Sentencia del Tribunal Supremo (Sala Tercera) de 11 de diciembre de 1991, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores a través de sus Asociaciones
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Visto el recurso contencioso-administrativo número 1415/1990, interpuesto por la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), representada por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Delgado Delgado, contra el Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio, sobre el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores a través de sus Asociaciones.
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En el BOE número 155 del día 29 de junio de 1990, se publicó el Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio (Ministerio de Sanidad y Consumo), que, regula el derecho de representación, consulta y participación de los consumidores de usuarios a través de sus Asociaciones.
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El 31 de julio de 1990, la Junta Directiva de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) adoptó, por unanimidad, el acuerdo de interponer recurso contencioso-administrativo contra dicho Real Decreto.
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D. Rafael Delgado Delgado, Procurador de los Tribunales, en nombre y representación de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU), mediante escrito de fecha 13 de agosto de 1990, que tuvo entrada en el Tribunal Supremo (Secretaría de Gobierno, Registro General) el día 22 de agosto de 1990, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mencionado Real Decreto. Por Providencia de fecha 3 de octubre de 1990, se tuvo por interpuesto el recurso; se tuvo por personado y parte a dicho Procurador, en nombre de la mencionada Organización; se ordenó publicar el anuncio prevenido en la Ley , y se reclamó el expediente administrativo.
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Mediante escrito de fecha 27 de diciembre de 1990, la representación de la Organización de Consumidores y Usuarios (OCU) formuló la correspondiente demanda, que contiene el siguiente suplico: que se «dicte sentencia declarando la nulidad, por razones formales, del Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio, y, subsidiariamente, declarando ilegales y nulos los artículos 7.d), 9.b) y f), 16, 18 y 13 del aludido Real Decreto, con cuantas consecuencias en derecho proceda», suplico que fue reiterado por la parte actora en su escrito de conclusiones de fecha 27 de mayo de 1991.
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Mediante escrito de fecha 1.s de abril de 1991, el Abogado del Estado contestó a la demanda e interesó que se desestime, en todos sus extremos, el presente recurso contencioso-administrativo y que se declare que el Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio, del Ministerio de Sanidad y Consumo, es plenamente ajustado a Derecho; tal petición fue reiterada por el Abogado del Estado en su escrito de conclusiones de fecha 18 de julio de 1991.
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Las partes no propusieron al recibimiento del pleito a prueba.
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Por Providencia de fecha 22 de octubre de 1991, se señaló el día 3 de diciembre de 1991 y siguientes hábiles para deliberación y fallo del presente recurso. La deliberación y fallo del presente recurso tuvieron lugar el día 3 de diciembre de 1991.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eladio Escusol Sarra.
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El reglamento, en cuanto norma jurídica de carácter general emanada de la Administración, tiene un valor suordinado de la Ley, a la que complementa. Por ser el reglamento norma jurídica de colaboración, debe distinguirse ante la normación básica de las cuestiones fundamentales que siempre corresponde a la Ley, y aquellas normas secundarias, pero necesarias para la puesta en práctica de la ley, que son los reglamentos. La potestad reglamentaria es, pues, un poder jurídico que participa en la elaboración del ordenamiento jurídico, de suerte que la norma reglamentaria queda integrada en el mismo. Pero la norma reglamentaria no es incondicionada, sino que está sometida a la Constitución y a las leyes (art. 97 de la Constitución). Por el sometimiento del reglamento al bloque de la legalidad, es controlable por la jurisdicción con-tencioso-administrativa (art. 106.1 de la Constitución y art. 1 º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa), a la que corresponde - cuando el reglamento sea objeto de impugnación- determinar su validez o su ilegalidad. Teniendo en cuenta que nuestro derecho positivo sanciona con la nulidad de pleno derecho a los reglamentos ilegales (art. 28 de la LRJAE), y que la sentencia que declara ilegal un reglamento produce efectos entre las partes y respecto de las personas afectadas por los mismos (art. 86.2 de la LJ), adquiere relevancia máxima la labor de los Tribunales cuando conocen de los recursos directos contra los reglamentos. El recurso directo contra disposiciones reglamentarias es un medio enérgico de control jurisdiccional, que mira, fundamentalmente, al interés de la ley. La relevancia de la labor de los Tribunales obliga a éstos a tener que poner el reglamento cuya validez se cuestiona, en relación con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico positivo (y tratándose de reglamentos ejecutivos particularmente con la ley que desarrollen), con los principios generales del Derecho y con la doctrina jurisprudencial en la medida en que ésta complementa el ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código Civil) en aras del principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución. Ello es así porque el reglamento ejecutivo, como complemento indispensable de la Ley, puede explicitar reglas que en la Ley están simplemente enunciadas y puede aclarar preceptos de la Ley, que sean imprecisos. Así pues, el reglamento puede ir más allá que ser puro ejecutor de la Ley, a condición de que el comportamiento de la Administración sea acorde con la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico en los términos dichos.
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La parte actora, al nacer el planteamiento del recurso contencioso-administrativo que interpuso contra el Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio, tras señalar los preceptos concretos que impugna de dicho Real Decreto, alude al siguiente hecho: que, con posterioridad al dictamen del Consejo de Estado, cuatro Ministros formularon observaciones al proyecto de Real Decreto. La alusión a tal hecho (hecho consecuencia del trámitePage 148 establecido en el artículo 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo) la realiza la parte actora dando por sentado que las observaciones que formularon los Ministerios de Relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno, Justicia, Interior y Trabajo y Seguridad Social, constituyen informes. De esa valoración no objetiva de las observaciones dichas, que se produjeron al amparo, reiteramos, del artículo 130.1 de la LPA, la representación de la Organización de Consumidores y Usuarios deduce que hay un vicio en el procedimiento de elaboración del Real Decreto número 825/1990, de 22 de junio, vicio que constituye -según el actor- infracción del artículo 2.4 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado (LO 3/1980, de 22 de abril). El actor, con su planteamiento, entiende que se ha privado al Consejo de Estado de conocer la opinión de los Ministros que hicieron observaciones al proyecto de dicho Real Decreto. Precisamos que el expediente administrativo examinado refleja que dichos Ministerios sólo formularon observaciones, porque el contenido de ellas aleja toda duda sobre el particular, lo que queda confirmado en la diligencia última del expediente, de fecha 22 de junio de 1990, en la que se hace constar que en el trámite de la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios se formularon, asimismo, observaciones verbales en el seno de la Comisión. Tales observaciones -unas y otras- sólo tienen la consideración de notas previas a la deliberación del Consejo de Ministros, sin que en el caso que nos ocupa puedan calificarse de informes, en los términos que hace la demanda.
El Consejo de Estado es el Supremo órgano consultivo del Gobierno (art. 107 de la Constitución). Por ello tiene plena significación que el artículo 2.4 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (BOE núm. 100, de 25 de abril), disponga que «los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informes de ningún otro Cuerpo u órgano de la Administración del Estado». Dicho precepto irradia su fuerza en el ámbito de lo que se denomina Administración...
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