Las políticas de reorganización municipal y supramunicipal en Quebec
| Autor | Raquel Ojeda García |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora del Área de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Jaén |
| Páginas | 137-153 |
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El objeto de estudio de este artículo es la fusión de municipios en Quebec ciudad y la creación de la Comunidad Metropolitana de Quebec. Este estudio de caso se enmarca en un contexto más amplio, ya que la política de fusión de municipios y el refuerzo de las estructuras supramunicipales no afecta sólo a Quebec ciudad sino a toda la provincia1. El desarrollo de nuestro análisis está articulado en torno a los siguientes temas: en primer lugar, la presentación de las propuestas, escenarios y análisis para la reforma de la estructura municipal y supramunicipal; en segundo lugar, el estudio de los factores aducidos para la reorganización municipal, los costes y las posturas a favor y en contra de la fusión; en tercer lugar, la concreción e implantación de la política de reforma municipal y supramunicipal; en cuarto lugar, la construcción de la Comunidad Metropolitana de Quebec (definición, competencias, funciones, diseño y proyección); y por último, las políticas de reconstitución tras el cambio de Gobierno en Quebec provincia y sus consecuencias.
La hipótesis de trabajo es que la política de reforma municipal y supramunicipal está atravesada por tres ejes. El primero consiste en la pretensión de mejora de estos niveles de la Administración territorial desde una perspectiva de la gestión pública, con la finalidad sólo de mejorar el sistema fiscal y ganar en racionalidad y economías de escala. Esta política es promovida y llevada a cabo «desde arriba», impulsada por el Ministerio de Asuntos Municipales y de la Metrópolis. Sin embargo, nuestro objetivo es matizar esta idea con la introducción de la variable «política». En primer lugar, porque esta reforma puede ser analizada como una política pública y, en segundo lugar, porque todo Gobierno que ha intentado llevar a cabo una reforma en profundidad de la esfera local ha visto su poder dañado en las convocatorias electorales.
El segundo eje se centra en el marco de las reformas de reestructuración municipal, el proceso de descentralización. Las políticas de reagrupación municipal y supramunicipal están acompañadas de una política de descentralización ambigua desde el Gobierno de Quebec provincia. En las declaraciones formales del nivel central
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se pone de manifiesto la pretensión de profundizar en la descentralización política y administrativa. Sin embargo, esta pretensión se frena, por un lado, por la vinculación de la descentralización al logro de la Independencia en Quebec y, por otro, por la emergencia de una esfera local en donde se opta por las fusiones con unas instituciones elegidas de forma indirecta.
El tercer eje refleja que las políticas de reestructuración municipal se han enmarcado oficialmente dentro de una política global que refuerza la denominada legitimidad de la Administración por los rendimientos. Esta es la pretensión de la más reciente reforma de la Administración central y la publicación de la Ley sobre la Administración Pública en el año 2000 como marco para la gestión. La legitimidad institucional (basada en el ajuste de la actuación de la Administración a unos valores políticos socialmente aceptados) parece quedar relegada a un segundo plano. El factor lingüístico, en especial la defensa de la francofonía en el caso concreto de Montreal, cuestiona las declaraciones oficiales y las bases de la legitimidad fundadas sólo en los rendimientos de las actuaciones públicas.
Los objetivos de las políticas de reorganización municipal y supramunicipal son: la mejora de la funcionalidad del sistema, la simplificación de las estructuras y disminución de los cargos electos, el reequilibrio de la carga fiscal y el freno de la extensión urbana fuera de los cascos urbanos. Resulta muy difícil evaluar si estos objetivos se han cumplido, en primer lugar, por el poco tiempo transcurrido y, en segundo lugar, por los cambios introducidos por la política de reconstitución. Tras las elecciones de 2003 y el cambio de partido en el Gobierno se produce un giro radical en la política de la organización local y se aprueba la política de reconstitución. Esta decisión supone que los municipios reagrupados de forma obligatoria puedan reconstituirse como entes diferentes a la ciudad fusionada. Este cambio de la política de organización municipal y supramunicipal nos permite introducir la variable de la lengua como factor explicativo de las distintas reacciones. Este factor incide especialmente en el caso de la Comunidad Metropolitana de Montreal, ya que el porcentaje de hogares y personas que no utilizan como primera lengua el francés hace temer que Montreal deje de ser una gran ciudad de habla francesa en el continente americano. La tentación podría ser reducir la cuestión de las fusiones/reconstituciones a una cuestión lingüística, pero no podemos olvidar que la defensa de la francofonía supone en muchas ocasiones la reivindicación de una posición política defensora de la independencia de Quebec provincia.
Por último, abordamos la gestión metropolitana desde la óptica de la gobernabilidad, como una opción acorde con las exigencias actuales de las sociedades contemporáneas y como respuesta para la superación de un modelo de Administración weberiano incapaz de adaptarse a las reivindicaciones y demandas de los ciudadanos.
El texto está basado en el análisis de los documentos oficiales publicados por el Ministerio de Asuntos Municipales y de la Metrópolis, la Comunidad Metropolitana de Quebec y la Ciudad de Quebec, así como en artículos publicados en la prensa (Le Devoir, Le Soleil y La Presse), que reflejan las posturas tanto a favor como en contra de la fusión de los municipios, y en artículos de revistas científicas especializadas.
En el plano institucional, Canadá fue el primer país en experimentar la combinación de dos regímenes políticos, el federalismo y el sistema parlamentario de Westminster. Mientras que el federalismo implica dos niveles de gobierno teóricamente soberanos (el federal o estatal y el provincial) en sus campos de competencia, el parlamentarismo se caracteriza principalmente por una concentración del poder en la rama ejecutiva (Laforest y
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Montigny 2005: 348). De ahí que uno de los argumentos que se utilizara desde el Ministerio de Asuntos Municipales y de la Metrópolis de Quebec provincia para justificar su política de reorganización municipal fuera que los municipios canadienses, no importa a qué provincia pertenezcan, son «criaturas del gobierno», constitucionalmente desprovistos de autonomía e incluso de la garantía de su propia existencia desde 1867, fecha en la que se promulga la Constitution Act (Benoît y Mévellec 2003: 116). Para ciertos autores como Quesnel, esta afirmación deber ser matizada. Los gobiernos locales a pesar de depender de las asambleas provinciales gozan de una fuerte autonomía ya que el 90% de su financiación proviene de fuentes autónomas, forman parte de acuerdos institucionales de todo el sistema político y acaban por incidir en el Gobierno provincial (Quesnel 2000: 115).
La política de reforma municipal impulsada con mayor fuerza a partir de 1999 supone un desafío a la auto-nomía y a la identidad de los distintos municipios afectados. Para los defensores de esta política, los objetivos que justifican esta reforma consisten en una mejora de la gestión de las áreas metropolitanas para adaptarlas a los retos internacionales e internos, la consecución de una mayor equidad en la carga fiscal, una mejor y equilibrada prestación de servicios y reforzar las instituciones locales.
El diagnóstico de la situación de la organización municipal y supramunicipal en la década de los 90 comienza, en primer lugar, por la constatación de que la política municipal llevada a cabo ha sido bastante conservadora. Así lo revela el hecho de que el número de municipios no haya decrecido prácticamente en todo el siglo XX.
La estructura municipal de Quebec se construyó sobre la base de las parroquias y los pueblos desde la época colonial. Estas pequeñas poblaciones próximas al río San Lorenzo y otros ríos, han sido las que se han convertido en la actualidad en las ciudades más importantes de Quebec (Montreal, Quebec ciudad, Chicutimi, Hull, Trois-Rievières y Sherbrooke). Una de las características de la división municipal de Quebec provincia es su alta fragmentación, la más elevada de todo Canadá.
Si bien Montreal era la segunda área metropolitana de Canadá con 3,3 millones de habitantes, después de Toronto con 4,3 millones y por encima de Vancouver con 1,8 millones y Ottawa-Hull con 1 millón, también es cierto que el 90% de los municipios de Quebec provincia antes de 2000 tenían menos de 10.000 habitantes y que sólo cinco ciudades superaban los 100.000 habitantes. En marzo de 2000, el número de municipios locales era de 1323 sin tener en cuenta los territorios no organizados, los pueblos nórdicos que dependen de la Administración regional de Kativik y las reservas autóctonas (Gouvernement du Quebec 2000: 13).
Los dos temas de mayor preocupación para la gestión pública local eran la extensión urbana y el desequilibrio fiscal que ello generaba. La definición que podemos ofrecer sobre la extensión urbana se centra en un doble proceso: por un lado, la expansión territorial de la zona urbanizada y, por otro, la desinversión de la zona de urbanización más antigua (generalmente localizada en el centro) o del centro histórico de la aglomeración. Las consecuencias de la extensión urbana son la dispersión de la población y de los lugares de actividad (trabajo, estudio, placer y...
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