La responsabilidad administrativa por los daños ocasionados al medio ambiente
| Autor | *Amalia Hernández Sendín |
SUMARIO. 1. INTRODUCCIÓN. 2. FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE. 2.1. La 'impersonalidad' del medio ambiente. 2.2. Medio ambiente y Constitución española. 2.3. Derecho subjetivo al disfrute a un medio ambiente adecuado. 2.4. Posibilidades de defensa ante daños medioambientales. 3. DAÑOS MEDIOAMBIENTALES Y RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA. 3.1. Sobre la responsabilidad de los particulares ante la Administración. 3.1.1. La reparación de los daños al medio ambiente. 3.1.2. Reparación del daño y sanción. 3.2. Sobre la responsabilidad patrimonial de las Administraciones por daños medioambientales. 3.2.1. Planteamiento general. 3.2.2. Los presupuestos de la lesión resarcible. 3.2.3. Imputación de la actividad dañosa a la Administración y los problemas del nexo causal. 3.2.4. Reflexiones finales a la luz de la responsabilidad patrimonial derivada de la inactividad de la Administración.
-
INTRODUCCIÓN.
La naturaleza que rodea a cada hombre y en medio de la cual desarrolla su vida, no es un elemento permanente e inmutable abocado a durar sin alterarse, como acaso se haya pensado en algún momento histórico. Los recursos son perecederos, fungibles y presentan el peligro de sucumbir ante los actos corrosivos y desgastantes de los humanos, siendo así que la tensión entre desarrollo y degradación medioambiental se torna evidente. Partiendo de esta realidad, es lógico que vaya aflorando la conciencia de la preocupación y sean cada vez más numerosas las iniciativas que pugnan por arraigar. Hoy no es un tema preconizado por los ciudadanos más visionarios o las minorías más concienciadas, sino que el interés va llegando ya a amplias capas de la población, repercute en los medios de comunicación, incide de plano en la clase política y reclama atención en el orden jurídico-social, fruto de lo cual va encontrando respuesta, tanto normativa como ejecutiva, entre los diversos poderes públicos (otra cosa es el escenario de luces y sombras que revela).
Es obvio que, al margen de los grandes fenómenos catastróficos, lamentablemente no tan infrecuentes hoy día, las distintas Administraciones, especialmente las locales, se han visto empujadas de una forma creciente a despachar batallas cotidianas en materia ambiental en los más diversos frentes, tales como contaminación de aguas, polución atmosférica, o incluso afecciones a bienes de titularidad privada. Problemas cuya solución requiere capacidad técnica, medios y buena gestión de los recursos. Y es aquí donde empiezan a constatarse las más diversas deficiencias y carencias a la hora de afrontar tal cuestión, debido en buena medida a la falta de instrumentos útiles, tanto en el orden jurídico como técnico, y por qué no decirlo, falta de seria voluntad y coordinación en muchos casos, que no logra superar la imagen de una Administración fragmentada en compartimentos estanco.
Pero no debe olvidarse que la protección del medio ambiente es una tarea sumamente compleja y complicada dadas las implicaciones de un objetivo y ámbito material que se antoja como amplísimo[1]. Se impone así la difícil labor de escudriñar los instrumentos y garantías que el Derecho proporciona de cara a la consecución de tal causa, y ello sin perder de vista el carácter multidisciplinar que su estudio sugiere[2] .
No es objeto del presente trabajo someter a examen el instrumental integrado en nuestras leyes para proteger y tutelar el medio ambiente, por cuanto el estudio tiene su punto de mira más bien en el instituto de la responsabilidad administrativa como instrumento a posteriori, una vez consumada la agresión ambiental. Y es que, al margen de su connotación típicamente represiva, el mecanismo de la responsabilidad, junto con el contencioso-administrativo, en la más clásica formulación liberal de M. HAURIOU, cumple un importante papel de control y garantía de los individuos, a la vez que impulsa la eficacia del entramado administrativo, en tanto ofrece un iter de actuación futura correctora de comportamientos de la Administración Pública que no responden adecuadamente a las funciones que se le encomienda[3].
Vistas así las cosas, la responsabilidad administrativa puede marcar un amplio terreno de juego en lo que a prevención y a la vez reparación de daños ambientales se refiere. Se verá asimismo que ello no es óbice para los numerosos problemas que su exigencia plantea.
Conviene atender, en primer término, a la configuración de la protección del medio ambiente, ex Constitutione, como función pública administrativa, y en tanto punto de conexión que permitirá el estudio de los aspectos más controvertidos derivados de la responsabilidad administrativa, distinguiendo a tal fin la doble perspectiva que el instrumento sugiere: responsabilidad exigida por la Administración a aquellos que causen daños al medio ambiente, y responsabilidad exigida a la Administración, o si se prefiere, responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños ambientales[4] .
-
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA DE PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE.
2.1. La «impersonalidad» del medio ambiente.
El dato del que debe partirse no es otro que la constatación del medio ambiente como objeto de atención jurídica orientada a su protección en todos los ordenamientos generales. Sin embargo, no pasa por alto el hecho de ser un bien jurídico que no acaba de encontrar la tutela que su entidad merece, en tanto le falta 'personalidad' propia[5].
Interesantes problemas jurídicos suscita el significado del concepto de medio ambiente. Son numerosos los planteamientos acerca de los elementos que lo componen. Sin ánimo de rigor conceptual, para una concepción amplia de tal noción, incluirá todas aquellas circunstancias físicas o materiales y elementos necesarios para el desarrollo de los seres vivos, lo cual configura un abanico enorme de aspectos naturales, culturales, económicos y sociales, tanto públicos como privados, que determinan la vida del ser humano.
Es esta la perspectiva que subyace a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de junio de 1995 (STC 102/1995), punto de referencia inevitable en materia de Derecho Ambiental, a propósito del recurso de inconstitucionalidad presentado por varias Comunidades Autónomas contra la Ley Orgánica 4/1989, de 27 de marzo, sobre Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. El Tribunal tiene ocasión de enfrentarse al carácter complejo y polifacético que tienen las cuestiones medioambientales y lo hace del siguiente modo en el excursus introducido en su Fundamento Jurídico 6º:
'Así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde un perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales (...). La flora, la fauna, los animales y los vegetales o plantas, los minerales, los tres 'reinos' clásicos de la Naturaleza con mayúsculas, en el escenario que suponen el suelo y el agua, el espacio natural. Sin embargo, ya desde su aparición en el ordenamiento jurídico en el año 1916, sin saberlo, se incorporan otros elementos que no son Naturaleza, sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es sólo una realidad objetiva sino un modo de mirar, distinto en cada época y en cada cultura'[6].
Ahora bien, de poco parece servir tan amplio concepto en aras de la finalidad pretendida, pues ofrece soporte a actuaciones públicas dispares[7] que ni siquiera responden a necesidades sociales parejas y cuya satisfacción requiere de técnicas y medios diferenciados. Una política ambiental no puede referirse al conjunto de condiciones de vida puesto que con unos medios limitados sería una auténtica misión imposible mantener la calidad de un medio ambiente identificado tan generosamente.
De ahí que parte de la doctrina se incline por un concepto más restringido[8]. Ahora bien, una postura demasiado reductora puede ser difícilmente compaginable con el tenor literal del artículo 45.2 CE: 'Los poderes públicos velarán por la utilización de TODOS los recursos naturales'. No obstante, aún cohonestado a la concepción de 'recurso natural', la cuestión seguiría siendo la misma : ¿Qué elementos integran la totalidad de los recursos naturales?
Los esfuerzos deberían centrarse no tanto en una delimitación material, ex artículo 45, cuanto en una concepción o definición funcional [9]. Desde esta perspectiva, la virtualidad que cabe conceder a tal impersonalidad es la de configurar la protección del medio ambiente como una función pública en cuyo desempeño las Administraciones Públicas, y por ende, el Derecho Administrativo con todo el pluralismo y dispersión normativa que caracteriza la materia, tienen un papel más que protagonista, si bien no exclusivo. También el Derecho Tributario, el Civil o el Penal ofrecen armas para la consecución de la finalidad pretendida.
2.2. Medio ambiente y Constitución española.
Independientemente de la perspectiva que se adopte (Derecho Público, Derecho Privado)[10], el entronque común se encuentra, en la más pura concepción kelseniana, en el artículo 45 CE, que en tres apartados señala al respecto:
-
'Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo'.
-
'Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva'.
-
'Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño'.
No es esta la ocasión de entrar a analizar y valorar minuciosamente el alcance del precepto constitucional[11], pero sí interesa destacar algunos aspectos derivados del mismo cuya repercusión es más que ostensible a la hora de afrontar el objeto principal del presente estudio, esto es, la responsabilidad administrativa.
2.3. ¿Existe un derecho subjetivo al disfrute de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba