Las relaciones exteriores
| Autor | Isabel Molina Roig, Irene Araguàs Galcerà |
| Páginas | 69-84 |
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El artículo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTBG) enumera los límites al derecho de acceso, estableciendo que este podrá ser limitado cuando acceder a la información suponga un perjuicio para los intereses públicos o privados que se relacionan en su apartado 1, entre los que se mencionan las relaciones exteriores.
Inspirándose en el modelo establecido en el Convenio n.º 205, del Consejo de Europa, de 18 de junio del 2009, sobre el Acceso a los Documentos Públicos, este precepto no distingue formalmente entre límites o excepciones absolutas o relativas, como hace la norma básica de derecho derivado que regula esta materia en el ámbito de la Unión Europea, el Reglamento (CE) 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo del 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en función de si el acceso no es posible o depende de la ponderación de diversos intereses o valores jurídicos, y en especial el interés público en revelar o no la información.
Las excepciones previstas en el apartado 1 del artículo 4 del Reglamento (entre las que se incluyen las relaciones internacionales) se configuran así pues como obligatorias y absolutas, de forma que siempre que la divulgación de un documento cause un perjuicio a uno de los intereses contemplados, el acceso a dicho documento debe denegarse. La institución no dispone de un
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poder discrecional y el perjuicio no debe ponderarse con ningún otro interés. Ello significa que, según el reglamento comunitario, cuando se invoca la excepción de las relaciones internacionales para denegar el acceso a documentos de las instituciones, se está invocando la protección de un interés público preferente, en este caso el de la Unión Europea, que desplaza la ponderación con el interés de tener conocimiento del contenido de los documentos en cuestión.
Por el contrario, el apartado 2 del artículo 14 LTBG prevé simplemente que la aplicación de los límites enumerados en el apartado 1 será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso.
De acuerdo con esta previsión, formalmente se trata de excepciones o límites sometidos únicamente al test del perjuicio, en la medida en que la ley no prevé expresamente la exigencia de efectuar ponderación de intereses, si bien la redacción del apartado 2 permite interpretar que tal ponderación debe efectivamente efectuarse teniendo en cuenta las circunstancias del caso concreto.
No obstante la consideración del Consejo de Estado sobre la necesidad de concretar adecuadamente el sentido y alcance de los distintos límites recogidos en el anteproyecto (Dictamen del Consejo de Estado n.º 707/2012, de 19 de julio del 2012, sobre el anteproyecto de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), la ley no contiene ningún elemento de delimitación del límite de las relaciones exteriores, más allá de formularlo con carácter independiente respecto de los límites de la seguridad nacional y de la defensa, como hace también el Reglamento europeo en el artículo 4, apartado 1, letra a) —a diferencia del Convenio 2005—, de manera que sus contornos deberán irse perfilando conforme la ley vaya siendo aplicada por los operadores o sujetos pasivos del derecho, por los órganos de garantía creados por la legislación estatal y autonómica y, en última instancia, por los tribunales de justicia.
El mismo esquema se reproduce en las diversas leyes autonómicas, que tampoco concretan los perfiles de los límites aplicables al acceso. En particular, las relaciones exteriores como límite al derecho de acceso se han recogido por parte de algunas normas autonómicas posteriores a la ley estatal como las de la Comunidad Valenciana, Galicia, Canarias, Castilla y León, Murcia, Andalucía, Aragón o La Rioja, que se remiten a la ley estatal básica o reproducen su artículo 14. Otras leyes autonómicas como las de Navarra, Extremadura o Cataluña omiten incluir entre los límites al derecho de acceso las relaciones exteriores, así como otras materias de competencia estatal como la seguridad nacional, la defensa o la política económica y monetaria, sin que ello signifique, como sostienen diversos autores, que no deban ser aplicados por una Administración autonómica en un caso concreto, en el que determinada información que obre en su poder pueda quedar afectada por alguno de los límites
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previstos en la ley estatal, aun cuando la legislación autonómica no contenga una remisión a aquella.
Nuestro ordenamiento jurídico recoge, por tanto, un sistema de definición y aplicación de los límites al acceso a la información pública que contrasta con el existente en otros ordenamientos jurídicos, especialmente de tradición anglo-sajona, que dotan a los límites al acceso de unos perfiles más concretos, lo que sin duda contribuye a su aplicación por los distintos operadores jurídicos.
Centrándonos en el límite relativo a las relaciones exteriores, la Freedom of Information Act de Reino Unido, aprobada en el año 2000, prevé en su Sección 27 dos categorías de información respecto a las cuales puede limitarse el derecho de acceso: a) aquellas cuya divulgación pueda causar un perjuicio a las relaciones entre Reino Unido y cualquier otro Estado, organización internacional o tribunal internacional, o a los intereses del Reino Unido en el extranjero, incluyendo su promoción o protección, y b) aquellas informaciones que tengan carácter confidencial y que hayan sido obtenidas por parte del Reino Unido procedentes de otro Estado o de una organización o tribunal internacional.
En el caso de Canadá, la Access to Information Act de 1985 prevé en su Sección 15 que el derecho de acceso a la información podrá denegarse cuando este pueda razonablemente causar un perjuicio al desarrollo de las relaciones internacionales; situación que, según la propia ley, puede producirse cuando la información haga referencia a posiciones adoptadas o que han de adoptarse por parte del Gobierno de Canadá, Gobiernos extranjeros u organizaciones inter-nacionales de Estados en el contexto de negociaciones internacionales que tengan lugar en ese momento o en el futuro; o cuando la información solicitada sea correspondencia diplomática mantenida con Estados extranjeros u organizaciones internacionales de Estados, o bien correspondencia oficial mantenida con misiones diplomáticas u oficinas consulares canadienses en el extranjero. La aplicación de estas previsiones debe conjugarse, asimismo, con lo previsto en la Sección 13 de la misma ley, que establece que debe denegarse la divulgación de cualquier información que contenga información obtenida bajo confidencialidad y que proceda del Gobierno de un estado extranjero o una institución perteneciente al mismo, de una organización internacional de Estados o una institución perteneciente a la misma, o de los Gobiernos provinciales, municipales o regionales existentes en Canadá, siempre y cuando no se haya autorizado la divulgación por parte del Gobierno, organización o institución de procedencia o dicha información ya se haya hecho pública.
Finalmente, en Estados Unidos, la Freedom of Information Act, aprobada en 1966 e incorporada a la Administrative Procedure Act como su Sección 552, establece que puede limitarse el derecho de acceso a la información que, de forma expresa, y siguiendo los criterios previstos en una orden ejecutiva, ha de ser mantenida en secreto en interés de la defensa nacional o de la política exterior y que ha sido clasificada de acuerdo con lo previsto en la orden ejecutiva
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correspondiente. Así, a diferencia de la regulación existente en Reino Unido y Canadá, la ley estadounidense no desarrolla el concepto de relaciones internacionales o aquellas informaciones cuya divulgación puede causar un perjuicio a las mismas, pero sí establece que, para denegar el acceso, es necesario cumplir un requisito formal previo, consistente en la clasificación de la información. El acento se pone, de esta manera, en la clasificación de los documentos y, en particular, en la necesidad que esta se ajuste, desde el punto de vista procedimental y sustantivo, a lo previsto en la orden ejecutiva correspondiente (en la actualidad, la Executive Order 12958). En cualquier caso, hay que tener presente que el hecho de que una información haya sido clasificada no impide que se pueda solicitar y permitir el acceso a la misma; lo que obliga a la agencia a revisar el documento con el fin de determinar si este aún requiere la protección que, en su día, justificó la clasificación, permitiéndose asimismo que los tribunales lleven a cabo un examen in camera de los documentos clasificados a los que se haya solicitado el acceso, cuando ello se considere «apropiado», circunstancia que se produce cuando los argumentos de la agencia no son suficientemente concretos o hay alguna evidencia de mala fe.
Partiendo del déficit de la Ley 19/2013 en cuanto a la definición del concepto de relaciones exteriores, deberá acudirse a la legislación existente en el ordenamiento jurídico vigente en materia de relaciones internacionales y política exterior, especialmente a las leyes estatales 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado y 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales, así como a la jurisprudencia constitucional recaída en esta materia (entre otras, SSTC...
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