El respeto del contenido esencial de la propiedad urbana en el nuevo régimen urbanístico: criterios para el control ....
| Autor | Federico Romero Gómez |
| Cargo | Abogado - Urbanista Profesor de Derecho Constitucional en la Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga |
El respeto del contenido esencial de la propiedad urbana en el nuevo régimen urbanístico: criterios para el control jurisdiccional de la técnica del aprovechamiento tipo
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INTRODUCCION
La propiedad del suelo siempre se configuró como el más absoluto dominio que sobre una cosa puede tenerse. Esta declaración tenía las siguientes consecuencias:
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Atribución de todas las plusvalías al propietario
El que tiene la propiedad de un suelo tiene derecho a cualquier beneficio que el suelo reciba por una actividad que mejore este dominio, fuera o no desarrollada por el propietario. Así, el aumento de valor que el suelo tuviera por obras de urbanización (plusvalía), a él le correspondía (Ref.).
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Derecho del propietario a edificar tanto volumen cuanto convenga a su interés
Los límites a la propiedad vienen establecidos por la necesidad de mantener unas buenas relaciones de vecindad, y éstas, normalmente, poco tienen que ver con el volumen que se edifica,, bastaba con un adecuado, régimen de servidumbre de luces y vistas.
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Derecho del propietario a edificar en la forma y tiempo que convenga a su interés
De nuevo los límites a los derechos dominicales, aunque conocidos, se considera que no tienen tanto que, ver con la actividad edificatoria, como con el uso del suelo.
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Derecho del propietario a la adquisición directa de todo lo que sobre su suelo se edifica
Así resulte del principio de la accesión y, en particular, de la regla «superficie solo cedit».
De acuerdo con esta vieja fórmula el propietario del suelo, bien que se considera como cosa principal, hace suyo lo que se edifica sobre el mismo en virtud de la accesión. Es decir, el título en virtud del cual se produce la adquisición es una facultad del dominio, según la caracterización que de esta institución hiciera, entre otros, SANCHEZ ROMAN.
La importante evolución - casi revolución - operada con el desarrollo de la idea de la función social de la propiedad, trajo desde luego una importante modulación de estos principios pero no su derogación total.
Así, comenzó a concluirse:
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Que no todas las plusvalías que el suelo recibía por una actividad urbanizadora debían corresponder al propietario (art. 47 de la Constitución Española).
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Que el criterio de que el propietario tiene derecho a edificar tanto volumen cuanto convenga a su interés, sí debía ser derogado, al menos en cuanto al volumen máximo: el Plan determina cuanto se puede construir.
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Que el derecho del propietario a edificar en la forma y tiempo que convenga a su interés, debía ajustarse a unas reglas mínimas que la comunidad estableciera, sobre todo para evitar que la acumulación del suelo en unas pocas manos impidiera satisfacer las necesidades generales de vivienda.
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Que el derecho del propietario a la adquisición directa de todo lo que sobre su suelo se edifique, aun manteniéndose vigente, no debía impedir la posibilidad de su privación si se han incumplido las normas a que la actividad edificatoria está sometida, aunque en todo caso sería una privación de algo ya adquirido.
En efecto, lo más importante es que siempre se estimó que todas estas modulaciones por razón del interés público aunque llevaran aparejadas importantes sanciones o restricciones, no afectaban nuclearmente al contenido de la propiedad del suelo, que al ser expropiado siempre lo era por su valor real.
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EL NUEVO REGIMEN DE LA PROPIEDAD EN LA LEY 8/1990, DE 25 DE JULIO, Y EN EL REAL DECRETO LEGISLATIVO 1/1992, DE 26 DE JUNIO.
La Ley 8/1990, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo (LRRUVS), primero, y el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (LS), después, han trastocado estos planteamientos consistiendo estas modulaciones no sólo en importantes decisiones acerca de las facultades esenciales de la propiedad urbana, sino incluso poniéndose en duda para algunos la naturaleza misma del derecho.
Su principio esencial es que el propietario de un suelo susceptible de edificación en un Plan de Ordenación (suelo urbanizable o urbano) sólo tiene una aptitud inicial para edificar cuyo valor coincide con el del suelo rústico. Sólo con el cumplimiento de los deberes que del ordenamiento urbanístico resultan, adquirirá el contenido y valor económico - que tienen el propietario de suelo urbano que ya edificó. Así dispone el artículo 23 de la LS (11 de la LRRUVS):
El contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria se integra mediante la adquisición sucesiva de los siguientes derechos:
1. A urbanizar, entendiéndose por tal la facultad de dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras fijados en el planeamiento o, en su defecto,, en la legislación urbanística, para que adquiera la condición de solar.
2. Al aprovechamiento urbanístico, consistente en la atribución efectiva al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e intensidades susceptibles de adquisición privada, o su equivalente económico, en los términos fijados por esta Ley.
3. A edificar, consistente en la facultad de materializar el aprovechamiento urbanístico correspondiente.
4. A la edificación, consistente en la facultad de incorporar al patrimonio la edificación ejecutada y concluida con sujeción a la licencia urbanística otorgada, siempre que ésta fuera conforme a la ordenación urbanística aplicable.
Lo que se deba entender por «adquisición sucesiva» lo aclara inmediatamente el artículo 20.2 de la LS (9.2 de la LRRUVS) cuando dice que el cumplimiento de los deberes que señala determina la gradual adquisición de las facultades urbanísticas.
El sistema, expuesto simplificadamente, supone que una vez aprobado el planeamiento más detallado para cada tipo de suelo (SU : PG o PERI; SUP: PG y PP; y en SUNP: PG, PAU y PP) empieza la siguiente cadena de deberes y derechos:
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Derecho a urbanizar.
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Deber de cesión, equidistribución y urbanización.
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Derecho al aprovechamiento urbanístico.
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Deber de solicitar la licencia.
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Derecho a edificar.
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Deber de edificar conforme a la licencia y a la ordenación urbanística.
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Derecho a la edificación.
Deben hacerse dos importantes observaciones respecto al sistema:
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) Que pese a que se enumeran derechos y deberes como facultades distintas, se trata en todos los casos del cumplimiento de una función social que supone un derecho - deber o, si se quiere, un «derecho funcional» (más adelante veremos que, en realidad, aún el término «derecho» es más que dudoso). Así podríamos hablar de un derecho - deber de urbanizar, derecho - deber de aprovechamiento y derecho - deber de edificar. Sólo el derecho a la edificación se presentaría como una pura situación subjetiva en beneficio de su titular.
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) Que todos los derechos - deberes están sujetos a rigurosos plazos cuyo incumplimiento no sólo impide adquirir el derecho correspondiente sino que afecta al contenido económico de los ya adquiridos. (Así si no cumplo el derecho - deber de urbanizar en plazo, además de perder el derecho al aprovechamiento urbanístico, se valora en menos el derecho a urbanizar cuando se me expropie. Debe notarse que la LS, sin embargo, hablaría de extinción del derecho a urbanizar y no nacimiento del derecho al aprovechamiento, en coherencia con la idea de que todo resulta atribuido por el Plan). Esta importancia del plazo ha llevado a autores como LLISET BORRELL ha hablar de propiedad motorizada y a considerar la dimensión temporal como elemento integrante de la actual configuración de la propiedad (Ref.).
De lo expuesto resulta que
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No es sólo que las plusvalías correspondan al propietario parcialmente, es que no adquiere ninguna que no gane mediante el desarrollo de una actividad.
Esto es inmediatamente claro por cuanto el sistema de valoraciones de la nueva Ley prevé que se agreguen, al valor inicial, según se adquieren los respectivos derechos, el de éstos.
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El principio de que el propietario tiene derecho a edificar en la forma y tiempo que convenga a su interés, ya no es que esté modulado, sino que ha sido derogado, es decir, no existe un derecho a edificar con un plazo para hacerlo (de manera que si lo incumplo, podré recibir una sanción), es que ese plazo forma parte del derecho como lo forma de un derecho de adquisición (si incumplo el plazo el derecho no llega a nacer).
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En cuanto el derecho del propietario a la adquisición directa de todo lo que sobre su suelo se edifica, también parece haber sido derogado. Ciertos incumplimientos pueden determinar que no se haya adquirido todo lo materialmente construido
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TRES CONCLUSIONES INICIALES: EL «IUS AEDIFICANDI» ES LA UNICA FACULTAD REGULADA EN LA LEY, EL SISTEMA DE ADQUISICION GRADUAL DE FACULTADES SOLO ES UN MECANISMO DE TASACION, EL APROVECHAMIENTO TIPO ES EL ELEMENTO ESENCIAL DE DETERMINACION DE LA UNICA FACULTAD URBANISTICA REGULADA POR LA LS.
La interpretación expuesta sobre el nuevo régimen legal parece ser la comúnmente admitida. Sin embargo, conviene hacer respecto de ella las siguientes observaciones:
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Todo el sistema de adquisición gradual de facultades, pese a su complejidad, en última instancia, no es más que una regulación del clásico derecho a edificar sobre el propio suelo, y que, mediante el cumplimiento de los deberes, supone, junto a la adquisición de la facultad, un progresivo aumento del volumen que se permite construir (si bien no se permite realmente, sino sólo a efectos de valoración). De manera que, cumplido un deber urbanístico, se adquiere una facultad, en realidad carente de un verdadero contenido jurídico en cuanto que facultad, pero que incrementa el aprovechamiento.
Esta regla tiene una excepción: la facultad de urbanizar, ya que, una vez adquirida, no incrementa ese volumen o aprovechamiento (este es inexistente, por ahora). Sólo con el cumplimiento de los deberes de cesión, urbanización y equidistribución se inicia aquel progresivo aumento. Esto se debe a que la facultad de urbanizar, se diferencia...
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