores, con las especialidades que se recogen en los artículos siguientes en materia de plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de riesgos, información, consulta y participación y formación de los trabajadores, actuación en casos de emergencia y de riesgo grave e inminente, vigilancia de la salud, y mediante la constitución de una organización y de los medios necesarios en los términos establecidos en el capítulo IV de esta ley». Para alcanzar esta integración real «el empresario desarrollará una acciónpermanente de seguimiento de la actividad preventiva con el fin de perfeccionar de manera continua las actividades de identificación, evaluación y control de los riesgos que no se hayan podido evitar y los niveles de protección existentes y dispondrá lo necesario para la adaptación de las medidas de prevención señaladas en el párrafo anterior a las modificaciones que puedan experimentar las circunstancias que incidan en la realización del trabajo»⁴¹.

   Esta modificación va encaminada, en primer lugar, a resaltar la necesidad, ya recogida normativamente⁴², de integración de la actividad preventiva por parte del empresario, mediante, entre otras obligaciones, la configuración del Plan de Prevención como una obligación del empresario, distinta a la evaluación y a la planificación; y, en segundo lugar, que esta integración requiere una acción preventiva continuada⁴³, huyendo de las acciones puntuales, referencia ésta, la de la acción permanente, que como ha resaltado la doctrina es una «cuestión ya presente en la actualidad»⁴⁴.

   A nuestro juicio, a priori, la novedad más significativa es el establecimiento de la confección de un Plan de Prevención de riesgos laborales como obligación empresarial, hasta el punto de que la modificación del artículo 16 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, empieza por el cambio de denominación de su título, para continuar con una reforma de sus apartados 1º y 2 º que, aparentemente, es de gran calado.

   Se vuelve a reiterar la necesidad de integración de la prevención de riesgos laborales en la gestión de las empresas, pero ahora se concreta, en el apartado 1º del artículo 16, que dicha necesidad se ha de producir «tanto en el conjunto de sus actividades como en todos los niveles jerárquicos de ésta», y el instrumento fundamental para acometer este objetivo será «la implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos» que «deberá incluir la estructura organizativa, las responsabilidades, las funciones, las prácticas, los procedimientos, los procesos y los recursos necesarios para realizar la acción de prevención de riesgos en la empresa, en los términos que reglamentariamente se establezcan».

   A continuación se establece que la gestión y aplicación del Plan de Prevención se apoyarán en dos instrumentos básicos, diferenciados de lo que es el Plan y configurados como obligaciones empresariales, como son la evaluación de los riesgos laborales y la planificación de la actividad preventiva, que no tienen por qué llevarse a cabo de forma unitaria y mediante una sucesión temporal sin solución de continuidad ya que la norma establece que «podrán ser llevados a cabo por fases de forma programada», lo que en opinión de la doctrina «da pie a la ruptura de la evaluación, y por ende, de la planificación como un conjunto totalizador y da carta de naturaleza a lo que ya se daba en la realidad: la realización de la evaluación de riesgos por materias y fases, dejando para el final aquellos aspectos más complejos u onerosos»⁴⁵.

   El primer instrumento llamado a entrar en juego es la evaluación inicial de los riesgos laborales por parte del empresario teniendo en cuenta «la naturaleza de la actividad, las características de los puestos de trabajo existentes y de los trabajadores que deban desempeñarlos», así como «aquellas otras actuaciones que deban desarrollarse de conformidad con lo dispuesto en la normativa sobre protección de riesgos específicos y actividades de especial peligrosidad». También procederá esta evaluación al efectuar «la elección de los equipos de trabajo, de las sustancias o preparados químicos y del acondicionamiento de los lugares de trabajo».

   La actualización de la evaluación se producirá cuando se modifiquen las «condiciones de trabajo y, en todo caso, se someterá a condición y se revisará, si fuera necesario, con ocasión de los daños para la salud que se hayan producido».

   Esta evaluación puede revelar, por un lado, la necesidad de efectuar controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores en la prestación de sus servicios para detectar situaciones potencialmente peligrosas, en cuyo caso el empresario deberá proceder a realizarlos; y por otro, puede poner de manifiesto la existencia de situaciones de riesgos, en cuyo caso «el empresario realizará aquellas actividades preventivas necesarias para eliminar o reducir y controlar tales riesgos. Dichas actividades serán objeto de planificación por el empresario, incluyendo para cada actividad preventiva el plazo para llevarla a cabo, la designación de responsables y los recursos humanos y materiales necesarios para su ejecución».

   Además, el «empresario deberá asegurarse de la efectiva ejecución de las actividades preventivas incluidas en la planificación, efectuando para ello un seguimiento continuo de la misma»; actividades preventivas que «deberán ser modificadas cuando se aprecie por el empresario, como consecuencia de los controles periódicos [...], su inadecuación a los fines de protección requeridos».

   Queda claro que la integración de la prevención de riesgos laborales tiene como eje central y punto de partida el Plan de Prevención, lo que ya no está tan claro es si realmente estamos en presencia de una novedad normativa o, por el contrario, estamos ante una simple elevación de rango jerárquico -de una legalización- de una institución ya contemplada en el ordenamiento jurídico. Así en la doctrina hay quienes afirman que el Plan de Prevención «no es una novedad» porque ya aparecía contemplado en el Real Decreto 39/1997, «respetando incluso su contenido y, todo lo más, configurándolo como una obligación distinta de la evaluación y planificación, susceptible de constituir por sí misma, una infracción administrativa grave»⁴⁶; y quienes afirman que estamos en presencia de un «nuevo instrumento», dado que la mención efectuada en la norma reglamentaria «por la nula repercusión fáctica y por su escueto contenido no puede considerarse realmente como iniciadora de la obligación reseñada en la reforma legal»⁴⁷. A nuestro juicio y a la vista de los argumentos esgrimidos en la doctrina, realmente la regulación del Plan de Prevención no es algo novedoso sino más bien una asunción por parte de una norma con rango de ley de lo previsto en una norma reglamentaria, lo cual, en principio, es positivo en cuanto se asume la importancia que tiene el Plan de Prevención para la seguridad y salud en el trabajo, al configurarla como una obligación empresarial diferenciada de la evaluación de riesgos y de la planificación de la actividad preventiva, y constituyendo su incumplimiento un ilícito administrativo distinto de los incumplimientos referidos a los dos instrumentos de los que se sirve. No obstante hemos de señalar que en la doctrina se resta significación e importancia a la reforma legal operada en este punto pues «si hasta ahora, el Plan, la Evaluación y la Planificación de la actividad preventiva constituían generalmente exigencias meramente formales, no hay razón que permita vislumbrar un cambio con relación a la situación anterior [...] siguen consistiendo en meras obligaciones documentales, siendo muy difícil, por no decir imposible, crear un criterio objetivo que permita considerar si una empresa tiene realmente un sistema de prevención integrado en su actividad»⁴⁸.

   Esta «legalización» del Plan de Prevención ha supuesto la modificación, en una especie de efecto dominó, de una serie de preceptos de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. Así en materia de documentación de las obligaciones empresariales, se modifican los párrafos a), b) y c) del apartado 1º del artículo 23 de la LPRL, para dar cabida al Plan de Prevención, como primer elemento a documentar; para reiterar la necesidad de documentar, por un lado, la evaluación de riesgos y el resultado de los posibles controles periódicos; y por otro, la planificación de la actividad preventiva; y «siguiendo la línea de antiformalismo de la Ley de Reforma [introducir] referencias que ligan la obligación documental a la substantiva para obviar el riesgo del cumplimiento meramente formal de la norma que aleje del significado real de misma»⁴⁹. Con relación al asesoramiento que los servicios de prevención deben estar en condiciones de prestar a las empresas, se modifica los párrafos a) y c) del apartado 3º del artículo 31⁵⁰, de suerte que los servicios de prevención deberán poder abordar «el diseño, implantación y aplicación de un plan de prevención de riesgos laborales que permita la integración de la prevención en la empresa» así como «la planificación de la actividad preventiva y la determinación de las prioridades en la adopción de las medidas preventivas y la vigilancia de su eficacia». Y en tercer lugar, respecto a las competencias del Comité de Seguridad y Salud, se produce la modificación, tildada acertadamente de irrelevante⁵¹, del párrafo

   1. del apartado 1º del artículo 39 de la LPRL, para introducir la referencia expresa al artículo 16 LPRL tal y como ha quedado redactado.

      Finalmente, la Disposición Transitoria Única establece que «los empresarios que, a la entrada en vigor de esta ley, no hubieran documentado el plan de prevención de riesgos laborales a que se refiere el artículo 16.1 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y el artículo 2.1 del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, deberán proceder a formalizarlo por escrito dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vigor de esta ley». Si anteriormente hemos dicho que se había operado una simple «legalización» del Plan de Prevención, deduciendo esta afirmación de la comparación de la regulación legal con la regulación reglamentaria, ahora es el propio legislador el que nos muestra expresamente que dicho Plan ya se encontraba recogido y regulado en la norma de carácter reglamentario, de suerte que esta referencia expresa a la norma reglamentaria junto a la constatación de que «en ningún momento esta disposición prevé un período para una adaptación material a la nueva regulación, por lo que parece como si la entrada en vigor de esta norma [...] no suponga ningún cambio importante en el cumplimiento de la normativa, a salvo de la incorporación legal de algunos preceptos del Reglamento»⁵², refuerzan, a nuestro juicio, la tesis de la simple «legalización» del Plan de Prevención.

      En cuanto al plazo de seis meses dado a las empresas para proceder a documentar el Plan de Prevención se ha afirmado desde la doctrina⁵³, y nosotros coincidimos con dicha opinión, de que estamos ante un plazo breve e insuficiente, que seguramente redunde negativamente en la consecución de un eficaz y real cumplimiento de esta «novedosa» obligación empresarial.

      3.3. La presencia de los recursos preventivos

      Otra de las novedades encaminadas a lograr una verdadera integración de la prevención de los riesgos laborales en las empresas se opera con la introducción de un nuevo artículo, el 32 bis, en el texto de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, que establece la presencia de los Recursos Preventivos en el lugar de trabajo, así como una nueva Disposición Adicional, la decimocuarta, que adapta el artículo 32 bis al sector de la construcción⁵⁴.

      Esta novedad, de la que se ha advertido que tiene su antecedente en el Vigilante de Seguridad contemplado en el artículo 9 de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971⁵⁵, supone que en los centros de trabajo será necesaria la presencia de los recursos preventivos, pero no siempre y en todo caso sino cuando se aprecie alguno de los supuestos contemplados en la norma⁵⁶, y que son:

   1. «Cuando los riesgos puedan verse agravados o modificados en el desarrollo del proceso o la actividad, por la concurrencia de operaciones diversas que se desarrollan sucesiva o simultá neamente y que hagan preciso el control de la correcta aplicación de los métodos de trabajo».

   2. «Cuando se realicen actividades o procesos que reglamentariamente sean considerados como peligrosos o con riesgos especiales».

   3. «Cuando la necesidad de dicha presencia sea requerida por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, si las circunstancias del caso así lo exigieran debido a las condiciones de trabajo detectadas».

      Al margen de la posible inclusión de otros supuestos postulada desde la doctrina científica⁵⁷, la interpretación de estos supuestos entraña significativos problemas aplicativos de distinto alcance, que ha llevado a la doctrina a calificarlos de «apartados jurídicos indeterminados»⁵⁸.

      Con relación al supuesto contemplado en el párrafo a) del apartado 1º del artículo 32 bis, su operatividad requerirá que se aprecie a la vez, por un lado, la concurrencia de operaciones diversas, de otro lado, que esta concurrencia requiera un control de la correcta aplicación de los métodos de trabajo⁵⁹. A nuestro juicio, la concurrencia de operaciones diversas es fácilmente apreciable, sin embargo, la necesidad de control de los métodos de trabajo, nos plantea mayores dudas o reservas acerca de cómo se constata esa necesidad y quién ha de efectuar esta constatación.

      En lo atinente al párrafo b) del apartado 1º del artículo 32, el problema es la identificación de las normas que establecen qué actividades son consideradas peligrosas o con riesgos especiales; problema que a nuestro juicio, y a diferencia de lo se ha afirmado en la doctrina⁶⁰, no está exento de dificultad por existir varias normas con referencias a las actividades peligrosas o con riesgos especiales. Por ello coincidimos con quien afirma que «tal vez sería necesario evitar la insoslayable dispersión y complejidad que supone esta remisión a través del desarrollo reglamentario en el que se determinen y precisen los procesos productivos y actividades en los que se hace necesario la presencia de los recursos preventivos por la concurrencia de tales circunstancias de peligrosidad o de riesgos especiales»⁶¹.

      Y, por último, el supuesto recogido en el párrafo c) del apartado 1º del artículo 32 bis de la LPRL, el más desacertado de los tres, por su «gran indeterminación»⁶² o «ambigüedad»⁶³, en la medida en que se deja a la libre apreciación del Inspector de Trabajo, al que únicamente se le ofrece como instrumento para formar su opinión la genérica referencia a las circunstancias del caso derivadas de las condiciones de trabajo detectadas por él. Fácilmente se puede entender que la facultad inspectora en esta materia tiene una muy difícil fiscalización o control por parte de los tribunales, situando a los empresarios ante una posible situación de indefensión material.

      A lo anterior, se ha de poner de manifiesto un problema que se ha suscitado con la promulgación del Real Decreto 171/2004, de 30 de enero⁶⁴, por el que se desarrolla el artículo 24 de la LPRL en materia de coordinación de actividades empresariales⁶⁵. En efecto, en este nuevo Real Decreto se mencionan como posibles medios de coordinación que se pueden adoptar por las empresas concurrentes, tanto la presencia de los recursos preventivos en el centro de trabajo como la designación de un coordinador de actividades preventivas⁶⁶; dándose preferencia a este último medio de coordinación cuando concurren al menos dos de las cuatro condiciones que se recogen en el artículo 13.1 del Real Decreto 171/2004⁶⁷, y que a nuestro juicio son todas subsumibles en el artículo 32 bis.1.a) de la LPRL; surgiendo, en nuestra opinión, una colisión entre la norma de rango legal, que exige la presencia del recurso preventivo, y la norma reglamentaria, que da preferencia a la designación de un coordinador. El problema se plantea cuando la empresa no pueda hacer frente a las dos obligaciones por el costo que ello le puede suponer, teniendo que decantarse por alguna de las dos soluciones que le da el ordenamiento. En principio la solución a favor del precepto legal, es decir, la presencia de los recursos preventivos puede apoyarse en la excepción a la preferencia establecida a favor de la designación de un coordinador de actividades prevista en al artículo 13.2 del R.D. 171/2004, y que permite adoptar otro medio de coordinación si existen razones técnicas u organizativas justificadas. A pesar de que, incluso esta solución nos parece un poco forzada, qué sucedería si no se pueden apreciar esas «razones justificadas», en este caso, opinamos que debe prevalecer la norma de rango superior, la ley, y, en consecuencia, deberá adoptarse como medio de coordinación la presencia de los recursos preventivos. De todas formas, es ésta una cuestión necesitada de aclaración dada la disconformidad existente entre el texto legal y el texto reglamentario.

      En cuanto a la denominación utilizada -Recursos Preventivos-, coincidiendo con quien ha resaltado lo desacertado de la misma⁶⁸, se ha de entender referida no a elementos personales sino a las personas, de suerte que en virtud de lo establecido en el apartado 2 del artículo 32 bis, pueden ser recursos preventivos, siempre y cuando tenga capacidad suficiente:

1. Uno o varios trabajadores designados de la empresa.

2. Uno o varios miembros del servicio de prevención propio de la empresa.

3. Uno o varios miembros del o los servicios de prevención ajenos concertados por la empresa.

4. Excepcionalmente, el empresario podrá asignar la presencia de forma expresa a uno o varios trabajadores de la empresa que, sin formar parte del servicio de prevención propio ni ser trabajadores designados, reúnan los conocimientos, la cualificación y la experiencia necesarios y cuenten con la formación preventiva correspondiente⁶⁹.

   Lo que permite el nuevo precepto es que el propio empresario, aunque tenga asumidas directa y personalmente las funciones de prevención, no podrá constituirse como recurso preventivo⁷⁰.

   Ahora bien, si la obligación de presencia se acomete por varios de los recursos señalados anteriormente deberán prestarse colaboración mutua entre ellos; y en cualquier caso deben de disponer de los medios necesarios y ser suficientes en número para vigilar el cumplimiento de las actividades preventivas. Resulta curioso que salvo esta última mención a la vigilancia no se contiene ninguna referencia a las funciones que deberán asumir los Recursos Preventivos, dando lugar a una indefinición funcional que, unido a los problemas que plantean los supuestos en los que se exige su presencia, nos lleva a sostener una valoración no muy positiva de la articulación jurídica de los Recursos Preventivos⁷¹, aunque desde el plano de los objetivos, su presencia nos parece muy acertada.

   3.4. El reforzamiento de la función pública de control: el nuevo papel de los funcionarios autonómicos

   La mejora de la función de control que sobre la aplicación de la normativa de seguridad y salud en el trabajo corresponde a los poderes públicos se ha abordado no desde la mejora de la dotación material y humana de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social⁷² sino desde la «actualización» de la colaboración de los funcionarios técnicos de las Comunidades Autónomas con la Inspección, mediante la reforma de los apartados 2º y 3º del artículo 9 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

   Ahora bien, esa pretendida y simple «actualización» de la colaboración que se anuncia en la Exposición de Motivos queda rebasada por el texto legal que va más allá al establecer que las Administraciones Públicas, ya sea estatal o autonómica, «elaborarán y coordinarán planes de actuación, en sus respectivos ámbitos competenciales y territoriales, para contribuir al desarrollo de las actuaciones preventivas en las empresas, especialmente las de mediano y pequeño tamaño y las de sectores de actividad con mayor nivel de riesgo o siniestralidad, a través de acciones de asesoramiento, de información, de formación y de asistencia técnica»⁷³, y para desarrollar dichas acciones atribuye a los funcionarios autonómicos que ejerzan funciones técnicas en materia de prevención la posibilidad de «desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo»⁷⁴ para lo cual se les permite que «cuando de las actuaciones de comprobación [...] se deduzca la existencia de infracción, y siempre que haya mediado incumplimiento de previo requerimiento, el funcionario actuante remitirá informe a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en el que se recogerán los hechos comprobados, a efectos de que se levante la correspondiente acta de infracción, si así procediera»; atribuyéndose a los «hechos relativos a las actuaciones de comprobación de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud recogidos en tales informes»⁷⁵, la presunción de certeza que se otorga a los hechos comprobados por los Inspectores de Trabajo⁷⁶. En definitiva, la simple actualización de la colaboración se traduce en la atribución a los funcionarios autonómicos de cometidos «que tradicionalmente habían estado en manos»⁷⁷ de los Inspectores de Trabajo, lo que ha llevado a un sector de la doctrina a afirmar que estamos en presencia de una función inspectora «imperfecta y sui generis»⁷⁸, que invade la competencia que hasta esta reforma legislativa venía exclusivamente atribuida a la Inspección de Trabajo.

   De esta atribución competencial se han de hacer varias precisiones. En primer lugar, la función comprobatoria no se refiere a cualquier situación que pueda afectar a la seguridad y salud en el trabajo sino exclusivamente a las «condiciones materiales o técnicas», lo que ha llevado a la doctrina a sostener que «el término es ciertamente restringido»⁷⁹. Y el problema está en delimitar qué quiere decirse con esa expresión, como nos revela los distintos acercamientos que se han hecho desde la doctrina para acotarla; así, por ejemplo, se ha afirmado que la Inspección «seguirá con los temas más directamente relacionados con la salud de los trabajadores»⁸⁰, o con mayor concreción, se afirma bien que «quedan fuera de su competencia [la de los funcionarios autonómicos] infracciones tales como todas las de carácter documental y en general infracciones jurídico-formales, como la no constitución del Comité de Seguridad y Salud o falta de convocatoria de éste, incumplimientos en materia de formación»⁸¹ o bien que la competencia de los funcionarios autonómicos se circunscribe a «aquellas condiciones estrictas de seguridad y salud laboral con las que prestan sus servicios los trabajadores (maquinaria, equipos de protección, espacio físico del lugar de trabajo, señalizaciones, etc.) mientras que seguirán quedando en manos de la Inspección, la vigilancia de todas aquellas condiciones de trabajo que pudiesen afectar a la seguridad y salud de los trabajadores (tipo y contenido de la actividad laboral, duración, organización del trabajo, etc.)»⁸². A nuestro juicio, esta última aproximación a la expresión «condiciones materiales y técnicas» es la que nos parece más correcta.

   En segundo lugar, la elaboración del informe y, sobre todo, su remisión a la Inspección de Trabajo, sólo procede si previamente se dan dos condiciones, de un lado, que el funcionario autonómico haya efectuado un requerimiento al empresario para que subsane las deficiencias o incumplimientos advertidos, de otro, que el empresario haga caso omiso de dicho requerimiento; de suerte que, «no cabe el requerimiento y el informe-propuesta de sanción a la vez»⁸³. Además se ha de tener presente que el incumplimiento de los requerimientos previos efectuados por los funcionarios autonómicos se recoge como criterio de graduación de las sanciones⁸⁴.

   En tercer lugar, el informe de los funcionarios autonómicos no es vinculante para los Inspectores de Trabajo, no tanto porque se permita a estos últimos solicitar a aquéllos la subsanación⁸⁵ de posibles defectos apreciados en los informes sino porque el propio precepto nos indica que «si así procediera» se levantará acta de infracción, lo que supone que la última palabra para imponer una sanción la sigue teniendo la Inspección de Trabajo⁸⁶.

   En cuarto lugar, en cuanto a la presunción de certeza, se ha dicho que se ha producido su atribución en una configuración «de la que no gozan los informes de la propia Inspección de Trabajo y Seguridad Social»⁸⁷. Y sin embargo, se ha olvidado el legislador de determinar si a los funcionarios autonómicos les es de aplicación la facultad de «entrar libremente, en cualquier momento y sin previo aviso» tal y como sí se reconoce a los Inspectores de Trabajo⁸⁸. La doctrina ha entendido que no se puede reconocer esa facultad a los funcionarios públicos⁸⁹, si aceptamos esa solución, perfectamente admisible, se ha de reconocer que las facultades comprobatorias de los funcionarios autonómicos queda seriamente mermada; de ahí que una posible solución será, si ello es posible, proceder a reconocer dicha facultad por cada una de las Comunidades Autónomas.

   La valoración efectuada por la doctrina no ha sido muy positiva, se ha criticado que la reforma incide de forma directa en el ejercicio de la potestad autoorganizadora de las Comunidades Autónomas en materia de función pública⁹⁰, así como el exceso del legislador en su intención de actualizar la colaboración⁹¹; pero, sobre todo, la valoración negativa procede de la constatación de los posibles problemas de coordinación que pueden llegar a plantearse entre la Inspección de Trabajo y los funcionarios autonómicos⁹².

   3.5. La reforma de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social

   La otra norma que ha resultado modificada por la Ley 54/2003 ha sido la Ley de

   Infracciones y Sanciones en el Orden Social, con la que se pretende mejorar la función de control de la normativa laboral y asegurar un cumplimiento efectivo de la obligaciones de los distintos supuestos.

   Se procede a modificar el concepto de infracción laboral en materia de prevención, de suerte que se define como toda acción u omisión «de los diferentes sujetos responsables», eliminando la enumeración de los mismos, es decir, se da una definición «en la que ya no se recogen los diferentes sujetos responsables, sino que para ello la definición objetiva [...] se remite al listado del art. 2 de la LISOS»⁹³; y se modifica el ámbito subjetivo, mediante la nueva redacción del artículo 8.2 de la LISOS, para introducir como sujeto responsable administrativamente al empresario titular del centro de trabajo.

   3.5.1. Infracciones graves

   En cuanto a las infracciones graves la reforma ha supuesto la nueva redacción de varios tipos infractores y la adición de otros nuevos. Los cambios de redacción han sido:

   a) Incumplir la obligación de integrar la prevención de riesgos laborales en la empresa a través de la implantación y aplicación de un plan de prevención, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales⁹⁴.

   No llevar a cabo las evaluaciones de riesgos y, en su caso, sus actualizaciones y revisiones, así como los controles periódicos de las condiciones de trabajo y de la actividad de los trabajadores que procedan, o no realizar aquellas actividades de prevención que hicieran necesarias los resultados de las evaluaciones, con el alcance y contenido establecidos en la normativa sobre prevención de riesgos laborales⁹⁵.

   2. Incumplir la obligación de efectuar la planificación de la actividad preventiva que derive como necesaria de la evaluación de riesgos, o no realizar el seguimiento de la misma, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales⁹⁶.

      c) No adoptar el empresario titular del centro de trabajo las medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre riesgos existentes y las medidas de protección, prevención y emergencia, en la forma y con el contenido establecidos en la normativa establecida⁹⁷.

   4. No designar a uno o varios trabajadores para ocuparse de las actividades de protección y prevención en la empresa o no organizar o concertar un servicio de prevención cuando ello sea preceptivo, o no dotar a los recursos preventivos de los medios que sean necesarios para el desarrollo de las actividades preventivas.La falta de presencia de los recursos preventivos cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia⁹⁸.

   5. No facilitar a los trabajadores designados o al servicio de prevención el acceso a la información y documentación señaladas en el artículo 18.1 y 23.1 de la LPRL⁹⁹.

      Entre las adiciones¹⁰⁰ resaltamos la tipificación novedosa de las siguientes conductas, a saber:

1. Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas, de acuerdo con la normativa aplicable¹⁰¹.

2. Incumplir las obligaciones derivadas de actividades correspondientes a entidades acreditadas para desarrollar y certificar la formación en materia de prevención de riesgos laborales, de acuerdo con la normativa aplicable¹⁰².

3. Permitir el inicio de la prestación de servicios de los trabajadores puestos a disposición sin tener constancia documental de que han recibido las informaciones relativas a los riesgos y medidas preventivas, poseen la formación específica necesaria y cuentan con un estado de salud compatible con el puesto de trabajo a desempeñar¹⁰³.

   3.5.2.

   Infracciones muy graves

   Se ha procedido a dar nueva redacción al apartado 8 del artículo 13 de la LISOS, tipificando como infracción muy grave el «no adoptar el promotor o el empresario titular del centro de trabajo, las medidas necesarias para garantizar que aquellos otros que desarrollen actividades en el mismo reciban la información y las instrucciones adecuadas, en la forma y con el contenido alcance establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia cuando se trate de actividades reglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales», así como «la falta de presencia de los recurso preventivos cuando ello sea preceptivo o el incumplimiento de las obligaciones derivadas de su presencia, cuando se trate de actividadesreglamentariamente consideradas como peligrosas o con riesgos especiales».

   Y se añaden dos nuevas infracciones muy graves, a saber:

   1. La alteración o el falseamiento, por las personas o entidades que desarrollen la actividad de auditoría del sistema de prevención de las empresas, del contenido del informe en la empresa auditada¹⁰⁴.

   2. La suscripción de pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades establecidas en el apartado 3º del artículo 42 de la LISOS, también introducido por la Ley 54/2003, y que viene a aclarar la responsabilidad empresarial al establecer que «los pactos que tengan por objeto la elusión, en fraude de ley, de las responsabilidades establecidas [...] son nulos y no producirán efecto alguno»¹⁰⁵.

   No podemos terminar la exposición de las novedades introducidas en la LISOS, sin mencionar la obligación del Ministerio Fiscal, calificada por la doctrina como una «adición lógica»¹⁰⁶, de comunicar, «en todo caso, a la autoridad laboral y a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social la existencia de un procedimiento penal sobre hechos que puedan resultar constitutivos de infracción. Dicha notificación producirá la paralización del procedimiento hasta el momento en que el Ministerio Fiscal notifique a la autoridad laboral la firmeza de la sentencia o el auto de sobreseimiento dictado por la autoridad judicial». Como acertadamente se ha resaltado por la doctrina, esta novedad viene a dar solución al problema de la caducidad del expediente sancionador que se apreciaba en la práctica¹⁰⁷.

   No podemos efectuar aqui un análisis de la incidencia de la modificación de la LISOS a la luz de los objetivos perseguidos por el legislador, pero desde la doctrina se ha manifestado que en estas modificaciones «se encuentra lo mejor y lo peor de la Ley de Reforma. Lo peor no por exceso, sino por defecto. La Ley posee algunos cambios importantes, pero no va tan lejos como sería necesario para implicar adecuadamente a la Administración Sancionadora Laboral en el compromiso que la legislación preventiva impone a los sujetos obligados»¹⁰⁸.

   A la vista de lo expuesto podemos afirmar que la reforma operada por la Ley 54/2003, presenta por lo que se refiere a la modificación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, importantes interrogantes y dudas interpretativas. No obstante, ha de resaltarse el esfuerzo mostrado por los interlocutores sociales y los poderes públicos para atajar la alta siniestralidad laboral, aunque no seamos muy optimistas de su incidencia real si esta reforma no constituye un primer peldaño en la lucha contra el grave problema social que supone el elevado número de accidentes de trabajo que soporta el mercado laboral español.

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   * Doctor en Derecho. Profesor de Derecho del Trabajo. Universidad Complutense de Madrid.

   ¹ Recuérdese que las Leyes de 24 de julio de 1873 y de 26 de julio de 1878 iban dirigidas a la protección de las mujeres y de los menores, al igual que la Ley de 13 de marzo de 1900. Estos colectivos también son objeto de una previsión específica en la actual norma básica que regula la seguridad y la salud de los trabajadores, la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, en la que se dedican varios preceptos, concretamente, los artículos 26 y 27.

   ² MONTOYA MELGAR. A.: Ideología y lenguaje en las leyes laborales de España (1873-1978), ed. Civitas, Madrid, 1992, pág. 40. Autor que cita como precedente, el Decreto de 29 de diciembre de 1868, por el que se aprueban las bases para una nueva Ley de minas, en el que se «introducía el intervencionismo administrativo en materia de «policía y seguridad» por una doble vía: la normativa [...] y la fiscalizadora».

   ³ B.O.E. de 10 de noviembre de 1995.

   ⁴ MONTOYA MELGAR, A. y PIZÁ GRANADOS, J.: Curso de Seguridad y Salud en el Trabajo, 2ª ed., ed. McGraw- Hill, 2000, pág. 42.

   ⁵ En este sentido, LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1140, pág. 1 de 15. (También se puede consultar en Aranzadi Social, nº 12, 2003).

   ⁶ Ya en la Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral de España del año 2000, el Consejo Económico y Social, considera que «el marco normativo de la prevención de riesgos en el trabajo derivado de la obligada trasposición de las Directivas comunitarias se encuentra prácticamente completo».

   ⁷ LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 3 de 15.

   ⁸ La otras áreas de actuación eran el fomento e incentivación de la actuación preventiva, el reforzamiento de las actividades de investigación, análisis y estudio, la promoción y apoyo de la actividad preventiva y la formación para la prevención.

   ⁹ No obstante, según nos pone de manifiesto la Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral de España del año 1999, elaborada por el Consejo Económico y Social de España, entre las actuaciones iniciadas, destacaban la sensibilización para lograr una verdadera cultura preventiva, a través de la celebración del Día de la seguridad y salud en el trabajo o la Semana de la seguridad y salud en el trabajo; en materia de actuaciones de promoción y apoyo a la actividad preventiva se elaboraron las guías de acción preventiva dirigidas a las pequeñas empresas; la investigación y análisis se llevó a cabo a través de grupos de trabajo en el seno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el trabajo.

   ¹⁰ No obstante, en relación con la actuación inspectora, hemos de relativizar el alcance real que una mayor actuación de la Inspección de trabajo puede tener en el descenso de la siniestralidad, dado que desde 1997, esa actuación se ha venido intensificando sin que la misma se haya traducido en una reducción de la siniestralidad.

   ¹¹ Esa diversidad se da en los criterios de selección de las empresas (elevadas tasas de siniestralidad, sectores determinados, actividades peligrosas), y en la naturaleza de las acciones (informativas o formativas).

   ¹² Memoria sobre la Situación Socioeconómica y Laboral de España del año 2001, ed. Consejo Económico y Social, Madrid, pág. 464.

   ¹³ SEMPERE NAVARRO, A.V., SAN MARTÍN MAZZUCONI, C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Sociolaborales, ed. Laborum, Murcia, 2003, pág. 252.

   ¹⁴ Entre las mejoras propuestas en este ámbito de actuación se encontraba: estudiar la conexión de causalidad entre siniestralidad y una serie de factores como son la temporalidad contractual, el crecimiento económico, la descentralización productiva o el sector de actividad.

   ¹⁵ Así se recomendaba establecer la obligatoriedad empresarial de abonar la prestación económica por incapacidad temporal durante los siete primeros días de baja; la configuración de una nueva tarifa de cotización por accidentes de trabajo en función de la actividad económica principal de la empresa; la configuración de una lista de enfermedades profesionales abierta y complementaria a la existente; atribuir a las Mutuas la facultad de proponer la reducción de cotización a favor de aquellas empresas que sean ejemplares en la observancia de la normativa en materia de seguridad y salud en el trabajo; y suprimir el recargo de prestaciones por un procedimiento ágil ante la jurisdicción social para reclamar la correspondiente indemnización a la empresa.

   ¹⁶ El Informe recomendaba llevar al orden jurisdiccional social todas las reclamaciones de responsabilidad civil de las empresas generadas por incumplimiento de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales así como todas las impugnaciones de sanciones administrativas impuestas a consecuencia de la contravención de dicha normativa; despenalizar las conductas empresariales tipificadas como faltas, sometiéndolas al régimen sancionador de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

   ¹⁷ En este área de actuación se proponían medidas tendentes a incorporar la prevención como contenido de la Enseñanza Secundaria Obligatoria, trasvasar las competencias en esta materia a la Administración Educativa y crear un título oficial de formación profesional así como un título universitario superior con cuatro especialidades.

   ¹⁸ En este área de actuación se pretende, entre otras acciones, deslindar nítidamente la actividad preventiva asumida por las Mutuas de Accidentes, armonizar los criterios de autorización de las entidades llamadas a desarrollar actividades preventivas, mejorar diversos aspectos de las auditorias preventivas y evitar que los recursos provenientes de la Seguridad Social se mezclen con los recursos preventivos.

   ¹⁹ Una valoración positiva del Informe Durán se aprecia en SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZUCONI, C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Sociolaborales, ob.cit., pág. 259, al afirmarse que «en todo caso, el Informe posee la virtud de ser concreto y de centrar el debate; bienvenido sea, por más que algunas de sus propuestas no estén lo bastante acabadas como para trasvasarse al plano normativo, posean ciertos aspectos contradictorios o difícilmente vayan a contribuir a la reducción de la siniestralidad».

   ²⁰ SEMPERE NAVARRO, A. V., SAN MARTÍN MAZZUCONI, C.; CANO GALAN, Y. y CHARRO BAENA, P.: Políticas Sociolaborales, ob.cit., pág. 259.

   ²¹ Junto al diálogo social se va a iniciar un diálogo institucional con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales, en el que el ejecutivo central someterá a la consideración de éstas la necesidad de abordar la reforma del marco normativo de seguridad y salud en el trabajo.

   Como destaca Luján Alcaraz, J.: «La proyectada reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 5 de 15, «de este modo se ha desarrollado a lo largo de los últimos meses un proceso de doble diálogo -social e institucional-».

   ²² Estas propuestas eran: 1) La creación de un Consejo Tripartito, formado por representantes de la Administración, de los sindicatos y de los empresarios, así como de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo, y cuya finalidad sería formular propuestas al órgano de dirección y tutela de las Mutuas sobre las acciones prevencionistas a incorporar al Plan General de actividades Preventivas de la Seguridad Social. 2) La confección de un Programa dedicado exclusivamente a la formación de los trabajadores y de los empresarios. 3) Modernización del papel de las Mutuas y adaptación de algunas de sus estructuras; 4) El establecimiento de una nueva tarifa de cotización por accidente de trabajo que adecúe la cotización a la siniestralidad laboral de la empresa, teniendo en cuenta, además, los resultados derivados de una correcta evaluación de los siniestros y sus repercusiones. 5) La implantación de un sistema bonus/malus en la cotización a la Seguridad Social por contingencias profesionales, como incentivo a la prevención de riesgos laborales. 6) La actualización de las normas y tarifas para el cálculo de los capitales coste. 7) Desarrollo de un nuevo sistema de información de accidentes de trabajo: el plan delta.

   ²³ Esta necesidad se recoge en el Documento de Integración de Prevención de Riesgos Laborales en las Empresas, que cuenta con el consenso de los agentes sociales y de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

   ²⁴ Se acordó una actualización del Cuadro de Enfermedades Profesionales, acorde con la Recomendación europea sobre la materia; así como la necesidad de mejorar el sistema de notificación de enfermedades profesionales.

   ²⁵ Se propuso aumentar la oferta de Médicos Especialistas en Medicina del Trabajo y adecuar el perfil formativo de este especialista, con la intención de afrontar la demanda existente, y no cubierta, de dichos especialistas. También se acordó agilizar la tramitación de la normativa de creación de la Especialidad de Enfermería del Trabajo y agilizar el procedimiento excepcional de acceso al título de Medico Especialista (Mestos).

   ²⁶ Se estableció el objetivo de confeccionar una guía de orientación de las actividades de vigilancia de la salud.

   ²⁷ Se propuso, en primer lugar, revisar y desarrollar el Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral (SISAL); en segundo lugar, desarrollar la aplicación informática que dé soporte al Sistema de Información Sanitaria en Salud Laboral; y, en tercer lugar, garantizar el acceso a dicho Sistema de Información a todas las Administraciones Públicas, a las organizaciones participantes y agentes sociales, así como la asunción de las medidas técnicas precisas para garantizar la integridad y confidencialidad de la información tratada.

   ²⁸ En este sentido, en el Acuerdo de 30 de diciembre de 2003 se estableció de forma indubitada que «las modificaciones normativas, ya se trate de Proyectos de normas con rango de Ley o de Reales Decretos, que se derivan del presente documento serán aprobadas por el Gobierno, previa consulta de las partes firmantes, en el más breve plazo posible y, en todo caso, antes del 30 de junio de 2003».

   ²⁹ Sobre este Proyecto de Ley, ver LUJÁN ALCARAZ, J.: «La proyectada reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., y CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», en www.westlaw.es, BIB 2003/1150 (También se puede consultar en Aranzadi Social, nº 12, 2003).

   ³⁰ BOCG. Congreso de los Diputados Núm. A-167.

   ³¹ En la Comisión de Política Social y Empleo estuvo el Proyecto de Ley, para su publicación, presentación de enmiendas, informe y dictamen desde el 21 de julio hasta el 1 de octubre de 2003. Pasó al Pleno del Congreso de los Diputados para su aprobación inicial hasta el día 16 de octubre, fecha en la que fue remitido al Senado en el que mantuvo para presentación de enmiendas, informe de ponencia, dictamen y aprobación hasta el 25 de noviembre de 2003, siendo remitido al Congreso para su aprobación definitiva.

   ³² BOE nº 298.

   ³³ Su distribución por Grupos Parlamentarios es la siguiente: G. Federal Izquierda Unida, 6; G. Coalición Canaria, 5, G. Mixto, 33; G. Vasco, 6; G. Catalán, 30; G. Socialista, 11 y G. Popular, 2.

   La distribución de dichas enmiendas en relación con el articulado del Proyecto de Ley no se encuentra orientada o dirigida a determinados preceptos del mismo sino que se hallan distribuidas hacia los distintos artículos del Proyecto. En efecto, a la Exposición de motivos se efectuaron 3 enmiendas; al art. 1, diez; al art. 2, tres; al art. 3, una; al art. 4, nueve; al art.6, tres; al art. 7, dos; al art. 8, tres; al art. 10, siete; al art. 11, tres; al art. 15, dos; al art. 16; cuatro; a la Disposición Transitoria, una. Además se presentan tres Capítulos nuevos mediante tres enmiendas, una Disposición Adicional y otra Disposición Transitoria.

   ³⁴ La identificación por Grupos Parlamentarios es: G. Mixto, 11; G. Estesa Catalana de Progrés, 5; G. Convergencia i Unió, 29; G. Socialista, 9 y G. Nacionalista Vasco, 5.

   ³⁵ Se aprobaron las enmiendas nº 7 del G. Coalición Canaria, relativa al articulo 9.2 de la LPRL; la enmienda nº 16 del G. Vasco, relativa al artículo 52.3 de la LISOS; la enmienda nº 57 del G. Catalán, referida al artículo 32 bis LPRL; las enmiendas nº 75 y 88 del G. Socialista, relativas, respectivamente, a la Exposición de Motivos del Proyecto de Ley y al artículo 9.2 de la LPRL; y las enmiendas nº 86 y 87 del G. Popular, referidas, respectivamente, a los artículos 12.23.b) y 12.24.c) de la LISOS.

   ³⁸ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», en Justicia Laboral, nº 16, 2003, pág. 13.

   ³⁹ Para PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 12, «la modificación intenta imponer una línea antiformalista que evite los cumplimientos puramente formales y no substantivos».

   ⁴⁰ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 13.

   ⁴¹ Se avisa al lector que las palabras en cursiva tratan de resaltar las modificaciones cuando éstas han consistido en nuevas redacciones de preceptos ya existentes.

   ⁴² La necesidad de integración ya viene indicada tanto en el articulo 15.1 g) de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales como en el artículo 15.1 del Real Decreto 39/1997. En este sentido, aunque tomando como elemento justificativo el precepto legal, LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», en Revista de Trabajo y Seguridad Social CEF, nº 252, 2004, pág. 132.

   Esta constatación hace que GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», en www.westlaw.es, BIB 2003/1546, pág. 4 de 18, (también se puede consultar en Aranzadi Social, nº 19, 2003), se muestre escéptico sobre esta modificación al afirmar que «difícilmente puede imaginarse cómo van a variar los mecanismos de aplicación en las empresas».

   ⁴³ En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18, afirma que «los cambios pretenden destacar el carácter continuo de la aplicación de las actividades de prevención».

   ⁴⁴ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

   ⁴⁵ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 16. Este autor nos expone que «es demasiado pronto para saber si este nuevo apunte introducido por la norma será positivo o negativo», pero ya nos advierte que dicha referencia normativa se puede prestar a una utilización «torticera para dilatar aquellos aspectos evaluativos que como hemos dicho suponen mayor dificultad o ponen de relieve la inadecuada situación de riesgos laborales».

   ⁴⁶ Lanzadera Arencibia, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., págs. 131-132. Para una confrontación entre la regulación reglamentaria del Plan de Prevención y la novedosa regulación legal contenida en la Ley 54/2003, ver especialmente las páginas 131 a 136 de este estudio doctrinal.

   En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit. pág. 8 de 18, al afirmar que «no se debe olvidar que existe una regulación suficientemente amplia de esta materia en el art. 2 del Real Decreto 39/1997».

   ⁴⁷ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 15 y nota a pie de página nº 8. Sin embargo, este autor al analizar la nueva regulación, no ya del Plan sino de la evaluación de riesgos y de la planificación, deja patente el claro acercamiento cuando no la acertada síntesis de los preceptos legales a los preceptos reglamentarios que regulan esta materia.

   ⁴⁸ LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 135.

   ⁴⁹ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 18.

   ⁵⁰ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 12 de 18, apunta cuatro aspectos que al hilo de la reforma de las facultades de la organización de los servicios de prevención se han dejado irresueltos, a saber: a) el deslinde de la gestión prestacional de la Mutuas de Accidentes de Trabajo y Enfermedades profesionales de su actividad preventiva, b) la búsqueda de un mecanismo unificador de los criterios utilizados por las Comunidades Autónomas para autorizar a los servicios de prevención, c) una mayor implicación de los servicios de prevención mediante la modificación de la expresión «estar en condiciones de proporcionar» por otra más clara y contundente en términos de obligatoriedad, y d) resolver el problema de aplicación de la normativa preventiva en las pequeñas y medianas empresas.

   ⁵¹ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 13 de 18.

   ⁵² LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 136.

   ⁵³ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 9 de 18. La insuficiencia del plazo se afirma desde la contemplación de la falta de profesionales con los conocimientos adecuados para hacer frente a la demanda que se puede originar desde el mundo empresarial a la hora de acomodarse a la nueva regulación legal. A nuestro juicio dicha insuficiencia también se puede producir por la dimensión de la empresa, de suerte que empresas de grandes dimensiones y estructuras complejas pueden necesitar más tiempo para la confección del Plan de Prevención.

   ⁵⁴ La nueva Disposición Adicional 14ª de la LPRL parte de la aplicabilidad de artículo 32 bis de la LPRL a la actividad de la construcción y señala las siguientes especialidades: a) «la preceptiva presencia de recursos preventivos se aplicará a cada contratista», b) «en el supuesto previsto en el apartado 1º, párrafo a), del artículo 32 bis, la presencia de los recursos preventivos de cada contratista será necesaria cuando, durante la obra, se desarrollen trabajos con riesgos especiales, tal y como se definen en el citado Real Decreto», y c) «la preceptiva presencia de recurso preventivos tendrá como objeto vigilar el cumplimiento de las medidas incluidas en el plan de seguridad y salud en el trabajo y comprobar la eficacia de éstas».

   ⁵⁵ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 18.

   ⁵⁶ El Consejo Económico y Social, en su Dictamen sobre el anteproyecto, consideró que«sería deseable una mayor concreción de los supuestos que exigirían la presencia de los recursos preventivos».

   ⁵⁷ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 12 de 18, sostiene en términos no concluyentes que se podría haber establecido como cuarto supuesto el de que «el índice de siniestralidad del centro de trabajo superara la media de su sector de actividad».

   ⁵⁸ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 19.

   ⁵⁹ LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 139.

   ⁶⁰ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», en Actualidad Laboral, nº 13, 2004, para quien dicho apartado b), junto al apartado a) dejan escaso margen a la interpretación; identificando la remisión reglamentaria con el Anexo I del Real Decreto 39/1997.

   ⁶¹ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 19-20.

   ⁶² FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁶³ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 20.

   ⁶⁴ Boletín Oficial del Estado nº 27, de 31 de enero de 2004.

   ⁶⁵ Sobre este Real Decreto ver los excelentes estudios de la profesora AGUILERA IZQUIERDO, R.: «El desarrollo reglamentario del art. 24 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales: la coordinación de actividades empresariales», publicado en este mismo número, y de la profesora LLANOS SÁNCHEZ, M.: «El Reglamento de prevención de riesgos laborales en materia coordinación de actividades empresariales», en Actualidad Laboral, nº 13, 2004.

   ⁶⁶ Apartados f) y g) del articulo 11 del R.D. 171/2004, de 30 de enero.

   ⁶⁷ Las condiciones que se han de dar para apreciar la preferencia del coordinador de actividades preventivas son: a) que en el centro de trabajo se realicen, por una de las empresas concurrentes, actividades o procesos reglamentariamente considerados como peligrosos o con riesgos especiales, que puedan afectar a la seguridad y salud de los trabajadores de las demás empresas concurrentes, b) que exista una especial dificultad para controlar las interacciones de las diferentes actividades desarrolladas en el centro de trabajo que puedan generar riesgos calificados como graves o muy graves; c) que exista una especial dificultad para evitar que se desarrollen en el centro de trabajo, sucesiva o simultáneamente, actividades incompatibles entre sí desde la perspectiva de la seguridad y la salud de los trabajadores, y d) que exista una especial complejidad para la coordinación de las actividades preventivas como consecuencia del número de empresas y trabajadores concurrentes, del tipo de actividades desarrolladas y de las características del centro de trabajo.

   ⁶⁸ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob. cit., pág. 18.

   ⁶⁹ Esta posibilidad ha sido calificada por LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 137, de rupturista con la línea marcada en el Real Decreto 39/1997, y valorada muy positivamente en cuanto que supone un paso más en la integración de la prevención en las empresas.

   PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob. cit., pág. 21., afirma que la ausencia de límites para acudir a este supuesto puede convertir a esta excepción en la regla general.

   ⁷⁰ En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 8 de 17; GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 12 de 18.

   ⁷¹ En este sentido GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 13 de 18, afirma que «aparte de las dificultades prácticas que genera esta nueva regulación, presenta una gran confusión entre las atribuciones de los servicios de prevención y los recursos preventivos».

   En contra, LANZADERA ARENCIBIA, E.: «Comentarios a la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 140, expresa una valoración positiva porque puede ayudar a integrar la prevención en la actividad de las empresas.

   ⁷² En esta dirección apunta GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

   ⁷³ Artículo 9.2 de la LPRL. Previamente en dicho apartado se establece que «las Administraciones Generales del Estado y de las Comunidades autónomas adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social que, en el ámbito de la Administración General del Estado serán prestados por el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo».

   ⁷⁴ Para el ejercicio de estas funciones por parte de los funcionarios autonómicos se introduce ex novo la Disposición Adicional 15ª que exige que estos funcionarios estén habilitados específicamente por cada Comunidad Autónoma; debiendo acreditar, por un lado, su pertenencia a los grupos de titulación A o B, y, por otro lado, tener formación específica en materia de prevención de riesgos laborales.

   ⁷⁵ Se ha de tener presente que otra de las reformas operadas por la Ley 54/2003 incide en el artículo 53.5 de la LISOS, permitiendo a la Inspección solicitar a dichos funcionarios autonómicos la subsanación del informe cuando se estime que el relato de hechos es insuficiente a efectos sancionadores.

   ⁷⁶ Además se añade un apartado 2º al artículo 50 de la LISOS que permite el levantamiento de actas de obstrucción cuando se trate de obstaculizar las actuaciones de comprobación atribuidas a los funcionarios públicos.

   ⁷⁷ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 35.

   ⁷⁸ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁷⁹ CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17.

   ⁸⁰ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 3 de 18. No obstante, este autor afirma que «la constatación de esta realidad supone afianzar una diferencia que sólo tiene sentido en el plano teórico, ya que en la realidad los dos aspectos son inseparables».

   ⁸¹ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁸² CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17.

   ⁸³ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 35.

   ⁸⁴ Artículo 39.3 LISOS.

   ⁸⁵ Prevista en el artículo 53.5 de la LISOS, conforme a la nueva redacción dada por la Ley 54/2003.

   ⁸⁶ En este sentido, CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 10 de 17; y Fernández Marcos, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁸⁷ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit. Es interesante la argumentación desplegada por este autor para llegar a esa conclusión.

   ⁸⁸ Artículo 5.1 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

   ⁸⁹ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁹⁰ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

   ⁹¹ FERNÁNDEZ MARCOS, L.: «Sobre la reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit.

   ⁹² En este sentido PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 37; GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 4 de 18.

   ⁹³ CAMAS RODA, F.: «El proyecto de ley de reforma del marco normativo de prevención de riesgos laborales (la seguridad y la salud en el trabajo como cuestión prioritaria)», ob.cit., pág. 11 de 17.

   ⁹⁴ El texto en cursiva resalta las novedades introducidas por la Ley 54/2003.

   ⁹⁵ Artículo 12.1. a) y b) LISOS.

   ⁹⁶ Artículo 12.6 LISOS.

   ⁹⁷ Artículo 12.14 LISOS.

   ⁹⁸ Artículo 12.19 LISOS.

   ⁹⁹ Artículo 12.19 LISOS.

   ¹⁰⁰ Se ha de indicar que también se han tipificado dos nuevas conductas relacionadas con el Real Decreto 1627/1997, relativo a la seguridad y salud en el sector de la construcción, que son las contempladas en los apartados 23 y 24 del artículo 12 de la LISOS.

   Así en el apartado 23 se establece como infracción administrativa, por un lado, «incumplir la obligación de elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, en particular por carecer de un contenido real y adecuado a los riesgos específicos para la seguridad y la salud de los trabajadores de la obra o por no adaptarse a las características particulares de las actividades o los procedimientos desarrollados o del entorno de los puestos de trabajo», y de otro, «incumplir la obligación de realizar el seguimiento del plan de seguridad y salud en el trabajo con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales».

   El apartado 24 tipifica como ilícitos administrativos los siguientes incumplimientos del promotor: a) no designar los coordinadores en materia de seguridad y salud cuando ello sea preceptivo; b) incumplir la obligación de que se elabore el estudio o, en su caso, el estudio básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo, con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, o cuando tales estudios presenten deficiencias o carencias significativas y graves en relación con la seguridad y la salud en la obra; c) no adoptar las medidas necesarias para garantizar, en la forma y con el alcance y contenido previstos en la normativa de prevención, que los empresarios que desarrollan actividades en la obra reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia; d) no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones establecidas en el artículo 9 del Real Decreto 1627/1997, como consecuencia de su falta de presencia, dedicación o actividad en la obra; y e) no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones, distintas de las citadas anteriormente, establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales cuando tales incumplimientos tengan o puedan tener repercusión grave en relación con la seguridad y salud en la obra.

   ¹⁰¹ Artículo 12.25 LISOS.

   ¹⁰² Artículo 12.26 LISOS.

   ¹⁰³ Artículo 19.2 f) LISOS.

   ¹⁰⁴ Artículo 13.13 LISOS.

   ¹⁰⁵ Artículo 13.14 LISOS.

   ¹⁰⁶ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 34.

   ¹⁰⁷ GARCÍA VIÑA, J.: «Primeras aproximaciones a la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales», ob.cit., pág. 17 de 18.

   ¹⁰⁸ PÉREZ CAPITÁN, L.: «Un comentario a la Ley de Reforma del Marco Normativo de la Prevención de Riesgos Laborales», ob.cit., pág. 24.