El sistema de remisión de asuntos entre la comisió;n europea y las autoridades nacionales de competencia en el nuevo reglamento (CE) 139/2004 sobre control de concentraciones

Autor:Albert Sánchez Graells
Cargo del Autor:Abogado y Economista Clifford Chance Madrid
RESUMEN

1. Introducción. 2. Las normas de remisión de asuntos como criterios correctores en la aplicación del principio de subsidiariedad y valedores del principio de "one-stop-shop". 3. Principales novedades introducidas por el reglamento 139/2004 en materia de remisión de operaciones de concentración. 4. La importancia de los mecanismos de remisi&oacu... (ver resumen completo)

 
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1. INTRODUCCIÓN.

Tras más de diez años de experiencia en el control de concentraciones comunitario1, y a la vista de las lecciones aprendidas a largo de dicho periodo, la Comisión Europea (la "Comisión") decidió iniciar un proceso de revisión del anterior reglamento de control de concentraciones (el reglamento 4064/89 o "RCC")2, que empezó en julio de 2000 con un informe al Consejo de Ministros de la Unión Europea (la "UE") sobre el funcionamiento de los actuales umbrales del volumen de negocios.

En diciembre de 2001, la Comisión impulsó el procedimiento de revisión con la publicación del Libro Verde sobre concentraciones3 y la apertura de un amplio periodo de comentarios4.

Los principales objetivos de esta reforma eran: i) la revisión de los umbrales cuantitativos de intervención de la Comisión para asegurar que todas las notificaciones de relevancia para la UE eran objeto de revisión por el órgano comunitario y para minimizar la existencia de notificaciones multijurisidiccionales a varios Estados miembros de la UE, ii) la adaptación del sistema de control de concentraciones a una UE ampliada a veinticinco ó veintiocho Estados miembros, y iii) la introducción de aquellas mejoras del sistema de control de concentraciones que se consideraban necesarias conforme a la experiencia adquirida.

Durante este proceso de revisión, la Comisión vio como algunas de sus decisiones de prohibición de concentraciones eran anuladas por el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (en adelante, "TPI")5 basándose en la insuficiencia del análisis económico llevado a cabo por la Comisión en la evaluación de la operación o en la incorrecta apreciación de los hechos presentados por las partes; a la vez que se produjo una gran polémica por la divergencia de criterios entre la autoridad comunitaria y las autoridades de defensa de la competencia de Estados Unidos6.

En este contexto, la Comisión decidió ampliar el ámbito de la revisión más allá de sus objetivos iniciales, para incluir los aspectos sustantivos del sistema de control de concentraciones, para lo que publicó una propuesta de un nuevo reglamento de control de concentraciones en diciembre de 2002, que fue objeto de un amplio debate en el seno del Consejo de Ministros de la UE y en los foros especializados.

Finalmente, el pasado 27 de noviembre de 2003, el Consejo aprobó el nuevo reglamento de control de concentraciones (el "reglamento 139/2004")7, que entró en vigor el pasado 1 de mayo de 2004 y contiene novedades en cuanto a i) la distribución competencial para la revisión de operaciones de concentración entre la Comisión y las Autoridades Nacionales de Competencia de los Estados miembros ("ANCs"); ii) el test sustantivo de evaluación de las mismas8, tratando de reflejar la ampliación que la práctica de la Comisión y la jurisprudencia comunitaria habían operado sobre el mismo, así como la convergencia de análisis entre el sistema comunitario y otros sistemas, principalmente los anglosajones; y iii) las reformas procesales y de agilización de los trámites de revisión que la Comisión ha incluido como resultado de la experiencia adquirida durante los más de diez años de vigencia del anterior sistema de control de concentraciones.

Esta reforma del sistema de control de concentraciones comunitario no se ha limitado a la norma básica, es decir, al Reglamento de control de concentraciones, sino que se ha ampliado a un conjunto de normas interpretativas y de desarrollo que deben ayudar a todos los agentes involucrados en el proceso de revisión de una operación de concentración (autoridades, partes interesadas y terceros) a entender y aplicar correctamente los mecanismos de control de concentraciones.

Este paquete de medidas resulta indispensable si tenemos en cuenta que el nuevo sistema crea una Red Europea de Autoridades de Competencia que deberá funcionar eficientemente y de forma coordinada y aplicar criterios sustantivos con un grado suficiente de homogeneidad y coherencia, con el objetivo de ofrecer la necesaria seguridad jurídica a las empresas inmersas en procesos de concentración. Desde este punto de vista, cabe destacar que la Comisión está centrando sus esfuerzos tanto en el desarrollo de los aspectos sustantivos como de los procesales.

La reforma en los aspectos sustantivos se está desarrollando a través de las Directrices sobre la evaluación de las concentraciones horizontales9 y de las futuras Directrices sobre evaluación de concentraciones verticales y de conglomerado, así como la revisión de las Comunicaciones sobre restricciones accesorias10, sobre el concepto de concentración11, sobre el concepto de empresas afectadas12 y sobre el concepto de empresa en participación con plenas funciones13 y la elaboración de una futura Comunicación sobre soluciones aceptables (o "remedies").

En cuanto a los aspectos procedimentales, la Comisión ha abordado la modernización a través del reglamento 802/2004 de aplicación del reglamento 139/2004 (el "reglamento de aplicación")14, dos Comunicaciones sobre la atribución de casos en aplicación de los mecanismos de remisión15 y sobre el procedimiento simplificado de determinadas concentraciones16 y unas recomendaciones prácticas (o "best practices")17 para las relaciones con la Comisión a lo largo de los procesos de notificación y evaluación de concentraciones.

Todas estas importantes medidas legislativas y no legislativas (o de "hard" y "soft law") se han acompañado de otras medidas de reestructuración interna de la Dirección General de Competencia de la Comisión, así como con la creación de la red europea de autoridades de competencia ("European Competition Network" o ECN).

De toda esta compleja e interesante reforma, en el presente artículo nos centraremos en aquellas medidas relacionadas con el objetivo inicial de la Comisión, es decir, en las medidas adoptadas para garantizar el principio de ventanilla única, reducir el número de notificaciones multijuridiccionales en el seno de la UE y mejorar los sistemas de remisión de casos entre la autoridad comunitaria y las de los ya veinticinco Estados miembros.

2. LAS NORMAS DE REMISIÓN DE ASUNTOS COMO CRITERIOS CORRECTORES EN LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD Y VALEDORES DEL PRINCIPIO DE "ONE-STOP-SHOP".

Desde sus primeras concepciones, el sistema de control de concentraciones comunitario - y el sistema de atribución de competencias entre los Estados miembros y las Instituciones Europeas, en general - se ha basado en el necesario equilibrio entre el principio de subsidiariedad, o de autoridad mejor situada, y la necesidad de simplificar los procedimientos de revisión para reducir al mínimo la carga administrativa sobre las partes de un proceso de concentración; lo que incluye el principio de unidad en la revisión, de ventanilla única o principio de "one-stop-shop" y los constantes esfuerzos por establecer procesos flexibles y rápidos que se adecuen a las necesidades de la actividad empresarial.

Este sistema se ha concretado en una distribución competencial en que el ámbito de actuación de la Comisión se limita a la revisión de las concentraciones que tengan dimensión comunitaria18; mientras que las ANCs son competentes para revisar las operaciones de concentración que no alcancen dicha dimensión, es decir, las concentraciones empresariales con relevancia local o nacional.

El principal objetivo de este reparto competencial se centra en la maximización de la eficiencia del procedimiento administrativo de revisión - principalmente en la reducción de costes administrativos y de los plazos de decisión - y en la reducción de las notificaciones multijurisdiccionales19.

A lo largo de los años de aplicación del reglamento 4064/89, se han identificado situaciones en que no se conseguía que el equilibrio entre los principios de ventanilla única y de subsidiariedad se viera garantizado automáticamente por el establecimiento de los umbrales de dimensión comunitaria. En particular, el criterio cuantitativo escalonado, introducido en la reforma de 1997 y contenido ahora en el artículo 1.3 del reglamento 139/2004 deja fuera del ámbito de aplicación del reglamento comunitario un número importante de operaciones que acaban siendo objeto de notificaciones múltiples en los Estados miembros en que las partes afectadas alcanzan mayores cifras de negocios.

En previsión de estas y otras circunstancias20, y como mecanismo para corregir aquellos supuestos en que la determinación de la dimensión comunitaria desde un punto de vista puramente cuantitativo alejara a una operación de concentración de la autoridad mejor situada para revisarla, el propio RCC incluía en sus artículos 9 y 22 mecanismos de remisión de operaciones por los que las ANCs o la propia Comisión podían alterar el reparto competencial21.

Así, la Comisión y las ANCs disponían de mecanismos para reenviarse aquellas operaciones en que existieran suficientes elementos nacionales para justificar que una operación de dimensión comunitaria debería ser analizada, en todo o en parte, por las ANCs de uno o varios Estados miembros; o, al contrario, aquellas concentraciones que sin alcanzar dimensión comunitaria deberían ser revisadas por la Comisión por su posibilidad de afectar al comercio intracomunitario.

No obstante, la Comisión ha considerado que las cláusulas de remisión no han operado suficientemente en la aplicación del RCC. De hecho, el artículo 9 RCC sólo ha dado lugar a 60 decisiones de remisión de operaciones de concentración de la Comisión a las ANCs de diversos Estados miembros22. La primera de las decisiones de remisión se adoptó en enero de 1992, en el caso Tarmac/Steetley23 y la última decisión de remisión conforme al reglamento 4064/89 data de fecha 19 de diciembre de 2003, en el caso ECS/Sibelga24.

Por su parte, los Estados miembros sólo han hecho uso del artículo 22 RCC en 12 decisiones de remisión a la Comisión25. Sin embargo, estas decisiones de remisión se refieren sólo a 7 casos, el...

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