El régimen jurídico del medio ambiente en la Comunidad de Madrid
| Autor | Lucio Gil, Antonio |
| Páginas | 173-220 |
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El punto de partida para referirse al marco jurídico autonómico madrileño respecto al medio ambiente ha de ser el artículo 45 de la Constitución, que proclama, entre los principios rectores de la política social y económica, como:
"1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
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Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
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Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado".
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La jurisprudencia del Tribunal Constitucional reiteradamente ha explicado como la regulación del artículo 45 CE no es una norma atributiva de competencias. Estas se contienen en el Título VIII. En este sentido, el sistema de distribución de competencias de nuestra Constitución es complejo. Se basa en una distribución de las distintas materias que considera entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Y en la atribución especifica en cada materia de una serie de potestades concretas, todas si son materias de competencia exclusiva, algunas si son compartidas. El medio ambiente se regula, a estos efectos, como una materia compartida, en la que tienen "facultades de intervención, o si se prefiere, de protección, mejora y garantía de la más amplia y mejor utilización o goce por todos, tanto el Estado como las Comunidades Autónomas" 1. Sin embargo, la Constitución además de regular el medio ambiente en su conjunto, considera separadamente materias que claramente forman parte del medio ambiente, para establecer reglas específicas de reparto de competencias respecto a las mismas.
En un primer momento la Comunidad Autónoma de Madrid asumió un nivel "menor" de competencias en materia de medio ambiente, tal como se correspondía a su condición de Comunidad autónoma constituida por la llamada "vía lenta" del artículo 143 de la Constitución. En ese sentido, sólo le podían corresponder, por un lado, puras potestades ejecutivas, a saber, las funciones previstas en el artículo 148.1.9.ª CE, («La gestión en materia de protección del medio ambiente»), además, por otro lado, la potestad de dictar las normas adicionales de protección en la materia, previsión que, aun contenida en el 149.1.23.ª, el constituyente otorgaba a todas las Comunidades autónomas.
No le correspondía, por tanto, en este primer momento, según parece, la competencia relativa al desarrollo de la legislación básica estatal, por no estar esta última prevista en el artículo 148.1 CE. No obstante, pasados cinco años desde la aprobación del Estatuto, y previo acuerdo de su Asamblea, adoptado por mayoría absoluta, la misma podría encuadrarse en el acervo competencial regional 2.
De manera consecuente, el Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero 3, estableció en un primer momento, en su artículo 27, la competencia de la Comunidad de Madrid en los siguientes términos: "la potestad reglamentaria y la ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado" en las siguientes materias:
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- «las normas adicionales de protección sobre el Medio ambiente, para evitar el deterioro de los equilibrios ecológicos, especialmente en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservación de la flora, la fauna y los testimonios culturales dentro del territorio de la Comunidad Autónoma» (apartado 10).
- «el régimen de los montes y aprovechamientos forestales, con especial referencia a los montes vecinales en mano común, montes comunales, vías pecuarias, pastos y régimen de las zonas de montaña» (apartado 2).
Por su parte, el artículo 28.1 otorgaba a la Comunidad madrileña la función ejecutiva en materia de protección del medio ambiente, incluidos los vertidos industriales y contaminantes en las aguas de su territorio, todo ello en los términos que establecieran las leyes y normas reglamentarias que en desarrollo de su legislación dicte el Estado.
Quedando así definido el ámbito competencial, con estas limitaciones, circunscribiendo la acción autonómica respecto de la protección del medio ambiente a la ejecución y a la elaboración de normas adicionales de protección, ello, sin embargo, no impidió a la Asamblea Legislativa aprobar su primera Ley sobre la materia, la Ley 1/1985, de 23 de enero, del Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares. No obstante, frente a la misma se planteó por cincuenta Diputados un recurso de inconstitucionalidad que fue resuelto por la conocida STC 170/1989, de 19 de octubre 4. Los recurrentes alegaban que la norma iba más allá de lo que habría de entenderse propiamente como "normas adicionales de protección" y entraba en el círculo material de la legislación básica. El TC vino a admitir la posibilidad de que la Comunidad autónoma actuara a partir de la legislación básica, ampliando o mejorando los mínimos de las bases estatales. Considerando que este ámbito competencial es el que queda referido en el Estatuto de Autonomía.
Una vez superados ampliamente los plazos mínimos previstos en la Constitución para que las Comunidades Autónomas que no pudieron asumir en
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sus Estatutos más competencias que las mencionadas en el artículo 148 CE por haber accedido a su autogobierno por la vía del artículo 143 del Texto fundamental, la ampliación de competencias a favor de las mismas se produjo a través de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre 5, en cuyo artículo 3 6 se traslada, entre otras a la de Madrid, las relativas al desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, de la materia relativa a las normas adicionales de protección del medio ambiente.
Aunque el Estatuto fue modificado por sendas Leyes Orgánicas de 21 de marzo de 1991 y de 24 de marzo de 1994, no es sino hasta la Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio, de reforma de la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, cuando se actualizan las competencias autonómicas madrileñas en la materia que nos ocupa.
La actual redacción del artículo 27 del Estatuto, incorporada por el nuevo texto, es la que sigue:
"En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad de Madrid":
- "Protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de
Madrid de establecer normas adicionales de protección. Contaminación biótica y abiótica. Vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad". (apartado 7)
- "Régimen de los montes y aprovechamientos forestales, con especial referencia a los montes vecinales en mano común, montes comunales, vías pecuarias y pastos". (apartado 3)
La función que debe desplegar la Comunidad de Madrid para la protección y defensa del medio ambiente en la región comprende, por consiguiente, la función ejecutiva, la introducción de normas adicionales de protección, así como el desarrollo de la legislación básica estatal.
Advirtamos que, aunque las competencias de las entidades locales no vienen directamente expresadas en la Constitución, si han de entenderse implícitamente por venir integrado este ámbito material en su esfera de intereses propios, conforme a lo prevenido en el artículo 137 CE. Así se reconocerá como competencia propia municipal en el artículo 25.2.f) de la Ley reguladora de las bases de régi-
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men local. Cabría considerar este ámbito material como parte de la garantía institucional de la autonomía local 7.
Los espacios naturales han sido objeto de referencia expresa por el Estatuto de Autonomía, en su artículo 27, tanto en su redacción original 8, como en su texto modificado, cuyo apartado 9.º reconoce a la Comunidad de Madrid, "en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca", "el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de" la "protección de los ecosistemas en los que se desarrollen la pesca, acuicultura y caza. Espacios naturales protegidos".
Como hemos visto en la sección anterior (dedicado al marco estatutario), en un primer momento la Comunidad de Madrid va a proceder a la declaración de un espacio natural protegido de primera importancia, como es el Parque Regional de la Cuenca Alta del Manzanares (Ley 1/1985, de 23 de enero de 1985), sobre la base de la primera redacción estatutaria del artículo 27, así como sobre la base de una legislación estatal preconstitucional, la Ley 15/1975, de 2 de mayo de 1975, de Espacios Naturales Protegidos, que contenía la definición de cuatro clases de espacios protegidos: Parques nacionales, Reservas integrales de interés científico, los Parajes naturales de interés nacional y los Parques naturales.
Posteriormente se aprobara la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los espacios naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que modernizara la regulación de esta materia y la adaptará al reparto constitucional de competencias; así como cumple con la finalidad de transponer las Directivas de la Comunidad Económica Europea sobre protección de la fauna y la flora, fundamentalmente en aquel momento, la Directiva 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres. Poco después de la aprobación de la Ley 4/89 se aprobará, a su vez, en el al ámbito europeo, una segunda directiva fundamental, la Directiva 92/43/ CEE, conocida como Directiva Habitats.
Las declaraciones de los otros tres Parques de...
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