Información jurídica inteligente
 España | 900 649 672

Reptes i dificultats dels ajuntaments catalans en matèria de transparència. Balanç de la situació de partida

Document Citas 6 Citado por Relacionados
Vincent
AutorCarla Puiggròs Mussons/Alba Viñas Ferrer/Esther Pano Puey
CargoInvestigadora de la Fundació Carles Pi i Sunyer/Investigadora de la Fundació Carles Pi i Sunyer/Coordinadora de l'Observatori de Govern Local de la Fundació Carles Pi i Sunyer
Páginas54-73
#51
REPTES I DIFICULTATS DELS AJUNTAMENTS CATALANS EN MATÈRIA DE
TRANSPARÈNCIA. BALANÇ DE LA SITUACIÓ DE PARTIDA
Carla Puiggròs Mussons*
Alba Viñas Ferrer**
Esther Pano Puey***
Resum
En els darrers anys, la transparència ha esdevingut una matèria rellevant en l’agenda política i aquest fenomen s’ha traduït
en una intensa activitat normativa per part del conjunt del sistema institucional de l’Estat. En bona mesura, aquest fenomen
respon a la necessitat de donar resposta a una creixent reivindicació de mecanismes i instruments que permetin informar i
fer un seguiment de l’activitat de les administracions. Aquest article té per objectiu analitzar amb quina situació de partida
afronten els municipis catalans l’entrada en vigor de la normativa en matèria de transparència. Per a fer-ho, en primer lloc
HVUHDOLW]DXQEUHXH[DPHQGHODUHJXODFLyDSURYDGDSHUWDOG¶LGHQWL¿FDUHOVDVSHFWHVTXHDIHFWHQGHIRUPDPpVUHOOHYDQW
el teixit municipal. En segon lloc, analitzem la situació efectiva dels portals dels ajuntaments catalans en el moment previ
DOGHVSOHJDPHQWGHOHVQRUPHVDPEXQGREOHREMHFWLXG¶XQDEDQGDFRQqL[HUHOSHU¿OJHQHUDOGHOFRQWLQJXWLG¶XQDDOWUD
acarar-lo amb alguns dels requisits previstos per les normes. Per a desenvolupar aquest segon aspecte s’han construït
índexs de compliment de la llei catalana i de la llei estatal que permeten valorar quina és la situació efectiva dels portals
municipals en relació amb aquestes regulacions. A partir d’aquesta anàlisi es posaran de manifest les principals mancances
però també els elements que han esdevingut rellevants i que poden esdevenir eines útils per a la futura plena aplicació de
la normativa en matèria de transparència.
Paraules clau: transparència; ens locals; govern local; municipis; informació pública.
CHALLENGES AND DIFFICULTIES FACING CATALAN LOCAL AUTHORITIES IN RELATION TO
TRANSPARENCY. THE STARTING POINT
Abstract
In recent years, transparency has become an important issue on the political agenda and this has led to some intense
OHJLVODWLYHDFWLYLW\RQWKH SDUWRIDOO6WDWH LQVWLWXWLRQV7RDODUJHH[WHQWWKLVUHÀHFWVWKHQHHG WRUHVSRQGWRDJURZLQJ
GHPDQGIRU PHFKDQLVPV DQG LQVWUXPHQWV WKDW SURYLGH LQIRUPDWLRQ RQ WKH DXWKRULWLHV DQG DOORZ WKHLU DFWLYLW\ WR EH
PRQLWRUHG7KHSXUSRVHRIWKLVDUWLFOHLVWRDQDO\VHZKHUH&DWDODQORFDOFRXQFLOVDUHVWDUWLQJIURPLQGHDOLQJZLWKWKH
WUDQVSDUHQF\OHJLVODWLRQFRPLQJLQWR IRUFH)LUVWZH WDNHDEULHI ORRNDWWKH UHJXODWLRQVWKDWKDYH EHHQDSSURYHGLQ
RUGHUWRLGHQWLI\WKHDVSHFWVWKDWKDYHWKHPRVWEHDULQJRQWKHPXQLFLSDOVSKHUH7KHQZHDQDO\VHWKHUHDOVLWXDWLRQRI
&DWDODQFRXQFLOZHEVLWHVLPPHGLDWHO\SULRUWRWKHUROORXWRIWKHUHJXODWLRQV7KHSXUSRVHRIWKLVLVWZRIROGWR¿QGRXW
WKHJHQHUDOSUR¿OHRIWKHFRQWHQWVDQGWRFRPSDUHWKDWZLWK VRPHRIWKHUHTXLUHPHQWVHQYLVDJHGE\WKHUHJXODWLRQV,Q
RUGHUWRGHYHORSWKHODWWHUSRLQWIXUWKHUZHKDYHFUHDWHGVRPHLQGLFHVRIFRPSOLDQFHZLWK WKH&DWDODQDQG6WDWHODZV
WKDWPDNHLW SRVVLEOHWRDVVHVV WKHUHDOVLWXDWLRQRI WKH&DWDODQSRUWDOV LQUHODWLRQWR WKHUHJXODWLRQV2QWKH EDVLVRI
WKLVDQDO\VLVZHKLJKOLJKWWKHPDLQVKRUWFRPLQJVEXWDOVRWKHHOHPHQWVWKDWKDYHEHFRPHLPSRUWDQWDQGFRXOGEHXVHIXO
tools for the full implementation of the regulations in the future.
.H\ZRUGVWUDQVSDUHQF\ORFDOERGLHVORFDOJRYHUQPHQWPXQLFLSDOLWLHVSXEOLFLQIRUPDWLRQ
Carla Puiggròs Mussons, investigadora de la Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts Catalanes, 491,
08015, Barcelona, cpuiggros@pisunyer.org.
Alba Viñas Ferrer, investigadora de la Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts Catalanes, 491, 08015,
Barcelona, avinas@pisunyer.org.
Esther Pano Puey, coordinadora de l’Observatori de Govern Local de la Fundació Carles Pi i Sunyer, professora associada del
Departament de Dret Constitucional i Ciència Política de la UB, Fundació Carles Pi i Sunyer, Casa Golferichs, Gran Via de les Corts
Catalanes, 491, 08015, Barcelona, epano@pisunyer.org.
$UWLFOHUHEXWHO$YDOXDFLyFHJDL'DWDG¶DFFHSWDFLyGHODYHUVLy¿QDO
Citació recomanada: PUIGGRÒS MUSSONS, Carla; VIÑAS FERRER, Alba, PANO PUEY, (VWKHU©5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQV
en matèria de transparència. Balanç de la situació de partida». Revista catalana de dret públic, núm. 51 (desembre 2015), p. 54-73, DOI:
10.2436/20.8030.01.53.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 55
Sumari
1 La transparència, del text de les normes a la realitat municipal
2 L’activitat normativa a l’Estat espanyol
3 Exhaustivitat versus grans conceptes, dues vies normatives
4 Els portals municipals com a referència: anàlisi empírica
5 Una proposta de mecanisme d’avaluació de l’evolució: índex de compliment de la normativa de transparència
6 Algunes conclusions i dubtes
5HIHUqQFLHVELEOLRJUj¿TXHV
Annex de dades
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 56
1 La transparència, del text de les normes a la realitat municipal
En els darrers anys, el concepte de transparència en relació amb l’activitat i el comportament de les
administracions públiques ha pres rellevància política i social. L’augment d’atenció en la matèria s’ha
emmarcat en una conjuntura de distanciament de la ciutadania respecte de les institucions. Així, tant de forma
LPSOtFLWDFRPH[SOtFLWDV¶KDYROJXWSRVDUGHPDQLIHVWODLPSRUWjQFLDGHO¶H[LVWqQFLDG¶XQÀX[G¶LQIRUPDFLy
SHUD OD UHFXSHUDFLyGHOD FRQ¿DQoD PDOPHVD0pVHQOOj GH ODVHYDYDOLGHVD LPPHGLDWD HOFHUW pV TXH OD
noció de transparència en l’actuació dels poders públics s’ha incorporat com un principi vertebrador en el
seu comportament.
La major part del teixit institucional ha desenvolupat una intensa activitat centrada essencialment en l’àmbit
normatiu. Així, tant l’estat com la pràctica totalitat de les comunitats autònomes han aprovat regulacions
que introdueixen un nivell exigent d’obligacions en l’àmbit de la transparència i també del bon govern.
La materialització d’aquesta necessitat d’obertura s’ha canalitzat cap a l’àmbit normatiu i en relació,
essencialment, a les activitats de les administracions públiques.
Com en moltes altres ocasions, els governs locals no participen en l’elaboració de bona part de la normativa
GHODTXDO¿QDOPHQWVyQGHVWLQDWDULV7DQWHQSHUVSHFWLYDFDWDODQDFRPHVSDQ\RODODPDMRUSDUWG¶LQVWLWXFLRQV
subjectes al compliment d’aquesta normativa són entitats locals. La regulació, de fet, no estableix modulacions
o escalatges i, per tant, cal entendre que tots els ens, independentment de la seva grandària o capacitat, estan
obligats a aplicar-la. En aquest sentit, sembla oportú portar a terme un estudi previ que permeti aturar-se en
l’afectació d’aquests preceptes en el teixit municipal que, ja per la seva naturalesa, es caracteritza per una
extrema heterogeneïtat. En bona mesura, la viabilitat d’aplicació en els ajuntaments serà un element clau
en determinar l’èxit d’aquesta normativa. És per això que és necessari saber en quina situació de partida
afronten els consistoris el conjunt, no menor, d’obligacions.
L’objecte d’aquest article és analitzar l’estat material de la qüestió de forma prèvia a l’aplicació de les
normes tant des d’una perspectiva general, el nivell d’informació que ofereixen els webs municipals de
forma anterior al desplegament de la norma, com de forma particular en relació amb alguns dels aspectes
recollits en la regulació catalana i espanyola. Per fer-ho, treballarem amb les dades recollides per la Fundació
Carles Pi i Sunyer en un projecte1 que analitzava el contingut dels llocs web municipals dels ajuntaments de
Catalunya de més de 500 habitants excepte la ciutat de Barcelona, en total 620, entre juliol de 2013 i gener
de 2014.
En aquest article explorarem l’activitat en matèria de transparència desenvolupada per les institucions, sense
l’aspiració de desplegar una anàlisi jurídica, sinó centrant-nos més aviat en el volum i ventall material de
les normes, així com en el calendari i en la lògica institucional que plantegen. Ens aturarem també en els
principals recursos desplegats per part de les comunitats autònomes per a impulsar el compliment de la
normativa. En segon lloc, examinarem de forma sintètica les dues normes aplicables en l’àmbit català i, en
particular, per tal d’explorar la seva repercussió a nivell local. En tercer lloc, estudiarem la situació general
de la transparència, a partir de la informació recollida per la Fundació Carles Pi i Sunyer, per tal d’obtenir
una visió global dels continguts dels webs municipals. Per acabar, construirem un índex que permeti portar
a terme un primer apropament al nivell de compliment de la norma de forma prèvia a la seva aplicació. En
resum, la nostra aspiració es contrastar l’espai que han de recórrer els municipis catalans per tal d’adaptar-se
als requeriments d’una normativa exigent i ambiciosa.
2 L’activitat normativa a l’Estat espanyol
El passat 10 de desembre de 2014 va entrar en vigor per al sector públic estatal la Llei 19/2013, de 9 de
GHVHPEUHGHOD7UDQVSDUqQFLD$FFpVD OD,QIRUPDFLy 3~EOLFDL %RQ*RYHUQ HQHQGDYDQW /7%*XQDQ\
després de la seva publicació al BOE.27DQPDWHL[HQHOFDVGHOHVFRPXQLWDWVDXWzQRPHVHQHQGDYDQW&$
i Entitats Locals, el termini es perllonga a 2 anys (10 de desembre de 2015), moment en què la norma podrà
1 Per a més informació sobre les característiques del projecte podeu consultar La transparència municipal catalana.
 /DLQIRUPDFLyHVFRQFUHWDDODGLVSRVLFLyDGGLFLRQDOQRYHQD'$G¶(QWUDGDHQYLJRUGHOD/7%*
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 57
VHUSOHQDPHQWDSOLFDEOHHQDTXHVWVVHFWRUV(QDTXHVWDGDWD¿QDOLW]DUjHOSHUtRGHG¶DVVROLPHQWGHOVREMHFWLXV
GH¿QLWVDODOOHLLV¶KDXULDG¶KDYHUHQOOHVWLWHOGHVSOHJDPHQWGHOVPHFDQLVPHVQHFHVVDULVSHUWDOG¶HVWUXFWXUDU
i poder complir amb les obligacions de ‘publicitat activa’ que s’estableixen a l’article 9 de l’esmentada
normativa.
/¶DSURYDFLyG¶DTXHVWDQRUPDKDFRQVWLWXwWXQ SXQW G¶LQÀH[LyHQO¶HYROXFLy LLPSOHPHQWDFLyGHO SULQFLSL
de transparència i dels criteris de bon govern en la governança i gestió pública que implica una forçosa
adaptació tècnica i material de les institucions públiques per tal d’establir sistemes i procediments que
assegurin la disponibilitat i qualitat de la informació. En aquest àmbit, des del mateix text legislatiu aprovat,
s’incentiven accions formatives dirigides als tècnics responsables per tal de facilitar el compliment de les
obligacions legals que s’implanten, com per exemple les previstes a la disposició addicional setena (DA
GHOD/7%*3
7RWLTXHOHV&$YDQHVWDUDOPDUJHGHOSURFpVG¶HODERUDFLyGHOD/7%*KDQHVWDWFULGDGHVDGHVHQYROXSDU
i aplicar-la en els mateixos termes que els altres nivells d’administració. La normativa, doncs, atorga la
possibilitat que el legislador autonòmic doti a les CA de règims propis en la matèria.47RWLDL[tOD /7%*
no estableix cap limitació en relació a la classe d’informació que ha de ser objecte de ‘publicitat activa’, de
manera que les CA poden incrementar el conjunt de matèries subjectes a aquest concepte.5
Així, la transparència ha ocupat un lloc rellevant en l’agenda política actual i les CA han desenvolupat
QRUPDWLYD¿QVLWRWDPEDQWHULRULWDWDODSXEOLFDFLyGHOD/7*%$FRQWLQXDFLyODWDXODUHFXOOODUHODFLyGH
CA que ja disposen d’una norma, les que estan en procés de tramitació i les que actualment encara no ho han
IHWLWDPEpHVGLVWLQJHL[O¶qSRFDHQTXqDTXHVWHVIRUHQGHVHQYROXSDGHVHQFRQQH[LyDPEOD/7%*
Taula 1. Estat de les lleis de transparència de les CA de l’Estat espanyol ordenades per data d’aprovació6
Comunitats
autònomes
Disposen d’una llei de
transparència? Data d’aprovació
Galícia juliol 2006
Lleis aprovades anteriors
DOD/7%*
Illes Balears març 2011
Navarra juny 2012
Extremadura maig 2013
3 La DA 7 preveu que el Govern ha d’aprovar un pla formatiu en l’àmbit de la transparència dirigit als funcionaris i personal de
l’Administració General de l’Estat, acompanyat, al seu torn, d’una campanya informativa dirigida als ciutadans. El Govern ha
d’incorporar el sector públic estatal en el Pla Nacional de Responsabilitat Social Corporativa.
4 3HOTXHIDDOPDUJHG¶DFWXDFLyGHOHV&$DQWHULRUDO¶DSURYDFLyGHOD/7*%YHJHXGUICHOT REINA, Emilio. «El Proyecto de Ley
de transparencia y acceso a la información pública y el margen de actuación de las Comunidades Autónomas». Revista Andaluza de
Administración Pública, 84 (2012), p. 89-134.
5 Per ampliar la visió en relació amb les competències en matèria de transparència de les CA invocades per la llei estatal vegeu:
VELASCO RICO, Clara Isabel. «Análisis en clave competencial del Proyecto de Ley estatal sobre transparencia, acceso a la información
y buen gobierno». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 17 (2013). I també RIDAO MARTÍN, José. «La regulación de la
transparència y del acceso a la información pública en la esfera autonómica. Un estudio comparado». Revista General de Derecho
&RQVWLWXFLRQDO, núm. 19 (2014).
6 Darrera actualització de la informació mostrada: maig de 2015.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 58
Andalusia juny 2014
/OHLVDSURYDGHVSRVWHULRUVDOD/7%*
La Rioja setembre 2014
Canàries desembre 2014
Catalunya desembre 2014
Múrcia desembre 2014
Aragó març 2015
Castella i Lleó març 2015
Comunitat
Valenciana abril 2015
Astúries Projecte de llei En tramitació
Encara no disposen d’una llei de
transparència aprovada
País Basc
Projecte de llei retirat pel
govern i una llei de Codi de
conducta
Projecte de llei retirat a l’abril de
2015. Llei reguladora del codi de
conducta de juny del 2014
Cantàbria Acord de govern sobre Codi de
bon govern
Castella-la Manxa Avantprojecte de llei
Madrid Sense text legislatiu propi
)RQW elaboració pròpia
7HQLQWHQ FRPSWH OD LQIRUPDFLy SURSRUFLRQDGD D OD WDXOD  V¶REVHUYHQ GLIHUqQFLHV LPSRUWDQWV HQWUH OHV
diferents CA pel que fa al procés de tramitació. El retard en l’aprovació de la llei estatal de transparència
i accés a la informació va suposar que diverses CA s’avancessin establint les seves pròpies lleis sobre la
matèria: és el cas de Galícia, pionera en la promulgació d’una llei de transparència, seguit de Balears, Navarra
o Extremadura.7 Per contra, d’altres van ser aprovades a posteriori, un cop establerta la norma estatal, com
les regulacions autonòmiques d’Andalusia, La Rioja, Canàries, Catalunya, Múrcia, Aragó, Castella i Lleó
i la Comunitat Valenciana.87RWLDL[tDFWXDOPHQWHQFDUDKLKD &$TXHHV WUREHQHQ SURFpVGH WUDPLWDFLyL
TXHSHUWDQWQRGLVSRVHQG¶XQWH[WGH¿QLWLXpVHOFDVG¶$VW~ULHVL3DtV%DVFTXHKDQGHVHQYROXSDWSURMHFWHV
de llei, o bé, Castella-la Manxa amb un avantprojecte de llei redactat. D’altra banda, Madrid i Cantàbria
són les úniques autonomies que no disposen d’una norma legal en matèria de transparència, participació i
7 Per ordre cronològic i d’aparició a la taula 1, les normes en matèria de transparència i accés a la informació aprovades
anteriorment a la llei estatal del desembre de 2013 són: la Llei de Galícia 4/2006, de 30 de juliol, de transparència i bones pràctiques
en l’administració pública gallega; la Llei de les Illes Balears 4/2011, de 31 de març, de la bona administració i del bon govern de les
Illes Balears; la /OHL)RUDOGH1DYDUUDGHGHMXQ\GHOD7UDQVSDUqQFLDLGHO%RQ*RYHUQLOD/OHLG¶([WUHPDGXUD
de 21 de maig, de Govern Obert d’Extremadura.
8 Les lleis aprovades posteriorment a la /OHL VyQOD /OHLG¶$QGDOXVLD GH GH MXQ\GH7UDQVSDUqQFLD3~EOLFD
d’Andalusia; la /OHLG¶GHVHWHPEUHGH7UDQVSDUqQFLDL%RQ*RYHUQGHOD5LRMD; la Llei de les Canàries 12/2014, de 26 de
desembre, de transparència i d’accés a la informació pública; la Llei catalana 19/2014, de 29 de desembre, de transparència, accés
a la informació pública i bon govern; la /OHLGH0~UFLD GHGHGHVHPEUH GH7UDQVSDUqQFLDL3DUWLFLSDFLy&LXWDGDQDGH
la Comunitat Autònoma de la Regió de Múrcia; la /OHLG¶$UDJy GH GHPDUo GH7UDQVSDUqQFLDGH O¶$FWLYLWDW3~EOLFDL
Participació Ciutadana d’Aragó; la/OHLGH&DVWHOODL/OHyGHGHPDUoGH7UDQVSDUqQFLDL3DUWLFLSDFLy&LXWDGDQDGH&DVWHOOD
i Lleó; i la /OHL GHOD &RPXQLWDW9DOHQFLDQD GH G¶DEULOGH OD *HQHUDOLWDWGH 7UDQVSDUqQFLD%RQ*RYHUQ L3DUWLFLSDFLy
Ciutadana de la Comunitat Valenciana.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 59
bon govern, i que, aparentment, no han iniciat cap procés d’aquestes característiques; tant sols, en el cas de
Cantàbria, s’estableix un acord de govern sobre el codi de conducta dels membres de govern i alts càrrecs.
8QDOWUHGHOVDVSHFWHVUHOOHYDQWVTXHLQWURGXHL[OD/7%*pVODFUHDFLyGHO¶DQRPHQDWSRUWDOGHODWUDQVSDUqQFLD
(art. 10),9 instrument dissenyat per tal de fer efectives les condicions de ‘publicitat activa’ de l’article 9
TXH HV GH¿QHL[HQ D OD QRUPDWLYD 'H FRQIRUPLWDW DPE O¶DUWLFOH OD GRFXPHQWDFLy SXEOLFDGD DO 3RUWDO
GH OD 7UDQVSDUqQFLDV¶DGHTXDUj DOV SULQFLSLV G¶DFFHVVLELOLWDW LQWHURSHUDELOLWDW L UHXWLOLW]DFLy pV D GLU HV
SURSRUFLRQDUjGH IRUPDHVWUXFWXUDGDL RUJDQLW]DGDSHUWDO GHIDFLOLWDUOD LGHQWL¿FDFLy LFHUFD G¶DTXHVWD OD
LQIRUPDFLyGLVSRQLEOHHVWDUjFRQ¿JXUDGDFRQIRUPHDO¶(VTXHPD1DFLRQDOG¶,QWHURSHUDELOLWDWDSURYDWSHO
Real Decret 4/2010;10 i es fomentarà que sigui publicada en formats que permetin la seva reutilització.11
Aquesta mesura descrita ha estat acollida per multitud d’institucions, entre les quals les CA que ja han creat
els seus portals de transparència, per tal de posar a disposició de qualsevol ciutadà la informació rellevant
que els afecta i establir processos de sol·licitud d’informació similars als previstos a la pàgina web del Portal
GHOD7UDQVSDUqQFLDHVWDWDO
9DODGLUSHUzTXHVLHQV¿[HPHQHOV SRUWDOVDXWRQzPLFV H[LVWHQWVYHJHX ODWDXODGHO¶DQQH[GH GDGHV12)
YHLHPTXH0DGULGpVO¶~QLFDFRPXQLWDWDXWzQRPDTXHQRGLVSRVDG¶DTXHVWDHLQD7RWL DL[tOD LQIRUPDFLy
que ofereixen les 16 comunitats restants pot ser molt dispar. En aquest sentit, i segons els resultats obtinguts
per l’organització Transparència Internacional (TI) en l’índex de transparència de les CA, al 2014 (INCAU
2014),13 ¿JXUHQ HQWUH OHV PpV RSDTXHV 0~UFLD &DQjULHV L &DVWHOODOD 0DQ[D PHQWUH TXH HQ HOV PpV
transparents hi ha Castella i Lleó, Catalunya i País Basc.
3 Exhaustivitat versus grans conceptes, dues vies normatives
Com acabem d’esmentar, des de desembre de 2014 Catalunya és una de les dotze CA que disposa d’una llei
SUzSLDHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD1RREVWDQWDL[zQRVHUj¿QVD¿QDOVGHHQTXqV¶KDXUjSURGXwWHOVHX
desplegament complet. A continuació, analitzarem els aspectes més destacats de la Llei 19/2014, de 29 de
desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern de desembre i els posarem en relació
amb la normativa estatal.
3HOTXHIDDOVHXFRQWLQJXWOD/7*%RIHUHL[XQPDUFFRP~LJHQHUDODSOLFDEOHDWRWHVOHV&$LpVGHFDUjFWHU
bàsic en la major part del seu articulat. Com veurem a continuació, molts d’aquests aspectes també estan
presents a la llei catalana tot i que, en alguns casos, es desenvolupen amb més profunditat i s’hi afegeixen nous
elements que no apareixen a la llei espanyola, com per exemple, la promoció de la participació ciutadana,
HOVPHFDQLVPHV SHUIHU HIHFWLYDODUHQGLFLyGHFRPSWHV LHO JRYHUQREHUWR ODVLPSOL¿FDFLy LPLOORUD GHOD
qualitat normativa.14 Aquest fet sembla que sigui un component necessari per tal que pugui tenir sentit dotar-
 /¶DUWLFOHGHOD/OHLHQUHODFLyDPEHO3RUWDOGHOD7UDQVSDUqQFLDGHWHUPLQDHOVHJHQW©L’Administració General de
O¶(VWDWKDGHGHVHQYROXSDUXQ3RUWDO GHOD7UDQVSDUqQFLDGHSHQGHQWGHO0LQLVWHULGHOD 3UHVLGqQFLDTXHKDGHIDFLOLWDUO¶DFFpVGHOV
ciutadans a tota la informació a què es refereixen els articles anteriors relativa al seu àmbit d’actuació.
(O3RUWDOGHOD7UDQVSDUqQFLDKDG¶LQFORXUHHQ HOVWHUPHVTXHV¶HVWDEOHL[LQUHJODPHQWjULDPHQWODLQIRUPDFLy GHO¶$GPLQLVWUDFLy
General de l’Estat l’accés a la qual se sol·liciti amb més freqüència.
3. L’Administració General de l’Estat, les administracions de les comunitats autònomes i de les ciutats de Ceuta i Melilla i les
entitats que integren l’Administració local poden adoptar altres mesures complementàries i de col·laboració per al compliment de les
obligacions de transparència que recull aquest capítol.»
10 El Real Decret 4/2010, de 8 de gener està disponible aquí.
11 Clàusules previstes a la Llei 37/2007, de 16 de novembre, sobre la reutilització de la informació del sector públic i en la seva
normativa de desenvolupament.
12 A la taula de l’annex es mostra la relació dels portals de transparència de les 17 CA.
13 Índex de transparència de les comunitats autònomes 2014 (INCAU 2014), disponible aquí amb el seu rànquing de transparència
global aquí.
14 ARAGUAS GALCERAN, Irene. «La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
JRELHUQRGH&DWDOXxD8QDUHÀH[LyQ\VLHWH GLIHUHQFLDVFRQOD/H\HVWDWDOGHWUDQVSDUHQFLD DFFHVRDODLQIRUPDFLyQS~EOLFD\EXHQ
gobierno» [en línia]. Barcelona: Revista catalana de dret públic. [blog] 2015. [Consulta: 15 de gener de 2015].
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 60
se de normativa estatal i autonòmica en un període tan proper i de matèries essencialment coincidents, tant
en l’objecte com en l’enfocament.
Quant a l’àmbit d’aplicació, les dues normes se centren essencialment en l’Administració pública i en tota la
seva articulació derivada. En aquest sentit, la llei espanyola té un abast molt ampli ja que sotmet les principals
institucions públiques al seu compliment. Així, a banda de fer un esment particular a la Casa Reial, també
V¶LQFORXHQG¶DOWUHVzUJDQVFRPHO&RQJUpVHO6HQDWHO7ULEXQDO&RQVWLWXFLRQDOHO&RQVHOO*HQHUDOGHO3RGHU
-XGLFLDOHO%DQF G¶(VSDQ\DHO&RQVHOOG¶(VWDWHO 'HIHQVRUGHO3REOH HO7ULEXQDOGH&RPSWHVHO&RQVHOO
Econòmic i Social i les seves institucions autonòmiques anàlogues. Per la seva banda, la llei catalana, en una
GLVSRVLFLyDGGLFLRQDOHQFRPDQDDO3DUODPHQWDUHDOLW]DUOHVPRGL¿FDFLRQVSHUWLQHQWVSHUWDOGHIHUHIHFWLXV
els requeriments establerts. Les dues lleis també incorporen les universitats públiques, els partits polítics, les
organitzacions sindicals i les empresarials. En aquest punt, cal destacar que un dels aspectes més rellevants
de la llei catalana és la incorporació dels grups d’interès i la creació d’un registre de persones i organitzacions
que participen en l’aplicació i elaboració de polítiques públiques en interès de tercers.
Pel que fa a l’Administració local, es converteix en àmbit subjectiu d’aplicació en ambdós textos presentant
OHVFOjVVLTXHV GL¿FXOWDWV SHU GLVWLQJLUHQWUHJRYHUQ L DGPLQLVWUDFLy DPEGXHV LQFORXHQHOVHQV GHSHQGHQWV
d’aquest nivell territorial i l’entramat d’entitats relacionades que el conformen. Per tant, els ens locals són
una de les administracions més afectades. La fragmentació del mapa municipal, el fet que dins de l’àmbit
ORFDOV¶KLSXJXLQ GLVWLQJLUGLYHUVRVQLYHOOV G¶DGPLQLVWUDFLyLTXHWRWVHOOV KDJLQHVWDWSUROt¿FV HQODFUHDFLy
d’entitats amb personalitat jurídica pròpia (organismes autònoms, entitats empresarials o empreses, consorcis
o mancomunitats) el converteix en un dels espais on trobarem més subjectes sotmesos a la normativa.
D’acord amb els dos textos, la publicitat activa i el dret d’accés a la informació pública són els dos eixos
principals on se sustenta la transparència. En aquest punt, les dues lleis estableixen els criteris generals per
fer-ne publicitat. D’acord amb el text espanyol, les institucions públiques hauran de facilitar la informació
establerta de forma periòdica i actualitzada en les corresponents seus electròniques o llocs web. A més a
PpVHVSRVDXQqPIDVLHVSHFLDOHQOHVFDUDFWHUtVWLTXHVGHODLQIRUPDFLySXEOLFDGDpVDGLUQRVHUjVX¿FLHQW
que els continguts requerits siguin consultables en un mitjà electrònic, sinó que s’hauran de facilitar de
forma clara, estructurada i entenedora per tal que sigui comprensible per als interessats. D’altra banda,
preferiblement, hauran de poder ser reutilitzables. En aquesta mateixa línia, la llei catalana afegeix alguns
requisits addicionals: la informació s’haurà de difondre de manera veraç i objectiva, l’actualització haurà de
ser permanent i haurà d’incloure la data en què es realitza, les dades hauran d’estar endreçades amb criteris
temàtics i cronològics i s’hauran de garantir instruments per a la cerca.
Pel que fa als continguts publicables, la llei catalana és molt més detallada i exhaustiva que l’espanyola, fet
que no resulta sorprenent si tenim en compte que aquesta darrera preveu que les CA puguin desenvolupar un
règim més ampli en matèria de publicitat.15 En aquest sentit, no sembla que la redacció del reglament de la
Llei 19/2013,16 encara en tràmit, tingui la intenció de concretar aquestes previsions de caire general ja que,
més aviat, el que fa és establir el termini en què s’hauran de fer públiques. De fet, en tots els àmbits en els
quals s’estableix la necessitat de publicació, la llei catalana incideix en un grau molt més elevat de detall.
Si bé ambdós textos requereixen la publicitat en àmbits com l’estructura administrativa i l’organització
institucional, la informació de rellevància jurídica, la gestió econòmica, comptable, pressupostària
LSDWULPRQLDORODSURJUDPDFLyL SODQL¿FDFLy L OD JHVWLy DGPLQLVWUDWLYD HQ WRWV HOV FDVRV OD OOHL FDWDODQD
requereix un nivell d’exigència més elevat.
Les matèries en què ambdues normes sol·liciten, pràcticament, la mateixa informació són les relatives
als òrgans de govern en què ambdós textos requereixen la publicació de la seva estructura, funcions,
LGHQWL¿FDFLyGHOV UHVSRQVDEOHVLGHOV VHXVSHU¿OVL WUDMHFWzULDSURIHVVLRQDOOD QRUPDWLYDLXQ RUJDQLJUDPD
de l’ens. D’altra banda, els requeriments relacionats amb la gestió econòmica i pressupostària també tenen
15 RIDAO MARTÍN, Joan. «La regulación de la transparència y del acceso a la información pública en la esfera autonómica. Un
estudio comparado». 5HYLVWD*HQHUDOGH'HUHFKR&RQVWLWXFLRQDO, núm. 19 (2014).
16 Proyecto del Reglamento de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.(Q HOPRPHQW GH ODUHGDFFLy G¶DTXHVWDUWLFOH OD GDUUHUDYHUVLy SXEOLFDGDSHU O¶2¿FLQD GH7UDQVSDUHQFLD\ $FFHVRD OD
Información data del 16/06/2015.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 61
molts aspectes en comú i sol·liciten la publicació del compte anual complet, de l’execució i liquidació del
SUHVVXSRVWHOFRPSOLPHQWGHOVSULQFLSLVG¶HVWDELOLWDWSUHVVXSRVWjULDLVRVWHQLELOLWDW¿QDQFHUDOHVUHWULEXFLRQV
dels càrrecs electes, activitats i béns patrimonials dels representants locals i les indemnitzacions percebudes
quan s’abandona el càrrec. De fet, moltes de les obligacions establertes relacionades amb l’execució del
pressupost i la despesa municipal ja les exigia la Llei 2/2012, d’estabilitat pressupostària i sostenibilitat
¿QDQFHUDLHOVHXUHJODPHQW17
Pel que fa a la resta, els requeriments de la llei catalana són sempre, amb diferència, bastant més exigents.
Per exemple, en matèria d’organització interna de l’ens, la llei catalana requereix informació sobre plantilla
i la relació dels llocs de treball, les convocatòries i resultats dels processos selectius, convenis, acords i
pactes de naturalesa funcionarial, laboral i sindical, entre d’altres. De fet, molts d’aquests aspectes es podria
considerar que queden englobats en alguns conceptes molt més generals que inclou la llei espanyola com, per
exemple, en els mitjans necessaris per a la consecució de plans i programes, tot i que ni la llei ni el projecte
de reglament ho expliciten.
$&DWDOXQ\DDTXHVWDLQIRUPDFLyV¶DUWLFXODDOYROWDQWGHO3RUWDOGHOD7UDQVSDUqQFLDXQLQVWUXPHQWRUJDQLW]DW
i gestionat per la Generalitat de Catalunya, a través del qual es podrà accedir a la informació publicada per
totes les entitats sotmeses al compliment de la normativa. Aquest fet no impedeix que els ens puguin crear
els seus portals de transparència, si ho consideren adient, sempre que es mantinguin vinculats al Portal de
OD7UDQVSDUqQFLD GH OD *HQHUDOLWDW 3HU WDQW DTXHVWD HLQD HV FRQ¿JXUD FRP XQ LQVWUXPHQW TXH DJOXWLQD L
canalitza tota la informació, independentment de l’ens al qual faci referència.
L’elevat grau d’exhaustivitat que preveu la llei catalana planteja importants reptes per a l’administració local
TXHSRVHQ GH PDQLIHVWOHVGL¿FXOWDWV PDWHULDOV G¶LPSOHPHQWDFLyLWDPEp G¶LQWHUSUHWDFLy G¶XQDQRUPDTXH
es planteja de forma genèrica però que afecta el món municipal de forma molt particular. Per aquest motiu,
l’article 94.1 estableix que la Generalitat dissenyi un programa de suport a les entitats locals, especialment
DOHVTXHGLVSRVLQGHPHQ\VUHFXUVRVLFDSDFLWDWWqFQLFDLRSHUDWLYDTXHLQFORJXLVXSRUWHFRQzPLF¿QDQFHU
WHFQROzJLFLMXUtGLF(QFDVTXHVLJXLQHFHVVDUL¿QVLWRWHVSRGHQVXEVFULXUHFRQYHQLVGHFROāODERUDFLyDPE
OHVHQWLWDWVVXSUDPXQLFLSDOVLDPEOHVDVVRFLDFLRQVGHPXQLFLSLVDPEDTXHVWD¿QDOLWDW
(Q GH¿QLWLYD HQ XQ ODSVH PROW FXUW GH WHPSV OD WUDQVSDUqQFLD KD SDVVDW D FRQYHUWLUVH HQ XQ UHTXLVLW
imprescindible que les institucions públiques han de complir. En aquesta línia, tant el govern espanyol com
el català s’han afanyat a aprovar la normativa relacionada amb la matèria. La lectura conjunta dels dos textos
posa de manifest que mentre que la llei espanyola estableix uns requisits bàsics, la llei catalana, molt més
ambiciosa, entra en el detall de la publicació d’un conjunt exhaustiu d’informació. Aquest fet planteja la
QHFHVVLWDWGHFHUFDUQRXVLQVWUXPHQWVDSWHVSHUVLVWHPDWLW]DUHVWUXFWXUDULFODVVL¿FDUODLQIRUPDFLySHUIHUOD
accessible i intel·ligible al ciutadà.
4 Els portals municipals com a referència: anàlisi empírica
En els darrers anys, la preocupació per la transparència ha anat més enllà de l’administració pública,
PRVWUDG¶DL[zpVODLQWHQVL¿FDFLy GHOD LQYHVWLJDFLyHQ DTXHVWDPDWqULDRUJDQLW]DFLRQVFRP7UDQVSDUqQFLD
Internacional18 o el Laboratori de Periodisme i Comunicació per a la Ciutadania Plural de la Universitat
Autònoma de Barcelona19 han dut a terme diversos estudis que, amb característiques diferents, han incentivat
l’interès per aquesta matèria en el món local. Les dues experiències, doncs, han resultat de gran utilitat
per establir mecanismes que mesurin els nivells de transparència local, alhora que han posat de manifest
la importància de les tecnologies de la informació i la comunicació com a element catalitzador de la
transparència en les administracions públiques.20
17 En referència a això vegeu: VILLORIA MENDIETA, Manuel. «La publicidad activa en la ley de transparencia, acceso a la información
\EXHQJRELHUQRSRVLELOLGDGHVHLQVX¿FLHQFLDVª&ROÂOHFFLy*RYHUQ2EHUW, núm. 1. Generalitat de Catalunya (2014).
 0pVLQIRUPDFLyVREUHOHVGDGHVGHOVtQGH[VGHWUDQVSDUqQFLDGHOVPXQLFLSLVGH7UDQVSDUqQFLD,QWHUQDFLRQDOaquí.
19 Disponible els informes sobre qualitat i transparència d’aquesta entitat aquí i també aquí.
20 Vegeu CERRILLO MARTÍNEZ$JXVWt©/DFRQWULEXFLyQGHODV7,&DODPHMRUDGHODWUDQVSDUHQFLDDGPLQLVWUDWLYDª$5%25&LHQFLD
3HQVDPLHQWR\&XOWXUD9RO±&RQVHMR6XSHULRUGH,QYHVWLJDFLRQHV&LHQWt¿FDVMXOLRDJRVWR
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 62
En una línia similar, la Fundació Carles Pi i Sunyer ha realitzat un projecte sobre transparència municipal, el
UHVXOWDWGHOTXDOIDFLOLWDXQDIRWRJUD¿DGHODVLWXDFLySUHOLPLQDUDO¶HQWUDGDHQYLJRUGHODQRUPDWLYDLRIHUHL[
XQDVqULH G¶LQGLFDGRUVGLIHUHQWVTXH SRGHQDMXGDU HQODGH¿QLFLy G¶DTXHVWFRQFHSWH$TXHVWVUHVXOWDWV HQV
permetran crear un índex que mesuri el nivell de compliment municipal de les obligacions de ‘publicitat
activa’ descrites a les lleis.
El projecte, que es va realitzar a cavall entre el 2013 i 2014, desenvolupava una anàlisi individual de la
informació disponible als llocs web dels municipis catalans de més de 500 habitants. Les dades es recollien
a través d’un qüestionari elaborat per la mateixa entitat que s’estructura en 6 grans àrees; cadascuna d’elles
inclou un conjunt d’indicadors que recopilen la informació accessible des dels llocs web municipals.
El primer d’aquests blocs fa referència a l’estructura política i recull informació detallada de l’organització i
DFWLYLWDWVGHOVzUJDQVGHJRYHUQPXQLFLSDO3OH-XQWDGH*RYHUQ$OFDOGLDUHJLGRULHVLFjUUHFVGHFRQ¿DQoD
el segon, sobre l’organització interna, està format per descriptors relacionats amb el tractament de la
informació de les eines de gestió del personal, equipaments i infraestructures, inventari i serveis públics; la
WHUFHUDjUHDHVWXGLD HVSHFt¿FDPHQWHOVGRFXPHQWVUHODFLRQDWVDPEHOSURFpVSUHVVXSRVWDUL LODLQIRUPDFLy
econòmica municipal; un quart bloc destinat a la contractació pública amb tot grau de detall pel que fa a la
temàtica; urbanisme i gestió del territori enfocat a la transparència en els documents de planejament o gestió
XUEDQtVWLFDL ¿QDOPHQW HOJUXS UHVHUYDW DPHFDQLVPHVGH FRQWDFWHDPEO¶HQV ORFDO LQWHJUDXQD SURYD GH
‘ciutadà anònim’ per comprovar el IHHGEDFN entre ciutadà i ajuntament.
Taula 2. Síntesi dels indicadors de transparència municipal ordenats segons la rellevància en els
resultats obtinguts. [n=619]21
Àrees Indicadors %
Estructura política
Regidors 94,8
Alcalde 93,7
Composició del Ple 88,4
Actes del Ple 57,0
Composició de la JGL (n=490) 29,4
Ordres del dia del Ple 25,7
Actes de la JGL (n=490) 22,0
Funcions de la JGL (n=490) 19,6
Funcions del Ple 16,8
Dedicacions, remuneracions, indemnitzacions i dietes 13,4
Pla de govern, pla d’actuació municipal o document anàleg 12,6
3ODQL¿FDFLyHVWUDWqJLFD 10,0
Ordres del dia de la JGL (n=490) 8,6
Convocatòria d’òrgans de participació sectorial 5,3
Convocatòria d’òrgans de participació territorial 4,4
&jUUHFVGHFRQ¿DQoD 3,6
 1RWDJHQqULFDHQ UHIHUqQFLDDOHV©QªGH ODWDXOD(OQRPEUHG¶HQV VRWPHVRVDDQjOLVLpVVHPSUHGH 7RWLDL[tODYDULDEOH
DTXqHVID UHIHUHQFLDSRWKDYHU HVWDW¿OWUDGDSHUDOJXQD YDULDEOHSUqYLD(Q DTXHVWVFDVRVHOQRPEUH G¶HQVLQFORVRVV¶LQGLFDHQWUH
parèntesi al costat de cada indicador.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 63
Organització interna
Equipaments municipals 82,1
Catàleg de serveis públics 59,8
Organigrama o directori municipal 29,9
Espai on es localitza l’oferta pública d’ocupació 26,5
(VSDLHVSHFt¿FSHUDOSDWULPRQLLEpQVPXQLFLSDOV 21,0
Forma de gestió dels serveis públics 15,8
Relació de llocs de treball o plantilla de personal 13,4
,GHQWL¿FDFLyGHODQDWXUDOHVDLYROXPGHOVEpQVPXQLFLSDOV 11,3
Carta de serveis 3,1
3ODQL¿FDFLy
econòmica
i gestió
pressupostària
Documents de síntesi o resum del pressupost municipal (n=218) 44,0
Pressupost municipal de l’ajuntament 35,2
Informació relacionada amb la situació econòmica de l’ajuntament (n=218) 28,4
Informació pressupostària d’altres ens o organismes dependents de
l’ajuntament (n=218) 28,0
Contractació
(VSDLHVSHFt¿FGHFRQWUDFWDFLy 85,8
Informació del procés de contractació (bases generals, particulars...) (n=531) 77,8
Llistat de contractacions (n=531) 76,7
Urbanisme
Mapes i plànols del POUM (n=357) 87,1
Espai dedicat a urbanisme 68,3
0RGL¿FDFLRQVGHO3280Q  65,6
POUM (POUM o text refós de les normes urbanístiques del municipi) 57,7
Documents de planejament urbanístic 43,3
Documents de gestió urbanística 29,2
Mecanismes de
contacte
Adreça general 84,2
Formulari general 67,7
Adreça de l’alcalde 49,0
Retorn de la sol·licitud via correu electrònic ‘ciutadà anònim’ 46,9
Adreça dels regidors 41,5
Adreces dels departaments 24,9
)RQW elaboració pròpia a partir de les dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer
La taula 2, que detalla el resultat de cadascun dels indicadors analitzats, ens ofereix una primera aproximació
de la conjuntura municipal prèvia a l’aplicació de la normativa.22 Així, en el primer dels àmbits descrits,
l’estructura política, es pot observar que aproximadament un 90% dels municipis recullen informació bàsica
GHOD FRPSRVLFLy GHO3OH L ODLGHQWL¿FDFLy GHOV PHPEUHVHOHFWHV1R REVWDQWDL[zD PHVXUD TXHV¶DPSOLD
HOJUDXGHGHWDOOG¶DTXHVWV tWHPV HOV PXQLFLSLV TXH DSOHJXHQ OD GRFXPHQWDFLy VyQ PHQRUV7DQWpV DL[t
que només el 25% dels municipis informen de les ordres del dia del Ple i el 16,8% de les funcions que
desenvolupen, mentre que poc més del 13% ofereixen documentació sobre les dedicacions, remuneracions,
indemnitzacions i dietes dels electes. En aquesta mateixa línia, la informació disponible sobre els càrrecs
GHFRQ¿DQoDpVJDLUHEpLQH[LVWHQWQRPpVHQHOGHOVFDVRVPDOJUDWDL[zDTXHOOVSRFVPXQLFLSLVTXH
ODIDQS~EOLFDKR UHFXOOHQDPE XQDFHUWD SUHFLVLyL DPSOLWXGGH GHWDOO8QDDOWUDPDQFDQoDLGHQWL¿FDGDpV
la relativa a la Junta de Govern Local que, tot i tractar-se d’un dels òrgans de govern principals, menys del
30% dels municipis que en disposen detallen la seva composició. Finalment, en referència als documents de
22 Per ampliar la visió dels resultats dels indicadors generals, vegeu: MAGRE FERRAN, Jaume; PUIGGRÒS MUSSONS, Carla. «La
transparència municipal a Catalunya». A: VILLORIA, Manuel (dir.) Bon govern, transparència i integritat institucional al govern
local. [Barcelona: Diputació de Barcelona i Mancomunitat de Catalunya], 2015, p. 149-175. I també FUNDACIÓ CARLES PI I SUNYER.
©/DWUDQVSDUqQFLDPXQLFLSDOFDWDODQDGHODOOHWUD GHOHVQRUPHVDODFRQ¿JXUDFLyG¶XQD QRYDFXOWXUDRUJDQLW]DWLYDªAnuari Polític
GH&DWDOXQ\D. [Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Sociologia] núm. 8 (2015), p. 115-142.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 64
SODQL¿FDFLyGHOVREMHFWLXVLDFWLYLWDWVGHOVPDQGDWVHOHFWRUDOVWDOVFRPHO3$03ODG¶$FWXDFLy0XQLFLSDO
o plans estratègics, estan presents en menys d’un 13% dels ajuntaments.
Pel que fa als indicadors d’estructura administrativa, l’ítem més generalitzat és el dels equipaments
municipals (en més del 80% dels casos), seguit de la informació relativa als serveis públics. Per contra,
HOGq¿FLW LPSRUWDQW HQ DTXHVW GDUUHU FRQFHSWHHVORFDOLW]D HQ OHV DQRPHQDGHV FDUWHVGHVHUYHLVOHV TXDOV
constitueixen una eina de gestió de la qualitat i avaluació dels serveis prestats per l’ens però que, malgrat
això, és pràcticament inexistent als llocs web. D’altra banda, eines com l’organigrama general, la plantilla de
personal o l’inventari públic encara manquen en un nombre extens de municipis. Pel que fa a la informació
econòmica, la situació és similar: poc més del 35% dels ajuntaments recullen algun tipus d’informació
relativa als pressupostos de l’entitat, percentatge que disminueix encara més si ens referim a l’existència de
documents de síntesi, o d’altres relacionats amb la situació econòmica de l’ajuntament.
La contractació pública i l’urbanisme o gestió del territori són dos dels blocs que mereixen un seguiment més
complex que la resta, ja que impliquen un procediment regulat per d’altres normatives sectorials, vinculades,
també, a requeriments en matèria de publicitat. D’altra banda, en aquest sentit també cal anomenar l’existència
de portals de dades destinats a aquestes matèries, impulsats per la Generalitat, la qual cosa faciliten la
publicació i accés a aquesta informació. Aquests fets, doncs, podrien explicar un dels punts forts d’aquests
jPELWVLpVTXHERQDSDUWGHOVPXQLFLSLVKDQSUHYLVWXQHVSDLHVSHFt¿FGHVWLQDWDDTXHVWHVGXHVPDWqULHVHQ
els seus llocs web (gairebé el 86 i 69% dels casos, respectivament). En el primer cas, se’ns informen sobre
les característiques dels processos de contractació, mentre que en l’altre, es detallen les normes urbanístiques
municipals així com l’accés als seus plànols i mapes.
,¿QDOPHQW OD GDUUHUD jUHDDQDOLW]DGDUHODWLYD DOV PHFDQLVPHV GHFRQWDFWHHQV LQGLFD TXH XQDJUDQSDUW
dels municipis (més del 84%) inclouen una adreça general de correu electrònic com a principal mecanisme
de contacte, però, altrament, són escassos els canals de comunicació directes amb els electes municipals, ja
que, tal com mostren les dades, en més de la meitat dels llocs web no apareixen les adreces individuals de
O¶DOFDOGHLUHJLGRUVGHOFRQVLVWRUL3HOTXHIDDODSURYDGHµFLXWDGjDQzQLP¶TXHYDORUDODTXDOLWDWLÀXwGHVD
en la comunicació mitjançant una sol·licitud d’informació, val a dir que no ha estat efectiva en més de la
meitat dels municipis.
En resum, una de les principals idees que s’exposen és que els municipis catalans presenten una mancança
important d’informació als llocs web en el període previ a l’aplicació de la normativa de transparència.
7DQPDWHL[WRW L TXH DTXHVWD SXJXL VHU LQFLSLHQWHQODPDMRUSDUWGHOV FDVRV L jUHHV DQDOLW]DGHV MD KL KD
establerta una base inicial que ens servirà de punt de partida al desplegament de les obligacions de ‘publicitat
activa’. Alguns elements com l’existència de lleis sectorials amb requeriments de publicitat, els portals
generals de publicació de dades, o l’administració electrònica poden ajudar a explicar les diferències en el
volum d’informació disponible en cada cas i alhora facilitar una millora de la transparència municipal.
És d’esperar que en els propers mesos, i atenent als calendaris d’entrada en vigor de les regulacions, els
municipis s’adaptin al contingut de la norma incorporant nova informació. Els reptes, obligacions i exigències
que ens planteja la llei han ocasionat que sorgeixin una sèrie d’instruments i programes útils per donar
suport a les administracions locals en l’aplicació i comprensió de la llei que sens dubte ajudaran al seu ràpid
desenvolupament. En aquest sentit, l’Associació Catalana de Municipis (ACM) i la Federació de Municipis
de Catalunya (FMC) han elaborat una guia per a les administracions locals catalanes amb l’objectiu de
IDFLOLWDUODLPSODQWDFLyGHOD/OHLGH7UDQVSDUqQFLDDOPyQORFDO23 D’altra banda, el conveni subscrit el passat
mes de juny entre la Generalitat, el Consorci d’Administració Oberta de Catalunya, l’Escola d’Administració
3~EOLFDGH&DWDOXQ\DOHVGLSXWDFLRQVGH%DUFHORQD*LURQD/OHLGDL7DUUDJRQDLOHVHQWLWDWVPXQLFLSDOLVWHV
(ACM i FMC) té per objecte crear un marc permanent i estable de coordinació per al desplegament de
la llei i facilitar la seva aplicació a tots els ens locals, sota la denominació de Xarxa de Governs Locals
7UDQVSDUHQWVGH&DWDOXQ\D&*7&24 Caldrà veure, un cop aplicada la llei i fent ús de les eines disponibles,
si els municipis són capaços de garantir les exigents obligacions de les lleis de transparència.
23 JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael. «Bona governança i transparència municipal. Guia per a la implantació als ajuntaments de la Llei del
Parlament de Catalunya 19/2014, de 31 de desembre». Disponible aquí.
24 El conveni marc signat entre el Departament de Governació i Relacions Institucionals i la resta d’institucions públiques es pot localitzar aquí.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 65
5 Una proposta de mecanisme d’avaluació de l’evolució: índex de compliment de la
normativa de transparència
Per tal de portar a terme una anàlisi que permetés apropar-nos al nivell d’adequació dels recursos web
municipals a les normes, s’ha realitzat una anàlisi d’aquells aspectes que reuneix la regulació i que també
eren presents en la informació recollida per la Fundació Carles Pi i Sunyer. Cal tenir present dos aspectes
rellevants: d’una banda, el cos normatiu és exigent i inclou elements que no sempre resultaran de fàcil
YHUL¿FDFLy'¶XQDDOWUDEDQGD HOIHW TXHHO SURMHFWHHV GHVHQYROXSpVGH IRUPDSUqYLD DO¶DSURYDFLy GHOHV
QRUPHVDIDYRUHL[XQDDQjOLVLGHSXQWGHSDUWLGDQRLQÀXHQFLDGDSHOSURFpVGHWUDPLWDFLyGHOHVQRUPHVSHUz
alhora genera alguns desajustos.
Pel que fa al mètode de càlcul, s’ha establert un model simple en què cadascun dels elements suma de forma
unitària, excepte en alguns casos concrets en què hem considerat dos components per tal d’ajustar el càlcul.
Els índexs es calculen després com un percentatge de compliment d’aquests ítems. La taula inferior (taula
PRVWUDODLGHQWL¿FDFLyGHOVHOHPHQWVSHUDODFRQVWUXFFLyGHFDGDVFXQGHOVGRVtQGH[VLHOYDORUDVVLJQDWD
cadascun d’ells.
Cal tenir present que els indicadors de compliment no inclouen tots els aspectes recollits per la normativa
LTXH HOVtQGH[VV¶KDQ FRQVWUXwWSHUDSUR[LPDFLy LGHQWL¿FDQWDTXHOOVDVSHFWHV WUDFWDWVHQO¶HVWXGL LTXH HV
podien considerar equivalents amb algunes de les obligacions de publicació. La taula 3 recull els elements i
mostra les diferències de composició entre l’índex de compliment de la Llei catalana (índex.cat) i l’índex de
compliment de la Llei espanyola (índex.es).
Taula 3. Indicadors que s’inclouen en cadascun dels índexs
Indicador Valor per a
índex.cat
Valor per a
índex.es
Òrgans de govern 1 1
Funcions 1 1
,GHQWL¿FDFLyGHOVUHVSRQVDEOHVOOXUSHU¿OLWUDMHFWzULDSURIHVVLRQDO 2 2
Organigrama actualitzat 1 1
Plantilla i relació de llocs de treball del personal funcionari, laboral
i eventual 1 -
Convocatòries i resultats dels processos selectius de provisió i
promoció del personal 1 -
Relació d’alts càrrecs 1 -
Catàleg de serveis prestats i cartes de serveis 2 -
Informació sobre els canals de participació i procediments
participatius en tràmit 1 -
El pressupost, amb la descripció de les partides pressupostàries
anuals i les dades de llur execució i liquidació, i el compliment
GHOVREMHFWLXVG¶HVWDELOLWDWSUHVVXSRVWjULDLVRVWHQLELOLWDW¿QDQFHUD 1 1
Retribucions, indemnitzacions i dietes dels membres electes 1 1*
5HWULEXFLRQVSHUVRQDOHYHQWXDOFjUUHFVGHFRQ¿DQoD 1 -
Comptes anuals complets 1 1
Inventari general del patrimoni: béns immobles de domini públic
i patrimonials 1 1
Plans i programes anuals i pluriennals de caràcter general 1 1
Plans i programes anuals i pluriennals de caràcter sectorial 1 -
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 66
Pla territorial general, plans territorials parcials, plans directors
territorials, plans territorials sectorials, plans directors urbanístics,
plans d’ordenació urbanística municipal, pla d’espais d’interès
natural i altres plans i programes que s’hagin d’elaborar per
compliment d’una norma amb rang de llei i la publicació dels
quals sigui obligatòria 1 -
0RGL¿FDFLRQVG¶DTXHVWV L OD LQIRUPDFLyHFRQzPLFD JHRJUj¿FD L
urbanística, d’elaboració pròpia o externa, que les administracions
hagin d’utilitzar p er a la seva elaboració i per a l’avaluació de la
seva execució. 1 -
Informació sobre les licitacions en tràmit, que ha de comprendre com
a mínim el tipus de contracte, el seu objecte, contingut econòmic,
plecs de clàusules administratives i condicions d’execució 1 1
Existència d’un espai diferenciat del portal de transparència en
matèria de contractació pública 1 -
Condicions i obligacions assumides pels gestors en relació amb la
qualitat, accés al servei i requisits de prestació del servei 1 -
)RQW elaboració pròpia
* 25
Els resultats globals en l’aplicació dels índexs mostren com la diferència d’exigència de les normes implica
un nivell de compliment diferent. La taula 4 posa de manifest que la major part dels ens que componen
el mapa municipal català se situen encara en posicions llunyanes en els nivells de compliment bàsics de
la normativa, tant en els termes recollits en la regulació catalana com en l’estatal. Ara bé, el fet que la llei
catalana sigui més detallada i exhaustiva suposa un major esforç per a donar-hi resposta i, en conseqüència,
un menor nivell de compliment. En aquest cas, es pot observar un lleuger millor comportament en relació
amb l’índex vinculat a la llei estatal. En qualsevol cas, però el fet és que més del 85% en un cas i el 92%
en l’altre dels municipis catalans analitzats queden per sota del 50% en termes de disposar dels indicadors
inclosos en els índexs.
(QHOPDUFGH ODGL¿FXOWDWTXHHV SODQWHMDHQWHUPHVGHFDSDFLWDWGHFRPSOLPHQWHOWUDPGHSREODFLypVXQ
element fonamental en l’anàlisi, i aquest fet es posa de manifest en la modulació dels índexs sobre cadascuna
GHOHVQRUPHV7DQWHQHOFDVGHODQRUPDFDWDODQDFRPHQO¶HVWDWDOOHVORFDOLWDWVTXHVHVLWXHQHQWUDPVGH
SREODFLyVXSHULRUVREWHQHQUHVXOWDWVPpVHOHYDWVeVLPSRUWDQWWHQLUSUHVHQWTXHOD LQIRUPDFLyUHÀHFWLGDHQ
la taula 4 s’expressa en percentatge i que el volum total de municipis de cadascun dels trams de població és
notablement diferent. En conseqüència, els percentatges expressen xifres absolutes molt diferents en cada cas.
De tota manera, el cas dels ajuntaments que aconsegueixen puntuacions per sobre del 75% dels indicadors
SHUPHWYLVXDOLW]DUO¶HIHFWHGHOVQLYHOOVG¶H[LJqQFLDGHOV GRVtQGH[V$L[tSRGHPLGHQWL¿FDUDOJXQPXQLFLSL
en gairebé tots els trams de població en el grup de més nivell de compliment. Val la pena recordar, però, que
parlem d’un nombre reduït de localitats. Així, per a la llei estatal, el total seria un 3,9% (24 municipis) i el
SHUFHQWDWJHGHVFHQGHL[¿QVDSHUDODQRUPDFDWDODQDPXQLFLSLV
Més enllà del fet que es tracta d’un nombre notablement baix en tots els casos, cal tenir present que els grans
municipis són institucions amb capacitat i recursos que haurien d’estar en disposició de donar compliment
a una part sensible de la norma sense grans entrebancs. El fet, doncs, que cap dels dos índexs assoleixin
puntuacions per sobre del 75% per a tots els ajuntaments del tram posa de manifest el camí que encara resta
per recórrer. Cal tenir present, a més, que la composició dels índexs recull els elements que ja estaven presents
HQHOGHEDWLWUDPLWDFLyGHOHVQRUPHVGHIRUPDTXHHVFRQ¿JXUHQFRPDTXHOOVDVSHFWHVPpVSUHYLVLEOHV(Q
25 La llei espanyola exigeix la publicació de les retribucions dels màxims responsables de les entitats però n’omet la relativa a les
indemnitzacions i dietes. Aquest indicador està construït a partir d’una sola variable que incorpora els tres conceptes en el seu conjunt
basant-se en el qüestionari utilitzat per la Fundació Carles Pi i Sunyer. Per tant, si es disposa d’un dels tres requisits es considera que
conté la informació de l’indicador.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 67
el sentit invers, val la pena també posar de manifest la distància de bona part dels petits municipis per al
compliment de la normativa i molt en especial, de la catalana.
Taula 4. Resultats dels índexs del grau de compliment de la llei estatal i catalana de transparència
per trams de població. Dades en percentatge [n=619]
Trams de
població
Grups de resultats dels municipis
7RWDO
¿QVDO
25% dels
indicadors
del 25% al
50% dels
indicadors
del 51 al
75% dels
indicadors
més del
75% dels
indicadors
Llei estatal
500-1.000 47,7 50,3 2,0 _ 100,0
1.001-2.500 47,0 48,2 4,2 0,6 100,0
2.501-5.000 29,3 62,0 5,4 3,3 100,0
5.001-10.000 20,5 62,5 15,9 1,1 100,0
10.001-20.000 6,9 63,8 24,1 5,2 100,0
20.001-50.000 _ 40,0 52,5 7,5 100,0
50.001-100.000 _ 30,8 23,1 46,2 100,0
100.001-+ _ 11,1 11,1 77,8 100,0
Total 32,3 52,8 11,0 3,9 100,0
Llei catalana
500-1.000 72,5 26,8 0,7 _ 100,0
1.001-2.500 63,9 34,9 1,2 _ 100,0
2.501-5.000 34,8 62,0 3,3 _ 100,0
5.001-10.000 28,4 63,6 8,0 _ 100,0
10.001-20.000 12,1 74,1 12,1 1,7 100,0
20.001-50.000 5,0 65,0 27,5 2,5 100,0
50.001-100.000 _ 46,2 38,5 15,4 100,0
100.001-+ _ 22,2 33,3 44,4 100,0
Total 45,7 46,7 6,3 1,3 100,0
)RQWelaboració a partir de les dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer
En termes poblacionals, si bé el fet que les localitats més grans mostrin un millor comportament pel que
fa al nivell de compliment de les normes, el cert és que les dades posen de manifest que un percentatge
notable de la població catalana no té accés a una part important de la informació sobre el seu ajuntament.
La taula 5 mostra la distribució d’habitants segons el grup a què pertany el seu municipi de residència. De
nou, la diferència entre el grau d’exigència de la llei estatal i de la catalana suposa una diferència notable
que es matisa si reagrupem les categories. En qualsevol dels casos, aproximadament la meitat de la població
resideix en municipis on accediria a menys del 50% dels indicadors inclosos en els índexs.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 68
Taula 5. Resultats dels índexs de compliment de la llei catalana i estatal per població total [n=619] 26
Grups de resultats Llei estatal Llei catalana
Nre. habitants % Nre. habitants %
¿QVDOGHOVLQGLFDGRUV 450.886 7,7% 688.554 11,8%
del 25% al 50% dels indicadors 2.249.599 38,5% 2.790.701 47,8%
del 51 al 75% dels indicadors 1.290.872 22,1% 1.537.571 26,3%
més del 75% dels indicadors 1.848.162 31,6% 822.693 14,1%
Total 5.839.519 100,0% 5.839.519 100,0%
)RQWelaboració a partir de les dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer
En una anàlisi per matèries incloses, cal tenir present la composició d’ambdós índexs i el fet que la llei
catalana és més detallada i exhaustiva. En conseqüència, tot allò que queda recollit en la llei estatal, ho recull
WDPEpODFDWDODQD(OVHOHPHQWVPpVKDELWXDOVFRLQFLGHL[HQSHUDOVGRVWH[WRVLHOVGRVtQGH[VLHVFRQ¿JXUHQ
DOYROWDQW GH WHUPHV UHODFLRQDWVDPE OD LGHQWL¿FDFLy EjVLFDGHOVHQV L FjUUHFVHQFRQFUHW OD LGHQWL¿FDFLy
GHOVPHPEUHVHOHFWHVODLGHQWL¿FDFLyGHOV zUJDQVLOHVGDGHVGHOSHU¿OLODWUDMHFWzULD GHO¶DOFDOGH$TXHVWV
components estan presents en més del 85% dels municipis analitzats. En sentit contrari, els elements presents
en un nombre inferior de llocs web municipals desenvolupen temàtiques més complexes i sensibles com
poden ser les condicions de qualitat, les cartes de serveis, la relació dels alts càrrecs i la retribució dels
FjUUHFVGHFRQ¿DQoD(QDTXHVWVFDVRVHOSHUFHQWDWJHGHPXQLFLSLVTXHIDFLOLWHQDTXHVWDLQIRUPDFLyVHVLWXD
al voltant del 3%.
(Q WHUPHV JHQHUDOV VHPEOD TXH KL KD GRV IDFWRUV TXH LQÀXHL[HQ HQ OD SUHVqQFLD GHOV GLIHUHQWV WLSXV GH
FRQWLQJXW'¶XQD EDQGD ODVHQVLELOLWDW GHO FRQWLQJXWHOVDVSHFWHV PpVKDELWXDOVVROHQ WHQLU XQSHU¿O EDL[
en termes de capacitat per generar controvèrsia. En segon lloc, l’existència de mecanismes o estructures de
suport que facilitin o introdueixin una obligació de publicació. En aquesta línia, matèries complexes com els
contractes i les licitacions en tràmit o els plans territorials i urbanístics estan presents en més de la meitat dels
municipis. Aquesta circumstància pot trobar una explicació en el fet que la legislació sectorial ja introduïa
requeriments en termes de publicitat i en l’existència de plataformes de publicació promogudes per altres
nivells de govern.
A banda dels resultats obtinguts per a cadascun dels índexs de transparència construïts de forma separada,
és interessant analitzar el compliment dels municipis en relació amb ambdues lleis de forma conjunta. Per
IHUKRV¶KDFRQVWUXwWXQQRXtQGH[SURGXFWHGHODLQWHUVHFFLyGHOVGRVDQWHULRUVTXHFODVVL¿FDOHVORFDOLWDWV
analitzades en tres grups: el primer, format pels ajuntaments que es troben per sota de la mitjana en el
compliment de la llei catalana i espanyola; el segon, recull els municipis que es troben en un punt mig, ja que
obtenen resultats per sobre de la mitjana en un dels dos índexs; el darrer grup està integrat per les poblacions
que se situen per sobre de la mitjana en el compliment de la llei espanyola i catalana.
Els resultats d’aquesta nova tipologia (mapa 1) ens serveixen per corroborar algunes de les idees que havíem
comentat anteriorment i és que, a nivell general, el grau de transparència en els municipis catalans encara
és baix. Mostra d’aquest fet, és que més de la meitat de les localitats se situen per sota de la mitjana, que
ja de per si és molt baixa (29,22% en el català i 33,06% en l’espanyol), en els dos índexs. D’altra banda,
WDPEpUHÀHFWHL[TXHHQODPDMRUSDUWGHOVFDVRVOHVORFDOLWDWVVHVLWXHQHQODPDWHL[DSRVLFLySHUVREUHRSHU
sota) en el compliment d’ambdues lleis, la qual cosa es deriva dels requisits comuns establerts en les dues
normatives. Així, mentre que una tercera part del total d’ajuntaments analitzats obtenen resultats per sobre
de la mitjana, només una mica més del 10% registra posicions diferents en els dos índexs.
 'RVPXQLFLSLV PpVJUDQVGHKDELWDQWV QRFRPSXWHQHQHOWRWDO %DUFHORQDSHUOHVVHYHV SDUWLFXODULWDWVL7RUUHOOHVGH)RL[
perquè no disposava de web municipal en el moment que va ser consultat.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 69
Mapa 1. Índex conjunt de l’aplicació de les lleis catalana i espanyola en matèria de transparència
)RQWelaboració pròpia a partir de les dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer
(QGDUUHUOORF V¶REVHUYD TXH OD JUDQGjULD PXQLFLSDO pV XQ GHOV HOHPHQWV TXH LQÀXHL[QRWDEOHPHQWHQHO
GHVHQYROXSDPHQWGHOVUHTXLVLWVGHWUDQVSDUqQFLDHVWDEOHUWVDOHVGXHVQRUPDWLYHV7DOFRPMDV¶KDFRPHQWDW
anteriorment, la major part dels ajuntaments més grans (els més grans de 50.000 habitants i, especialment,
els més grans de 100.000 habitants) presentaven un grau d’aplicació més elevat que aquells de dimensions
més reduïdes en els dos índexs abans que es produís l’aprovació legislativa. En aquest sentit, la disponibilitat
G¶XQYROXPGHUHFXUVRVPpVHOHYDWXQDPDMRUVR¿VWLFDFLyGHOVOORFVZHELHOIHWTXHO¶HQWLWDW7UDQVSDUqQFLD
Internacional faci seguiment de l’estat de la transparència dels 110 ajuntaments espanyols més grans,
des de 2008, (16 eren catalans l’any 2014) són alguns dels aspectes que podrien explicar aquest grau de
desenvolupament major.
6 Algunes conclusions i dubtes
En els darrers anys, els conceptes de transparència, rendició de comptes, bon govern, dades obertes i accés
a la informació pública han irromput amb força en l’agenda política com a conseqüència d’un increment
de la desafecció i del distanciament dels ciutadans de les institucions públiques. Aquest fet ha generat un
interès creixent en aquest àmbit per part no només de l’administració pública, sinó també d’altres organismes
i institucions internacionals que han desenvolupat investigacions que observen i avaluen el grau de
transparència de diferents organismes públics.
D’altra banda, tant el Congrés dels Diputats com la major part dels parlaments autonòmics han aprovat nova
legislació que estableix la transparència com un dels principis vertebradors que ha de regir el comportament
de l’administració pública: en el període 2006-2015, s’ha aprovat una llei estatal i dotze lleis autonòmiques
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 70
en aquesta matèria i s’han posat en marxa portals de transparència, per tal de complir amb el principi de
publicitat activa, a pràcticament totes les comunitats autònomes.
Si bé l’aprovació de la nova regulació en favor de la transparència ha produït un increment de l’interès en
aquesta matèria, també és cert que, prèviament a aquesta aprovació, moltes de les administracions havien
impulsat tímides iniciatives en aquesta direcció. L’administració electrònica, instaurada plenament a les
HQWLWDWVORFDOVKDMXJDWDIDYRULKDSURPRJXWODSXEOLFLWDWDFWLYDFRQ¿JXUDQWXQDSULPHUDEDVHVREUHODTXDO
s’haurà de desenvolupar la llei de transparència. L’anàlisi de les dades de la Fundació Carles Pi i Sunyer,
recollides abans de l’aprovació de la llei espanyola i catalana de transparència, mostra que més de les tres
cinquenes parts dels ajuntaments publicaven als seus llocs web informació sobre aspectes organitzatius i de
gestió del consistori relatius a l’estructura política, equipaments municipals, contractació pública, urbanisme
i gestió del territori i mecanismes de contacte.
El viatge és llarg i és evident que queda molt trajecte per recórrer. Si bé la informació disponible és una base
SHUFRPHQoDUDWUHEDOODUQRpVHQFDUDVX¿FLHQWSHUJDUDQWLUO¶DFFpVGHOFLXWDGjDWRWDODLQIRUPDFLyUHOOHYDQW
sobre l’estructura, el funcionament i la gestió del municipi. Així, mentre que la llei espanyola en matèria de
transparència té un abast ampli i tècnic, la llei catalana exigeix un elevat nivell d’exhaustivitat pel que fa a la
informació que ha de ser publicada. L’aprovació d’aquesta normativa fa evident la necessitat de crear eines
que permetin fer un seguiment de l’aplicació de la llei i avaluar l’estat de la qüestió dels municipis pel que
fa a la transparència. Amb aquest objectiu, el present article proposa la creació de tres índexs que aglutinen
alguns dels requisits establerts a les dues normes aprovades. L’ús d’aquests mecanismes de mesura s’ha
mostrat com un instrument adequat per avaluar la situació global i detectar l’estat d’aplicació dels aspectes
GHODQRUPDWLYDTXHKLVyQLQFORVRV(OVHJHQWSDVXQFRSHVGLVSRVDGHOVWH[WRVGH¿QLWLXVVHULDIHUDOJXQV
ajustaments per tal d’adaptar-los plenament al contingut legislatiu de forma que l’encaix entre ambdós fos
complet.
Pel que fa als resultats obtinguts, els índexs calculats sobre el compliment d’ambdues lleis mostren una
manca important de transparència i que, en la major part dels casos, els ajuntaments encara se situen lluny
dels requisits establerts per la nova normativa: així, més del 85% dels municipis catalans analitzats obtenien
menys del 50% dels indicadors establerts a l’índex resum de la llei espanyola i aquesta xifra s’incrementava
¿QVDO HQHO FDVGHOVTXHFRQIRUPHQOD FDWDODQD$TXHVWDGLIHUqQFLDQRUHVXOWDVRUSUHQHQW VLWHQLP HQ
compte que el nivell d’exigència de la llei catalana és molt més elevat que el de l’espanyola. L’índex conjunt
que sintetitza el compliment dels requisits establerts a la llei catalana i espanyola també corrobora aquest fet,
ja que més de la meitat de localitats obtenen resultats per sota de la mitjana, ja per si mateixa molt baixa i
situada per sota del 50% del total d’indicadors.
(OEDL[QLYHOOGHFRPSOLPHQWGHODOHJLVODFLyHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLDUHÀHFWHL[ODQHFHVVLWDWTXHHOVHQV
locals, en general, i els ajuntaments, en particular, iniciïn una fase de desplegament de la nova normativa que
impliqui l’ampliació de la informació disponible als llocs web així com la implantació dels requisits tècnics per
tal de fer-la consultable i accessible als ciutadans. En aquest sentit, la col·laboració entre administracions ha
estat un element d’impuls. Així, el suport de les diputacions ha afavorit el desenvolupament de l’administració
electrònica, especialment en els ajuntaments de dimensions reduïdes, i el de la Generalitat, ha proporcionat
SODWDIRUPHVHOHFWUzQLTXHVTXHLQWHJUHQXQL¿TXHQLGRQHQSXEOLFLWDWGHWRWD ODLQIRUPDFLyGHO VHFWRUS~EOLF
HQPDWqULHVHVSHFt¿TXHVFRQWUDFWDFLyRXUEDQLVPH'HIHW OHVGDGHVGHFRPSOLPHQWGHOVtQGH[VSRVHQGH
manifest que la informació més habitual és aquella que presenta un grau més baix de sensibilitat i complexitat.
L’excepció a aquesta tendència general serien, precisament, aquestes dues matèries on coincideixen dos
elements que podríem considerar claus: d’una banda, la previsió d’un requisit de publicació inclòs en la
normativa sectorial i, d’una altra, l’existència d’eines proporcionades des de nivells de govern superiors
que permeten donar resposta a aquesta necessitat. Val la pena, doncs, tenir presents aquests elements en un
moment en què el teixit institucional hauria d’iniciar una etapa que suposés un canvi qualitatiu notable no
només en la quantitat sinó també en la qualitat de la informació facilitada.
$TXHVWD QRYD HWDSD TXH HV FRQ¿JXUD FRP XQ GHOV SULQFLSDOV UHSWHV GH OD QRYD OHJLVODWXUD TXH DFDEHP
d’encetar, planteja dubtes que no són de fàcil resposta. En primer lloc, la llei catalana planteja un alt nivell
d’exigència que és probable que no tots els ajuntaments tinguin capacitat de complir. Cal tenir en compte
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 71
que els anys 2012 i 2013 es van aprovar dues lleis amb importants repercussions en el món local: parlem
GHOD/OHL RUJjQLFDG¶HVWDELOLWDWSUHVVXSRVWjULDLVRVWHQLELOLWDW¿QDQFHUD LGH OD/OHLG¶DUD
endavant LRSAL), de racionalització i sostenibilitat de l’administració local. Així, en un context econòmic
advers, els ens locals es van plantejar com un dels nivells d’administració on calia incidir per tal de reduir
HOSHUFHQWDWJHGHGq¿FLWS~EOLF&RPDFRQVHTqQFLDLDPEO¶REMHFWLXGHFRPSOLUDPEHOVLPSHUDWLXVOHJDOV
establerts, en els darrers anys, els ajuntaments han posat fre a l’increment de la seva despesa a través de la
reestructuració de serveis municipals, la reducció de personal i la disminució de la inversió.
La llei de transparència sembla que s’aprova seguint la tendència oposada al context restrictiu en el qual s’ha
trobat immersa l’administració local en els darrers anys. És evident que el desplegament de la nova normativa,
tant de l’espanyola com de la catalana, requerirà d’importants recursos humans, tècnics i materials que, és
molt probable, que no tots els ajuntaments tinguin a la seva disposició. Alhora, l’actualització contínua
dels continguts plantejarà la necessitat, si més no per als consistoris mitjans i grans, de personal permanent
LHVSHFLDOLW]DWHQ OD PDWqULD 3HU DTXHVW PRWLX OD*HQHUDOLWDWKD¿UPDW XQ FRQYHQL GH FROāODERUDFLy DPE
el Consorci de l’Administració Oberta de Catalunya, l’Escola d’Administració Pública de Catalunya, les
quatre diputacions i les dues entitats municipalistes que ofereix suport econòmic, tecnològic i jurídic per a
la implementació de la llei. En aquest punt, cal destacar que el suport econòmic es vehicularà mitjançant la
FRQYRFDWzULDGHVXEYHQFLRQVHVSHFt¿TXHV
El segon bloc de dubtes que es plantegen són els relacionats amb la intel·ligibilitat, l’accessibilitat i la
comparabilitat de la informació. L’exhaustivitat que la llei planteja exigeix trobar fórmules de síntesi de la
informació per tal que el ciutadà pugui localitzar-la i entendre-la de forma més o menys àgil. En aquest sentit,
per tal de garantir l’èxit d’aquesta llei és imprescindible establir mecanismes que realitzin aquestes funcions;
la creació d’un repositori amb molta informació poc estructurada o poc sintetitzada pot acabar produint
l’efecte advers al desitjat que és la saturació per acumulació, fet que ens acabaria portant al punt d’inici: la
manca de transparència.
Més enllà, però, de les complexitats i d’una valoració inicial de si ha estat el procés més adequat, el cert és
que la irrupció de la matèria genera de forma gairebé espontània alguns elements positius. D’una banda, posa
GHPDQLIHVWTXHHOVUHVSRQVDEOHVGHOHVLQVWLWXFLRQVKDQLGHQWL¿FDWODWUDQVSDUqQFLDFRPXQHOHPHQWUHOOHYDQW
És possible que la publicació, gairebé compulsiva, d’elements vinculats a l’activitat administrativa no sigui
VX¿FLHQWSHUHOOD PDWHL[D SHU D UHJHQHUDU OD FRQ¿DQoD HQ HO WHL[LW LQVWLWXFLRQDO SHUz pV VHQVGXEWHXQD
condició necessària. Les iniciatives desenvolupades han d’esdevenir un mecanisme d’impuls que permeti
avançar en un element molt menys tangible que la confecció de regulacions i que implica un canvi en la
cultura del funcionament de les administracions i els governs.
7 Referències bibliogrà¿TXHV
ARAGUAS GALCERAN, Irene. «La Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información
S~EOLFD\EXHQJRELHUQR GH&DWDOXxD8QDUHÀH[LyQ\VLHWHGLIHUHQFLDVFRQOD/H\ HVWDWDOGHWUDQVSDUHQFLD
acceso a la información pública y buen gobierno» 5HYLVWD &DWDODQD GH 'UHW 3~EOLF [blog] [en línia]
[Barcelona: Generalitat de Catalunya. Escola d’Administració Pública] (2015). ISSN: 1885-8252.
CERRILLO MARTÍNEZ$JXVWt ©/D FRQWULEXFLyQGH ODV 7,&D OD PHMRUDGHOD WUDQVSDUHQFLD DGPLQLVWUDWLYDª
$5%25&LHQFLD 3HQVDPLHQWR \ &XOWXUD >0DGULG &RQVHMR6XSHULRUGH ,QYHVWLJDFLRQHV &LHQWt¿FDV@ YRO
188, núm. 756 (juliol-agost 2012). ISSN: 0210-1963.
GUICHOT REINA, Emilio. «El Proyecto de Ley de transparencia y acceso a la información pública y el margen
de actuación de las Comunidades Autónomas». Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 84
(2012), p. 89-134.
JIMÉNEZ ASENSIO, Rafael. «Bona governança i transparència municipal. Guia per a la implantació als
ajuntaments de la Llei del Parlament de Catalunya 19/2014, de 31 de desembre». Disponible aquí.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 72
MAGRE FERRAN, Jaume; PUIGGRÒS MUSSONS, Carla. «La transparència municipal a Catalunya». A: VILLORIA
MENDIETA, Manuel (dir.). Bon govern, transparència i integritat institucional al govern local Barcelona:
Diputació de Barcelona i Mancomunitat de Catalunya, 2015, p. 149-175. ISBN: 978-84-9803-712-8.
PANO PUEY, Esther; VIÑAS FERRER, Alba; PUIGGRÒS MUSSONS, Carla. «La transparència municipal catalana,
GHODOOHWUDGHOHVQRUPHVDODFRQ¿JXUDFLyG¶XQD QRYDFXOWXUDRUJDQLW]DWLYDª$QXDUL3ROtWLFGH &DWDOXQ\D
. [Barcelona: Institut de Ciències Polítiques i Sociologia], núm. 8 (2015), p. 115-142. ISSN: 2015-0129.
PIÑAR MAÑAS, José Luís. «7UDQVSDUHQFLD\GHUHFKRGHDFFHVRDODLQIRUPDFLyQS~EOLFD$OJXQDVUHÀH[LRQHV
en torno al derecho de acceso en la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno».
Revista catalana de dret públic, núm. 49 (desembre 2014), p. 1-19, DOI: 10.2436/20.8030.01.29.
RIDAO MARTÍN, Joan. «La regulación de la transparència y del acceso a la información pública en la esfera
autonómica. Un estudio comparado». 5HYLVWD *HQHUDO GH 'HUHFKR &RQVWLWXFLRQDO, núm. 19 (octubre de
2014).
ROCA, Òscar; GARCIA 2OLYHU ©'UHW G¶DFFpV D OD LQIRUPDFLy S~EOLFD L WUDQVSDUqQFLDª 2¿FLQD $QWLIUDX
de Catalunya, Àrea de legislació i assumptes jurídics. Col·lecció d’Estudis Integritat, núm. 4. 2a edició
actualitzada, (2014).
RUIZ RICO&DWDOLQD©7UDQVSDUHQFLD\SDUWLFLSDFLyQHQHO GHUHFKRDXWRQyPLFRXQDQjOLVLVFRQVWLWXFLRQDOª
Revista Internacional de Doctrina y Jurisprudencia, núm. 6 (2014). ISSN: 2255-1824
TRANSPARENCIA INTERNACIONAL ESPAÑA. «Objetivos, metodologia y resultados de los índices nacionales de
WUDQVSDUqQFLD,7$,1',3,1&$8,175$*H,3$5ª'LVSRQLEOHaquí.
VELASCO RICO, Clara Isabel. «Análisis en clave competencial del Proyecto de Ley estatal sobre transparencia,
acceso a la información y buen gobierno». Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, núm. 17 (2013).
VELASCO RICO, Clara Isabel. «La cuestión competencial en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre: ¿De qué
margen disponen las CCAA en materia de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno?».
5HYLVWD-XUtGLFDGH&DVWLOOD\/HyQ, núm. 33 (2014). ISSN: 2254-3805.
VILLORIA MENDIETA, Manuel. La publicidad activa en la ley de transparencia, acceso a la información y buen
JRELHUQR SRVLELOLGDGHV H LQVX¿FLHQFLDV. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2014. (Col·lecció Govern
Obert, núm. 1). ISSN: 978-84-393-9156-2.
Carla Puiggròs; Alba Viñas Ferrer; Esther Pano Puey
5HSWHVLGL¿FXOWDWVGHOVDMXQWDPHQWVFDWDODQVHQPDWqULDGHWUDQVSDUqQFLD%DODQoGHODVLWXDFLyGHSDUWLGD
5HYLVWDFDWDODQDGHGUHWS~EOLFQ~P 73
Annex de dades
Taula. Els portals de transparència de les CA27
Comunitats
Autònomes
Han creat
un Portal de
Transparència?
Enllaços dels portals de transparència de les CA
Galícia http://sede.dicoruna.es/es/portal_transparencia/
Lleis aprovades anteriors a la
/7%*
Illes Balears http://www.caib.es/sacmicrofront/home.
do?mkey=M1102141103432671913&lang=es
Navarra http://www.gobiernoabierto.navarra.es/es/transparencia
Extremadura http://gobiernoabierto.gobex.es/
Andalusia http://www.juntadeandalucia.es/transparencia.html
/OHLVDSURYDGHVSRVWHULRUVDOD/7%*
La Rioja ht t p : / / w ww. l a rio j a . o rg/ n p R i o j a/ d e f a u l t/d e f a u l t pa g e .
jsp?idtab=669972
Canàries http://www.gobiernodecanarias.org/transparencia/
Catalunya http://transparencia.gencat.cat/ca/
Múrcia http://www.carm.es/web/
SDJLQD",'&217(1,'2 ,'7,32 5$6752 FP
Aragó http://transparencia.aragon.es/
Castella i Lleó http://www.gobiernoabierto.jcyl.es/
Comunitat
Valenciana http://www.gvaoberta.gva.es/inicio
Astúries https://www.asturias.es/...
Encara no disposen d’una llei de
transparència aprovada
País Basc http://opendata.euskadi.eus/w79-home/eu
Cantabria http://www.cantabria.es/web/portal-de-transparencia
Castella-la Manxa http://transparencia.castillalamancha.es/
Madrid Només disposen d’un portal de pressupostos http://www.madrid.
org/presupuestos/
)RQW elaboració pròpia
27 Darrera actualització de la informació mostrada: maig de 2015.

Búsquedas relacionadas:

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR