La revocacion de oficio de los actos administrativos: retos para su adopcion en la legislacion tributaria española y su regulacion juridica en Italia

Autor:Eva Andrés Aucejo
Cargo:Profesora Titular de Universidad. Departamento de Economía Financiera, Hacienda Pública y Derecho Financiero y Tributari
Páginas:336-377
RESUMEN

SUMARIO: 1. El panorama en el Ordenamiento Tributario español. 2. El poder de la «administración financiera» para anular y revocar sus propios actos ilegítimos, infundados o inoportunos. El modelo italiano: 2.1. Introducción. 2.2. Fuentes jurídicas. 2.3. Sentido y finalidad. 2.4. Naturaleza jurídica. 2.5. Desarrollo del... (ver resumen completo)

 
EXTRACTO GRATUITO
  1. EL PANORAMA EN EL ORDENAMIENTO

    TRIBUTARIO ESPAÑOL

    Con ocasión de la aprobación de la Ley General Tributaria en el año 1963 se positivizan en el Ordenamiento Tributario español una serie de procedimientos especiales de revisión de oficio en vía administrativa; procedimientos que, si bien inspirados y construidos a la luz de la teoría de la invalidez de los actos jurídicos —«en la actualidad patrimonio común de la ciencia jurídica» (1)— se condimentaron con algunas particularidades carentes de «justificación seria y como una muestra más del tradicional prurito de especialidad de la Administración financiera» (2).

    En efecto, la omisión del «carácter vinculante» del preceptivo dictamen del Consejo de Estado para la declaración de nulidad de pleno derecho recogida en el artículo 153 de la L.G.T.; la marcada ausencia del dictamen del Consejo de Estado para revisar actos anulables a tenor del artí culo 154 de la misma Ley; la prohibición establecida en el artículo 55 del R.P.R.E.A. en relación a la revocación o modificación en vía administrativa de «las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos fuera de los casos de nulidad de pleno derecho y recurso extraordinario de revisión», con independencia de «la causa que para ello se alegue» son, entre otros, motivos que nos llevan a suscribir las afirmaciones de los juristas inicialmente mentados y que, a buen seguro, sería positivo observar también en el legislador tributario, como así lo han hecho en más de una ocasión —sin devenir por ello de pero condición— los más altos Tribunales Jurisdiccionales de nuestro país.

    Y en tales parece que estamos, al menos a juzgar por el acercamiento del Proyecto de Ley General Tributaria (3) a la L.R.J.-P.A.C. en la materia que nos ocupa (4). Acercamiento que —con todo— y a mi juicio, debiera atemperar las singularidades del ámbito tributario, mas no con el fin de lograr una «ampliación de las facultades ordinarias de la Administración» y correspondiente «disminución sistemática de las garantías de los administrados» (5), sino precisamente con el objetivo contrario.

    De esta suerte, entiendo que las especialidades más singulares derivan de «eso» que hoy me atrevería a denominar como «el fenómeno tributario»: caracterizado por unos sistemas de recaudación en masa en los que, como dice un amigo docto en la materia —Dario STEVANATO (6)— los errores cometidos en el procedimiento de aplicación del tributo son la regla y no la excepción; caracterizado por el automatismo de tantos procedimientos impositivos, en parte o gran parte proveniente de la «generalización e inmediatez» a la que responden los procedimientos de comprobación abreviada (7); caracterizado por la escalofriante brevedad de los plazos para recurrir las liquidaciones tributarias que afectan a la enorme masa de los ciudadanos, los cuales deben afrontar estoicamente no sólo las labores de autoliquidación de impuestos contemplados en leyes confusas, prolíficas y sobre todo complejas (8); sino también la dificultad de interpretar, comprender y reclamar contra actos de naturaleza tributaria no siempre motivados, ni tampoco bien motivados; caracterizado, por qué no decirlo, por una aplicación de la norma tributaria inversamente proporcional a su rango jurídico, donde las disposiciones menores provenientes de la doctrina administrativa adquieren parcelas inusitadas en la interpretación del derecho; donde la estela de resoluciones, consultas, e informes de la administración financiera toman carta de naturaleza y casi me atrevería a decir, de Ley, por la fuerza de los hechos. Y el Derecho o, más exactamente las normas con capacidad de generar efectos jurídicos ad extra se aprueban por Ley y/o por Reglamento, como se enseña en los primeros cursos de la Licenciatura de Derecho. No sigo.

    Tan sólo retomo la atención para subrayar que, precisamente este cúmulo de factores debiera tenerse en cuenta a la hora de ensayar un esbozo de procedimiento revisor de la administración financiera de sus propios actos ilegales, infundados y/o inoportunos. Lo que debería incidir de manera especial en un abundamiento y potenciación de la figura de la «revocación» en materia tributaria. En buena lid, la revocación, instituto revisor de oficio de la Administración —siempre relativo a los actos no declarativos de derechos y de gravamen o desfavorables (9)— actuaría como mecanismo ágil, de inmediación, de aplicación «más flexible y sencilla que la regulada en los actuales artículos 153 y 154 de la L.G.T.», como propone la comisión del Consejo del Contribuyente (10), capaz de llegar a la inmensa masa de contribuyentes sujetos pasivos en los procedimientos tributarios (11). Y ello con todas las dificultades «intrínsecas» a su propia configuración, tanto en su definición, como en su contenido, procedimiento y límites.

    Comenzando por su configuración es un hecho constatable como en la propia teoría general del Derecho reina la disparidad de opiniones respecto al significado y alcance del término «revocación» posiblemente debido a que en nuestro Ordenamiento Jurídico no existe una regulación general sobre la revocación por motivos de oportunidad (12).

    Dando un repaso a la literatura jurídica abonada sobre el particular encontramos desde eminentes plumas que optan por un concepto amplio del vocablo «revocación», entendiendo por tal la retirada de un acto administrativo ya sea por razones de legalidad, ya sea por razones de oportunidad [GARCÍA DE ENTERRÍA y T.-R. FERNÁNDEZ (13); GARRIDO FALLA, F., y FERNÁNDEZ PASTRANA, J. (14); GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, J. (15)], pasando por quienes acotan con un cerco más estrecho el significado de la palabra «revocación» (en todo caso referido a la retirada de un acto por motivos de oportunidad), diferenciándolo bien de la «revisión de oficio» [BOCANEGRA SIERRA, R. (16); MARTÍN MATEO, R. (17), PONCE ARIANES, M. (18); CUCHILLO FOIX, M. (19)], bien de la «anulación» de los actos administrativos [LAVILLA ALSINA, L. (20), ENTRENA CUESTA (21)], hasta llegar a concepciones más innovadoras que abogan por superar la clásica distinción entre revocación por motivos de legalidad y revocación por motivos de oportunidad [SANTAMARÍA ARINAS, R. J. (22); FERREIRO LAPATZA, J. J. (23)].

    En todo caso y al margen de disquisiciones doctrinales terminológicas —para nada desdeñables— sería igualmente de interés que vía Ley o normativa reglamentaria de desarrollo se dejara constancia de los motivos que pueden dar lugar a la revocación de los actos por parte de la Administración tributaria, aspecto que —desafortundamente— no concreta ni el Proyecto de L.G.T. (art. 219), ni tampoco el artículo 105.1 de la L.R.J. y P.A.C. al regular la revocación de los actos administrativos en general (24) y que ha venido siendo interpretado por parte de la «doctrina administrativa» mayoritaria —en esta materia— a favor de un concepto amplio del término «revocación» para los actos no declarativos de derecho y de gravamen, que incluya tanto los motivos de oportunidad (25) como los motivos de legalidad (26).

    Por lo que respecta al ámbito tributario, la pregunta latente ha sido conocer si puede considerarse de aplicación el artículo 105.1 de la L.R.J.P.A.C. Determinados autores que han escrito sobre el particular

    cuestionan que la Administración pueda revocar actos de gestión tributaria por motivos de oportunidad (27), habida cuenta la vigencia del principio de legalidad en el ordenamiento tributario (28). Me pregunto, si quizá desde un punto de vista «jurídico formal» podríamos salvar ésta y otras objeciones como la indisponibilidad del crédito tributario, a través de la fórmula de la habilitación legal que permita la revocación de los actos válidos por motivos de oportunidad. Dicha habilitación, que bien podría estar contemplada en la L.G.T. (de manera análoga al art. 105.1 de la L.R.J.P.A.C. (29)], contendría las líneas esenciales para su creación, toda vez que una remisión al Gobierno para que, en su caso, desarrollara mediante Decreto ministerial su régimen jurídico, tal y como se ha hecho en Italia, país en el en la propia Ley (30) se establece literalmente que mediante Decretos del Ministro de Finanzas se indicarán los criterios de economicidad sobre la base los cuales se inicia o se abandona la actividad de la administración, criterios que han sido aprobados por Reglamento n. 37, de 11 de febrero de 1997, fundamentados, en gran medida, en la probabilidad de que se pierda el contencioso y por tanto se condene a la administración financiera al reembolso de las costas del juicio. En definitiva, lo que se pretende es que la Administración no se empecine en procesos con alta o total probabilidad de desestimación.

    Para que ello sea posible se prevé la obligación de que los órganos de la Administración financiera provincial y regional dispongan periódicamente de información —seleccionada por tributos— sobre las reclamaciones tributarias estimadas y desestimadas en los tribunales jurisdiccionales; y sobre los motivos que con mayor frecuencia se convierten en objeto de recurso, poniendo de manifiesto los casos de contraste con la jurisprudencia nacional y comunitaria.

    Del mismo modo, sería interesante que en España, los órganos de la Administración financiera contaran con documentación relevante sobre la Jurisprudencia vertida en materia tributaria, desglosada por tributos con soporte en un Registro informatizado, que permitiera conocer —como mínimo— aquellas causas en las que el criterio jurisprudencial es sistemáticamente contrario al criterio administrativo. Además y sin perjuicio de lo expuesto supra, fíjese que, en tales casos, se enervaría la crítica respecto a la vulneración de los principios de legalidad e indisponibilidad de la obligación tributaria, pues no se discute la fase normativa, ni la obligación de cumplir la ley, sino la interpretación que se lleva a cabo de dichas leyes (31). Si el criterio interpretativo seguido por la Administración es contrario al corroborado en el...

Para continuar leyendo

SOLICITA TU PRUEBA