La Regeneración de Playas en Lugares de Importancia Comunitaria, ¿Consecuencia del Desarrollo Sostenible? El Caso de los Temporales en Baleares desde Finales de Septiembre de 2001 hasta Finales del Mes de Febrero de 2002

1.- INTRODUCCIÓN.

1.1.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.

El Mediterráneo, por sus características morfológicas y geográficas, constituye una extensión de agua relativamente acotada, circunscrita, en cuanto a su renovación y vulnerable por tanto, frente a eventuales alteraciones artificiales, de cierta escala, inducidas en su medio (1). Un fenómeno paralelo a la progresiva degradación del medio ambiente a nivel nacional e internacional ha sido, tanto en nuestro Derecho, como en el de otros países, el atribuir globalmente la tarea de corregir y disminuir dicha degradación al poder público, a la Administración (2).

No obstante, debe tenerse en cuenta que las islas son ecosistemas frágiles y vulnerables. La dinámica de las islas se caracteriza por la alternancia de periodos de depresión con periodos de intenso desarrollo económico (3), lo que obliga a tener siempre presente la realidad económica y social de las islas a la hora de defender el medio ambiente de la misma, so pena de acabar con los medios de subsistencia básicos de los habitantes de las mismas, que son, no debemos olvidarlo, los más interesados en conservar su propio territorio.

El punto de partida del análisis jurídico de cualquier aspecto del medio ambiente ha de estar en la eterna lucha entre la conservación de éste y el tan ansiado desarrollo económico (4). La primera premisa de todo razonamiento sobre este tema sería: la conservación del medio en que vivimos y el desarrollo económico sostenido son dos valores que hay que armonizar, no debemos permitir que ninguno de ellos se imponga al otro (5); el equilibrio entre ambos es la pieza clave del sistema (6).

Es en este punto donde entra de lleno el concepto, alambicado en derecho comunitario, de "desarrollo sostenible" como punto de encuentro entre la realidad económica, social y cultural de un determinado territorio y su realidad medioambiental.

Consecuencia de los daños ocasionados por los temporales de septiembre de 2001 a febrero de 2002 muchas zonas costeras, entre las que se encuentran las costas de Baleares, la infraestructura de un lugar tan importante como la costa se vio alterada de una forma terrible, desapareciendo gran cantidad de arena de las playas afectadas por los citados temporales.

Por ello, con el fin de proceder a reparar los daños ocasionados en el territorio, el Ministerio de Medio Ambiente ha actuado de forma concreta y rotunda contratando, a través del procedimiento de emergencia, la regeneración de estas playas, lo que ha generado no pocas críticas al respecto, sobre todo por la supuesta falta de consideraciones ambientales en dicha actuación. Aquí pretendo intentar un acercamiento a la problemática jurídica de la recuperación realizada, para poder entender un poco más la situación competencial que parece hacer inviable cualquier actuación medioambiental.

1.2.- EL CONCEPTO BÁSICO. EL DESARROLLO SOSTENIBLE.

Con el desarrollo sostenible se pretende satisfacer las necesidades del presente sin poner en peligro la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades. Es un concepto con una incidencia multidisciplinar (7) que busca el análisis de toda actuación a desarrollar en el medio humano para sopesar los efectos negativos y positivos de la misma, con el fin último de conservar los recursos, obviamente limitados, de forma que estos recursos puedan satisfacer las necesidades de las siguientes generaciones sin tender a agotar los mismos en una sola generación (8).

El lograr un desarrollo sostenible a escala mundial es un objetivo fijado en la Conferencia de Naciones Unidas de Medio Ambiente y Desarrollo, la célebre Conferencia de Río o Cumbre de la Tierra, celebrada en 1992.

Para definir el camino hacia el desarrollo sostenible, la Estrategia que se debe establecer se basa en una actuación concreta con incidencia en:

1. - El crecimiento económico, empleo y competitividad.

2. - Los recursos naturales y biodiversidad.

3. - La formación, investigación e innovación tecnológica.

4. - La cohesión social y territorial.

5. - El cambio climático y contaminación atmosférica.

6. - El turismo sostenible.

7. - Los residuos.

   Todo ello supone, en virtud de la distribución de competencias contenida en nuestra Constitución, y de la propia estructura de la Administración, una necesaria coordinación interministerial; una cooperación con las Administraciones Autonómicas; la participación de las Administraciones Locales; y, por último, aunque no menos importante, la participación pública.

   En nuestro caso concreto, la incidencia del turismo sostenible (9) y el crecimiento económico, el empleo y la competitividad sobre la base territorial y la explotación adecuada de los recursos naturales y la conservación de la biodiversidad genera no pocos problemas (10); problemas sobre los que incide la irreconciliable división de competencias en materia medioambiental que se produce en nuestro ordenamiento jurídico.

   1.3.- LA DIVISIÓN DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE MEDIO AMBIENTE COSTERO.

   La dogmática jurídico-pública española y el Tribunal Constitucional, se han visto forzados a emplear una ingente cantidad de energías para tratar de establecer pautas comunes que introduzcan un mínimo de lógica en el sistema español de distribución de competencias. Este hecho responde a una diversidad de motivos, de entre los que cabe destacar en estas páginas la singularidad de dicho sistema, la incidencia sobrevenida del ordenamiento comunitario europeo y lo que podría denominarse la lucha endémica por la competencia (11).

   Ciertamente, la complejidad de poderes sobre un mismo espacio físico es un mal necesario si se quiere llegar a solucionar definitivamente los problemas que una necesaria concepción global del Medio Ambiente requiere (12).

   Es necesario que tengamos presente que la protección del medio ambiente en el reparto competencial que hace el texto constitucional forma parte de ese grupo de materias que han de seguir el esquema de legislación básica más desarrollo. Es decir, el art.149.1.23ª de la Constitución atribuye como competencia exclusiva al Estado la legislación básica sobre protección del medio ambiente, y reconoce a las Comunidades Autónomas plenas la posibilidad de dictar normas adicionales de protección. Las Comunidades Autónomas pueden y deben desarrollar la legislación básica del Estado en esta materia. Para ello, el único límite que encuentran es el cumplimiento de aquellos preceptos de la legislación estatal que tengan (porque el legislador estatal así lo quiera) la condición de básicos, los demás preceptos de la normativa que en el ejercicio de la competencia exclusiva dicte el Estado, no son de aplicación en las Comunidades Autónomas sino en lo no previsto en sus respectivas legislaciones autonómicas (13). Por otro lado, el art.148.1.9ª de la Constitución permite a las Comunidades Autónomas asumir en sus Estatutos competencias en materia de gestión de la protección del medio ambiente (14).

   Es meridiano que la defensa del medio ambiente (15) se desarrolla en un amplio espectro de actuaciones, que suponen una división de competencias que obliga a coordinar a las diversas Administraciones que, muchas veces en conflicto, deben buscar el bien común y el desarrollo sostenible. En una primera aproximación, sin intención de ser exhaustivos, podemos hacer una división competencial según las diferentes materias:

1. - Para la ordenación integrada y desarrollo sostenible de las zonas costeras, incluida la evaluacion del impacto ambiental de las actividades que afectan las zonas costeras y las zonas marinas:

   El Ministerio responsable en España de estos temas es el Ministerio de Medio Ambiente, en particular, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental es la responsable de los estudios de impacto ambiental, y de los temas internacionales relacionados con el desarrollo sostenible.

   La Dirección General de Costas es responsable de la Gestión Costera Integrada.

   Las Comunidades Autónomas aplican la normativa y desarrollan los Programas en el marco de sus competencias.

   La Ley de Costas y la Ley de Impacto Ambiental serán las dos herramientas para implementar el desarrollo sostenible en España en esta materia.

   La estrategia en este campo es minimizar los impactos, a través de los Estudios de Impacto Ambiental y restringir las actividades con potenciales impactos negativos. Los municipios aplican los Planes de Ordenación que incluyen la gestión sostenible de las zonas costeras. La Ley de Costas regula la ocupación urbanística de la zona costera mediante restricciones al uso.

2. - Para la protección del medio marino de los efectos de actividades terrestres y actividades marítimas (por ejemplo, eliminación de aguas residuales, desechos agrícolas y efluentes industriales, descargas del lastre de los barcos, derrames de petróleo, etc):

   En España, los temas relacionados con la protección del medio marino frente a las actividades y la contaminación de procedencia terrestre es responsabilidad de las Comunidades Autónomas dentro de las aguas territoriales.

   El Ministerio de Fomento (su Dirección General de la Marina Mercante) es responsable de la contaminación derivada de la descarga de las aguas de lastre y de la descarga de hidrocarburos por accidentes y las derivadas de las descargas operacionales desde buque.

   Cualquier tema relacionado con los compromisos internacionales de España en relación con la contaminación marina es responsabilidad de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental (Ministerio de Medio Ambiente).

   En esta materia el Estado español aplica los acuerdos que se van adoptando en los diferentes foros internacionales: Convenio de Oslo y París, Convenio de Barcelona, Convenio de Londres, Normativa de la Unión Europea, MARPOL, etc.

   España adoptó, en el marco del Convenio de Barcelona el Programa Estratégico para la Protección del Medio Ambiente Marino frente a Fuentes y Actividades Terrestres. También adoptó, en el marco del Convenio de Oslo y París para la Protección del Medio Ambiente Marino del Atlántico Nororiental las Estrategias sobre sustancias peligrosas, eutrofización, sustancias radiactivas y sobre la protección de los ecosistemas y la diversidad biológica. Además el Estado español dispone de un plan de tratamiento de aguas residuales, acorde con las diferentes directivas de la Unión Europea.

3. - Para el aprovechamiento sostenible y conservación de los recursos marinos vivos (de la alta mar y sujetos a la jurisdicción nacional):

   En alta mar y aguas bajo jurisdicción nacional el organismo responsable es la Secretaría General de Pesca Marítima, del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

   En aguas interiores son responsables los Gobiernos de las distintas Comunidades Autónomas.

   La Conferencia Sectorial de Medio Ambiente es un organismo que facilita la coordinación entre las Comunidades Autónomas y la Administración Central.

   Igualmente, existen diferentes mecanismos que aseguran la coordinación interdepartamental para temas específicos. Además cuando así se requiera, las Comunidades Autónomas podrán participar en el Comité Consultivo del Sector Pesquero, creado por Orden de 10/6/98. El Ministerio de Medio Ambiente y los diferentes Departamentos aseguran la coordinación necesaria con el sector privado y con las Organizaciones No Gubernamentales para asegurar la aplicación de los programas.

   La legislación española en materia de uso sostenible y conservación de los recursos vivos se deriva fundamentalmente de la reglamentación comunitaria al respecto, ya que la gestión y conservación de los recursos es competencia exclusiva comunitaria, así como la adhesión de España a la mayoría de Acuerdos Internacionales y Organismos Multilaterales para la Conservación y gestión de los recursos vivos marinos.

   Asimismo, las Comunidades Autónomas han establecido diferentes Códigos de Buenas Practicas Agrícolas. Se están desarrollando acuerdos voluntarios entre la Administración y la industria en sectores relevantes de la actividad.

   Además, España está aplicando la Directiva de la Unión Europea sobre "Control Integrado de la Contaminación", que incluye la aplicación de las Mejores Técnicas Disponibles. España adoptó las "Líneas Directrices para la Gestión del Material de Dragado" del Convenio OSPAR y de Londres y las aplica en los puertos, tanto de la vertiente Atlántica como Mediterránea.

   La Secretaría General de Pesca Marítima establece la política nacional en materia de conservación y gestión de los recursos vivos marinos, en el marco de la Política Pesquera Común de la Unión Europea y de conformidad con las decisiones y recomendaciones de los Organismos Multilaterales y Regionales de Pesca de los que España es miembro. Dentro del Plan Sectorial de Pesca, se destina un ámbito para zonas marinas costeras, que tiene como fin, la realización de inversiones en reservas marinas costeras, arrecifes artificiales o repoblaciones con objeto de proteger, regenerar o desarrollar recursos de interés pesquero, entre los que indudablemente se encuentran los biotopos considerados como frágiles o inestables (praderas de fanerógamas marinas como ejemplo de especial interés).

   A este esquema general hay que añadir que la Unión Europea tiene la competencia en materia de gestión y conservación de los recursos pesqueros sometidos a la jurisdicción nacional de los Estados Miembros. La Política Pesquera Común tiene como objetivo general, la protección y conservación de los recursos, según se recoge en el Reglamento CE/3760/92 del 20 de diciembre de 1992. A tal fin, se establece un régimen comunitario de gestión de las actividades de explotación de las distintas zonas pesqueras. Esta reglamentación comunitaria es de obligado cumplimiento para los Estados Miembros. Las actividades de control de las Autoridades españolas se dirigen fundamentalmente a la inspección y vigilancia pesquera en aguas bajo jurisdicción española y en zonas de alta mar.

   Asimismo, en materia medioambiental, la Unión Europea ha influido de forma creciente en el derecho de cada estado miembro, obligando a establecer una normativa específica de protección de hábitat naturales y de especies concretas, lo que ha impulsado la asunción de competencias por parte de las Comunidades Autónomas, que son las competentes para señalar, por ejemplo, los lugares de importancia comunitaria, o para declarar reservas o parques naturales dentro de sus territorios.

   Desde este punto de vista, principios como el de colaboración, coordinación y cooperación suponen hoy una exigencia ineludible de racionalidad, un nuevo sector de búsqueda de mayor grado de democracia, superados ya los estadios de la lucha por los derechos individuales, colectivos y de las comunidades (las tres generaciones de derechos humanos), y en un mundo donde la Administración pierde sus privilegios a cada día que pasa (16).

   2.- LA MULTIPLE PERSPECTIVA NORMATIVA DEL PROBLEMA.

   Cuando España ingresó como miembro de pleno Derecho en la hoy Unión Europea, nuestro Derecho ambiental, a pesar de haber alcanzado notables desarrollos, distaba de ser un grupo normativo decisivo en la estructura social. La sola integración supuso para España la recepción en bloque del acervo comunitario, lo cual, según la entonces Dirección General del Medio Ambiente, suponían más de 1.200 páginas del D.O.C.E. En el año 2001, quince años después, las cosas habían cambiado radicalmente. El conjunto de normas ambientales ha crecido exponencialmente, la cultura y política ambiental lo impregnan todo: existe una incipiente eficaz Administración ambiental, existen sujetos colectivos (asociaciones) cada vez más activos, tenemos un cuerpo jurisprudencial que muestra ya, a las claras, la realidad de este Derecho que ha dejado de ser meramente simbólico (17).

   Este hecho, enormemente importante desde el punto de vista de la protección de los espacios físicos, genera enormes problemas a la hora de enfrentarse a una cuestión medioambiental práctica. Teniendo en cuenta el tema concreto de nuestro trabajo no podemos entrar a analizar detalladamente toda la normativa que incide en la materia, pues sería preciso un texto más amplio. Por ello vamos a centrar nuestro estudio en los temas concretos de discusión real producidos como consecuencia de la actuación concreta del Ministerio de Medio Ambiente en la recuperación y regeneración de playas afectadas por los temporales.

   2.1.- LOS LUGARES DE IMPORTANCIA COMUNITARIA Y LAS ZONAS DE ESPECIAL PROTECCIÓN PARA LAS AVES EN NUESTRO DERECHO.

   La normativa europea que regula los Lugares de importancia comunitaria, Directiva 92/43/CEE, establece, en su artículo 4.1, que, tomando como base los criterios que se enuncian en el Anexo III de la misma, y a la información científica pertinente, cada estado miembro propondrá una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitat naturales enumerados y de las especies animales que requieran un territorio extenso. Sobre la base de esta lista, tal como establece el art. 4.2 de la Directiva reseñada, La Comisión, de común acuerdo con cada uno de los Estados miembros, redactará un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria, basándose en las listas de los Estados miembros, que incluya los lugares que alberguen uno o varios tipos de hábitat naturales.

   Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto anteriormente, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares (art. 4.4. de la Directiva 92/43/CEE). Ahora bien, en la actualidad, las zonas definidas en Baleares no han obtenido, todavía, la oportuna declaración.

   No obstante, desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el artículo 4.2, de la Directiva, dicho lugar quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6, esto es:

1. - Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la Directiva.

2. - Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado al interés público de primer orden, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

3. - Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

   En el desarrollo de esta normativa europea, en 1995, se aprobó el R.D. 1997/1995, de 7 de diciembre, de Espacios Naturales, donde se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

   Esta norma, desarrollo inmediato de la Directiva, tiene un complemento en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que traspuso al ordenamiento jurídico interno parte de la Directiva 79/409/CEE, del Consejo, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres, y que ya contemplaba los principios que aprobó la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

   En este sentido, las previsiones de la Directiva ya se encuentran contenidas, en parte, en la Ley 4/1989, pues los principios que inspiraron la redacción de la misma y que figuran en su artículo 2 vienen a ser los mismos que, tres años más tarde, fueron recogidos en la citada Directiva, como objeto o finalidad de ésta, aunque, por ese adelanto temporal, hay algunos preceptos de la misma que no forman parte aún del Derecho español, de ahí que sea necesario incorporarlos.

   Por ello, mediante el R.D. 1997/1995 se transpuso a nuestro ordenamiento jurídico interno la parte de la Directiva 92/43/CEE que no está incorporada al mismo.

   Este R.D. siguiendo el esquema de la Directiva analizada, estableció que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán, en base a los criterios contenidos en el anexo III y a la información científica disponible, una lista de lugares que, encontrándose situados en sus respectivos territorios, puedan ser declarados como zonas especiales de conservación, con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares enumeradas en el anexo II. Estas listas se facilitarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (en la actualidad al Ministerio de Medio Ambiente) que de acuerdo con los criterios de selección que establece el anexo III las propondrá a la Comisión Europea, a través del cauce correspondiente (art. 4.1 R. D. 1997/1995).

   Cuando la Comisión Europea, basándose en la lista propuesta por el Estado español, seleccione y apruebe la lista de lugares de importancia comunitaria, estos lugares serán declarados por la Comunidad Autónoma correspondiente como zonas especiales, de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de su importancia, para aplicarles las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del anexo I o de una especie de las del anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos (art. 5 R. D. 1997/1995).

   No obstante, una vez que figuren en la lista de lugares de importancia comunitaria, los hábitat descritos gozarán del siguiente sistema de protección, copia del establecido en la Directiva, algo que también será de aplicación a las zonas de especial protección para las aves, declaradas, en su caso, por las Comunidades Autónomas correspondientes, al amparo del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE (art. 6.2, 3 y 4 R. D. 1997/1995):

1. - Por las Comunidades Autónomas correspondientes se adoptarán las medidas apropiadas para evitar en las zonas especiales de conservación el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos del presente Real Decreto.

2. - Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

3. - Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. En su caso, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea. En caso de que el lugar considerado albergue un tipo de hábitat natural y/o una especie prioritarios, únicamente se podrán alegar consideraciones relacionadas con la salud humana y la seguridad pública, o relativas a consecuencias positivas de primordial importancia para el medio ambiente, o bien, otras razones imperiosas de interés público de primer orden. En este último caso, a través del cauce correspondiente, habrá que consultar, previamente, a la Comisión Europea.

   Como vemos, se ha establecido como organismo competente para determinar los Lugares de importancia comunitaria y para proteger los mismos a las respectivas Comunidades Autónomas, algo que tendrá una gran incidencia en las actuaciones que estudiaremos con posterioridad.

   2.2.- LA NORMATIVA SOBRE EL IMPACTO AMBIENTAL (18).

   A esta normativa se debe añadir la incidencia de la evaluación de impacto ambiental, de gran importancia en el tema tratado. El Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, en su redacción dada por la Ley 6/2001, de 8 de mayo, prevé la necesidad de evaluación de impacto ambiental en unos determinados supuestos (19).

   Concretamente, el art. 1 de la citada norma establece que:

   "1. los proyectos, públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo I del presente Real Decreto Legislativo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta disposición.

2. Los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II de este Real Decreto Legislativo sólo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta disposición, cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso. La decisión, que debe ser motivada y pública se ajustará a los criterios establecidos en el anexo III.

   Lo establecido en el párrafo anterior no será de aplicación a aquellos proyectos para los que la normativa de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, bien exija evaluación de impacto ambiental, en todo caso, bien haya fijado umbrales, de acuerdo con los criterios del anexo III, para determinar cuándo dichos proyectos deben someterse a evaluación de impacto ambiental".

   En el tema que aquí nos interesa, debemos tener presente que el Grupo 6 del Anexo I, dedicado a "proyectos e infraestructuras", establece ciertos supuestos de incidencia competencial de la Dirección General de Costas en los que sería necesaria la evaluación de impacto ambiental, previéndose obligatoria dicha declaración cuando se trate de "obras costeras destinadas a combatir la erosión y obras marítimas que puedan alterar la costa, por ejemplo, por la construcción de diques, malecones, espigones y otras obras de defensa contra el mar, excluidos el mantenimiento y la reconstrucción de tales obras, cuando estas estructuras alcancen una profundidad de, al menos, 12 metros con respecto a la bajamar máxima viva equinoccial". Por ello, es obvio que la actuación reseñada no se encontraría dentro de este supuesto, no siendo obligatoria la citada evaluación.

   En cuanto a los proyectos que podrían ser susceptibles de necesitar evaluación de impacto ambiental, el Grupo 6 del anexo II de la norma, grupo similar al contenido en el anexo I, considera que entrarían dentro de este apartado, las "obras de alimentación artificial de playas cuyo volumen de aportación de arena supere los 500.000 metros cúbicos o bien que requieran la construcción de diques o espigones (proyectos no incluidos en el anexo I)". En estos supuestos, cuando así lo decida el órgano ambiental, debería procederse a realizar el correspondiente estudio.

   En este punto, también es imprescindible tener presente que, en virtud del art. 3 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 junio, "el estudio de impacto ambiental será sometido dentro del procedimiento aplicable para la autorización o realización del proyecto al que corresponda, y conjuntamente con éste, al trámite de información pública y demás informes que en el mismo se establezcan. Si no estuviesen previstos estos trámites en el citado procedimiento, el órgano ambiental procederá directamente a someter el estudio de impacto a un período de información pública y a recabar los informes que en cada caso considere oportunos".

   En la Comunidad Balear, la única normativa que regulaba la evaluación del impacto ambiental es el Decreto 4/1986, de 23 de enero, de implantación y regulación de los estudios de evaluación de impacto ambiental, que es una normativa provisional, consecuencia de la inexistencia en el tiempo de su aprobación de normativa estatal específica sobre el tema (20), de aplicación simplemente para los órganos del Govern Balear.

   Además, hay que tener presente que el Organo administrativo de medio ambiente, a los efectos de la declaración de impacto ambiental, será el que ejerza estas funciones en la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (Art. 4 R.D. 1.131/1988, de 30 de septiembre, Reglamento que desarrolla el Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental) (21). En el caso de la Administración del Estado, el órgano administrativo de medio ambiente es la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente (en virtud de lo establecido en el RD 758/1996, de 5 de mayo, aunque la actual estructura del Ministerio de Medio Ambiente trae causa del R. D. 695/2000, de 12 de mayo).

   Con todo lo anterior parece claro que el Departamento competente para determinar la necesidad o no de evaluación de impacto ambiental es el mismo Departamento que va a acometer la regeneración de playas, lo que ha generado no pocas críticas desde el punto de vista de la transparencia en la actuación.

   2.3.- LAS OBRAS DE EMERGENCIA Y LA LEY DE CONTRATOS DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

   Asimismo, debemos contemplar la situación desde el punto de vista de la realidad misma del problema, dado que estaríamos ante la reparación de daños causados por los temporales. En este caso concreto, cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos se estará al siguiente régimen excepcional, denominado tramitación de emergencia (art. 72.1 LCAP):

1. - El órgano de contratación competente, sin obligación de tramitar expediente administrativo, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la LCAP, incluso el de la existencia de crédito suficiente. El acuerdo correspondiente se acompañará de la oportuna retención de crédito o documentación que justifique la iniciación del expediente de modificación de crédito. De dichos acuerdos se dará cuenta en el plazo máximo de sesenta días, al Consejo de Ministros si se trata de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social o demás entidades públicas estatales.

2. - Simultáneamente, por el Ministerio de Hacienda, si se trata de la Administración General del Estado, o por los representantes legales de los organismos autónomos y entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, se autorizará el libramiento de los fondos precisos para hacer frente a los gastos, con carácter de a justificar.

3. - Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se procederá a cumplimentar los trámites necesarios para la fiscalización y aprobación del gasto.

   Teniendo en cuenta esta base jurídica, como consecuencia de los daños causados por las lluvias, temporales y otros fenómenos naturales relacionados con la climatología acaecidos desde los últimos días del mes de septiembre del año 2001 hasta finales del mes de febrero del año 2002, se ha dictado el Real Decreto-Ley 1/2002, de 22 de marzo, publicado en el B.O.E. de 23 de marzo, que establece un conjunto de medidas paliativas y reparadoras concordantes con las adoptadas en momentos anteriores ante ocasiones semejantes. (R.D. Ley convalidado por la Resolución del Congreso de los Diputados de 18 de abril de 2002 (BOE de 25 de abril de 2002).

   Dicho Real Decreto-Ley faculta a los titulares de los Departamentos ministeriales competentes por razón de la materia para declarar zona de actuación espacial las áreas afectadas, para poder llevar a cabo las restauraciones que procedan, declarándose, expresamente, de emergencia las obras a ejecutar por tales Departamentos (art. 3 R.D-L 1/2002).

   En este sentido, tendrán la consideración de obras de emergencia aquellas que se dediquen a la reparación y mantenimiento de infraestructuras y equipamientos, incluyéndose dentro de las infraestructuras las costas y el dominio público marítimo-terrestre (art. 8 R.D-L 1/2002).

   Con dicha base legal constatamos que, teniendo en cuenta las necesidades reparadoras y la incidencia de la actuación del temporal sobre la zona objeto de recuperación, resulta lógica la necesidad de reparación inmediata de las zonas afectadas, reparación inmediata que está implícita en la declaración de emergencia de las obras. Siendo esto así, teniendo en cuenta que no se exige más trámite, para las obras de emergencia, que la disponibilidad presupuestaria, sin necesidad de tramitar expediente administrativo alguno (art. 72 LCAP), no debería obstaculizarse la restitución de los terrenos al estado original con tramites expresamente excluidos por la norma.

   En este sentido, incluso en los términos municipales no declarados como afectados por los temporales se pueden entender incluidos en las medidas antes reseñadas, si es imprescindible una actuación para la correcta ejecución de las obras necesarias (art. 1.2 R.D-L 1/2002).

   2.4.- LA LEY DE COSTAS COMO NORMA DE REFERENCIA BÁSICA ANTE LA ACTUACIÓN DEL ESTADO EN MATERIA DE COSTAS.

   Asimismo, tendrán la calificación de obras de interés general y serán competencia de la Administración del Estado, las que sean necesarias para la protección, defensa y conservación del dominio público marítimo-terrestre, así como su uso (art. 204.1 RC). La ejecución de las obras de interés general enumeradas en el apartado anterior no podrá ser suspendida por otras Administraciones Públicas, sin perjuicio de la interposición de los recursos que procedan (art. 204.2 RC).

   Además de las diferentes normas contenidas en la Ley de Costas respecto a los usos permitidos y posibles dentro del dominio público marítimo-terrestre, es esencial tener presente que para que la Administración competente resuelva sobre la ocupación o utilización del dominio público marítimo-terrestre, se debe formular el correspondiente proyecto básico, en el que se fijarán las características de las instalaciones y obras, la extensión de la zona de dominio público marítimo-terrestre a ocupar o utilizar y las demás especificaciones que se determinen reglamentariamente. Con posterioridad y antes de comenzarse las obras, se formulará el proyecto de construcción, sin perjuicio de que, si lo desea, el peticionario pueda presentar éste y no el básico acompañando a su solicitud (art. 42.1 LC). Además, el o los autores del proyecto responderán de la exactitud y veracidad de los datos técnicos y urbanísticos consignados (a Art. 96.2 RC).

   Cuando las actividades proyectadas pudieran producir una alteración importante del dominio público marítimo-terrestre se requerirá además una previa evaluación de sus efectos sobre el mismo (art. 42.2 LC). La evaluación comprenderá el estudio de la incidencia de las actividades proyectadas sobre el dominio público marítimo-terrestre, tanto durante su ejecución como durante su explotación, debiendo incluir, en su caso, las medidas correctoras necesarias (art. 85.3 RC).

   El tenor literal del precepto plantea serios problemas de interpretación, al referirse al término "alteración importante", un concepto totalmente indeterminado, como concepto desencadenante de la previa evaluación de sus efectos sobre el mismo.

   Habrá de estarse, en un primer momento, a lo establecido en el RDL 1302/86, de Evaluación de Impacto Ambiental, teniendo en cuenta la relación de actuaciones reseñada en los Anexos al mismo, y las posibles legislaciones complementarias de las Comunidades Autónomas.

   No obstante, considero que la exigencia de la norma va más allá de la declaración de impacto ambiental. Debemos tener presente que la construcción de un varadero, un muelle o un pantalán afecta de forma muy clara a la dinámica litoral, al igual que cualquier terraza sobre la zona terrestre del dominio público; en este sentido el art. 44.3 de la LC, al que luego nos referiremos, exige al redactor del proyecto que haya el estudio correspondiente con el fin de evaluar la incidencia de la obra en el medio natural, lo que permitiría, en última instancia, decidir sobre la utilidad pública o la necesidad en vistas de los posibles efectos sobre la realidad física de la zona.

   El proyecto se someterá preceptivamente a información pública, salvo que se trate de autorizaciones o de actividades relacionadas con la defensa nacional o por razones de seguridad (art. 42.3 LC).

   El proyecto básico, que deberá estar suscrito por técnico competente (22), contendrá los siguientes documentos (art. 88 RC):

   1. Memoria justificativa y descriptivas con anejos, en su caso, que deberá contener la declaración de que cumple las disposiciones de la LC, así como las disposiciones generales y específicas que se dicten para su desarrollo y aplicación (según el tenor del art. 44.7 LC), así como las especificaciones sobre características de las instalaciones y obras, la extensión de la zona de dominio público marítimo-terrestre a ocupar o utilizar (según el tenor del art. 42 LC) y otros datos relevantes, tales como los criterios básicos de proyecto, el programa de ejecución de los trabajos y, en su caso, el sistema e evacuación de aguas residuales.

   2. Planos: De situación, a escala conveniente de emplazamiento, con representación del deslinde y de la zona a ocupar, a escala no inferior a 1/5.000 con la clasificación y usos urbanísticos del entorno, topográfico del estado actual, a escala no inferior a 1/1.000; de planta general, en que se representen las instalaciones y obras proyectadas, que incluirá el deslinde y la superficie a ocupar o utilizar en el dominio público marítimo-terrestre, líneas de orilla, zonas de servidumbre de tránsito, protección y accesos y, cuando proceda, restablecimiento de las afectadas y terrenos a incorporar al dominio público marítimo-terrestre; de alzados y secciones características, cuando resulten necesarios para su definición, con la geometría de las obras e instalaciones.

   3. Información fotográfica de la zona.

   4. Presupuesto con la valoración de las unidades de obra y partidas más significativas.

      Las obras se ejecutarán conforme al proyecto de construcción que en cada caso se apruebe, que completará al proyecto básico (art. 43 LC). Debemos tener presente que la dirección de las obras será ejercida por Técnico competente (art. 90.2 RC).

      Los proyectos se formularán conforme al planeamiento que, en su caso, desarrollen, y con sujeción a las normas generales, específicas y técnicas que apruebe la Administración competente en función del tipo de obra y de su emplazamiento (art. 44.1 LC). Deberán prever la adaptación de las obras al entorno en que se encuentren situadas y, en su caso, la influencia de la obra sobre la costa y los posibles efectos de regresión de éstas (art. 44.2 LC).

      Cuando el proyecto contenga la previsión de actuaciones en el mar o en la zona marítimo-terrestre, deberá comprender un estudio básico de la dinámica litoral, referido a la unidad fisiográfica costera correspondiente y de los efectos de las actuaciones previstas (art. 44.3 LC).

      Este estudio es de enorme importancia práctica, dada la incidencia que toda actuación humana supone respecto al medio natural. Dicho estudio se está dejando de lado en gran parte de las actuaciones en la costa efectuada por los particulares, lo que genera, en la mayoría de los casos, un enorme problema, dado que ciertas actuaciones modifican físicamente la citada dinámica, generando efectos no deseados ni previstos.

      Por ello considero que el estudio de la dinámica litoral es una exigencia ineludible de la mayoría de las actuaciones en la costa, que sólo podría ser excepcionado cuando la obra ya se encontraba legalmente realizada antes de la entrada en vigor de la LC; y digo legalmente realizada, pues toda actuación ilegal, de usurpación al dominio público, debería contar, en su legalización, con un estudio de los efectos que ha producido la actuación en el dominio público, pues de otra forma los que actúan de forma ilegal podrían tener mejor derecho que los que actúan conforme a la legalidad, además de suponer un medio necesario para saber que estamos haciendo con el dominio público.

      Este estudio básico de la dinámica litoral se acompañará como anejo a la Memoria, y comprenderá los siguientes aspectos (art. 92 RC):

   1. Estudio de la capacidad de transporte litoral.

   2. Balance sedimentario y evolución de la línea de costa, tanto anterior como previsible.

   3. Clima marítimo, incluyendo estadísticas de oleaje y temporales direccionales y escolares.

   4. Batimetría hasta zonas del fondo que no resulten modificadas, y forma de equilibrio, en planta y perfil, del tramo de costas afectado.

   5. Naturaleza geológica de los fondos.

   6. Condiciones de la biosfera submarina.

   7. Recursos disponibles de áridos y canteras y su idoneidad, previsión de dragados o trasvases de arenas.

   8. Plan de seguimiento de las actuaciones previstas.

   9. Propuesta para la minimización, en su caso, de la incidencia de las obras y posibles medidas correctoras y compensatorias.

      La disminución significativa de la superficie de playa existente, causada por las actividades proyectadas, deberá, en su caso, ser compensada con otra equivalente, a crear o regenerar en la zona, sin que esta compensación sea condición suficiente para que, en su caso, el título se otorgue (art. 93 RC).

      Para la creación y regeneración de playas se deberá considerar prioritariamente la actuación sobre los terrenos colindantes, la supresión o atenuación de las barreras al transporte marino de áridos, la aportación artificial de éstos, las obras sumergidas en el mar y cualquier otra actuación que suponga la menor agresión al entorno natural (art. 44.4 LC).

      2.5.- LA PESCA MARÍTIMA. SU INCIDENCIA EN EL TEMA DE LA EXTRACCIÓN Y REGENERACIÓN.

      El artículo 149.1.19.a de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas. A su vez el artículo 148.1.11.a, establece la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura. Los Estatutos de Autonomía atribuyen a las Comunidades Autónomas competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la normativa básica del Estado en materia de ordenación del sector pesquero. La doctrina del Tribunal Constitucional ha dotado de contenido material a los títulos competenciales "pesca marítima" y "ordenación del sector pesquero".

      Ley 3/2001 de 26 de marzo, de pesca marítima del Estado, regula el ámbito estricto de la pesca marítima, competencia exclusiva del Estado y por tanto vedada a la acción normativa y ejecutiva de las Comunidades Autónomas, y contiene las imprescindibles garantías de certidumbre jurídica en la definición de la normativa básica en materia de ordenación del sector pesquero, lo que permitiría a las Comunidades Autónomas ejercer sus competencias de desarrollo y ejecución del marco jurídico estatal estableciendo los ordenamientos complementarios que satisfagan sus propios intereses.

      Dicha norma, que es solo de aplicación a las aguas exteriores, establece, en su art. 20, que "cualquier obra o instalación, desmontable o no, que se pretenda realizar o instalar en aguas exteriores, así como la extracción de cualquier material, requerirá informe preceptivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de las Comunidades Autónomas afectadas, a los efectos de la protección y conservación de los recursos marinos vivos".

      Además, el art. 21 señala que "la autorización administrativa para toda clase de vertidos en aguas exteriores requerirá informe preceptivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de las Comunidades Autónomas, a efectos de la valoración de su incidencia sobre los recursos marinos vivos".

      Como vemos, el principio fundamental es la intervención de la Administración Competente en materia de pesca marítima para determinar la incidencia de la actuación concreta. Ahora bien, se habrá de estar a la normativa específica de cada Comunidad Autónoma para determinar el carácter de la intervención de dicha Administración en la actuación objeto de estudio.

      3.- LA EMERGENCIA EN LA REGENERACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE.

      3.1.- SOBRE EL CONCEPTO DE OBRA DE EMERGENCIA.

      El primer problema que debemos plantearnos es el concepto mismo de obra de emergencia que se ha utilizado para determinar una actuación como la apuntada, pues sólo admitiendo que estamos ante una obra de emergencia se podría discutir la necesidad o no de toda la actuación administrativa previa.

      Aceptado este planteamiento de base, debemos analizar el alcance del concepto de emergencia previsto en la norma. La tramitación de emergencia trae su origen en el art. 27 de la LCE, que establecía la misma para el contrato de obras; no obstante, la LCAP, en su redacción actual, siguiendo el tenor de la Ley 13/95, extiende dicha tramitación a todos los tipos de contratos, lo que supone una extensión de los supuestos en los que se puede acudir a dicho tipo de trámite.

      La norma (el tantas veces citado art. 72 de la LCAP) se basa en tres conceptos específicos para determinar el tipo de tramitación a seguir:

1. - acontecimientos catastróficos.

2. - situaciones que supongan grave peligro.

3. - necesidades que afecten a la defensa nacional.

   A pesar de que la relación es abierta, la jurisprudencia ha delimitado el concepto de emergencia, al igual que el concepto de urgencia contenido en el art. 70 de la misma LCAP, intentando que no sea un concepto de la exclusiva y libre interpretación del órganos de contratación (23). Es meridiana, en este sentido, la sentencia del TS de 20 de enero de 1987 (RJ. 1987/2901), donde el TS aceptando los considerandos de la sentencia apelada, desestima un recurso de casación presentado por un Ayuntamiento, confirmando aquélla, dado que "lo que tal precepto ampara es una actuación municipal inmediata absolutamente necesaria para evitar o remediar en lo posible las consecuencias del suceso en cuestión, como serían, en un incendio, la ruptura o derribo de muros u obras de fábrica para practicar salidas o tratar de impedir el progreso del fuego, o un rápido apuntalamiento para evitar inminentes desplomes; pero no puede ser aplicable a una situación como la presente, en la que, producido el incendio el 26 de enero, las obras en cuestión se acuerdan un mes después. ... Aparece de todo ello que no concurría el necesario requisito de la imprevisibilidad -no de la catástrofe en sí, sino de las consecuencias por ella originadas, al producirse en el edificio- que la jurisprudencia ha venido exigiendo para estimar procedente la utilización del sistema de urgencia".

   Como se puede comprobar del tenor de la sentencia transcrita es necesario que se produzcan dos requisitos yuxtapuestos para apreciar la necesidad de una tramitación de emergencia:

1. - la ineludible imprevisibilidad del suceso.

2. - Que el peligro derivado del mismo tenga un grado de entidad e inminencia tal que justifique el régimen excepcional.

   Para cualquier supuesto que escape de estos requisitos la propia LCAP considera, en su art. 71.2, que "la gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por la Administración, pero que ya no tenga carácter de emergencia, se contratará conforme a lo establecido en esta Ley".

   A esta perspectiva hay que añadir la intervención del Consejo de Ministros, a través del Real Decreto-Ley 1/2002, de 22 de marzo, publicado en el B.O.E. de 23 de marzo, convalidado por la Resolución del Congreso de los Diputados de 18 de abril de 2002 (BOE de 25 de abril de 2002, donde se definen estas obras como de emergencia.

   Siendo esto así, podemos aceptar, en aras al mantenimiento del crecimiento económico, empleo y competitividad, así como a la subsistencia del turismo, que la actuación de recuperación de los espacios costeros es una actuación que, dada la incidencia práctica del sistema de la LCAP, debe desarrollarse con la mayor celeridad, so pena de perder una temporada turística, con la incidencia negativa que ello representa. Asimismo debemos señalar que la imprevisiblidad de los temporales, y la fuerza destructiva de los mismos, pueden, perfectamente, sustentar la viabilidad de la actuación estatal.

   Ahora bien, ¿esto significa que ningún Organismo o Administración cogestor del medio ambiente debe participar en la decisión? En un primer momento, teniendo en cuenta el tenor literal del precepto, podría estimarse que sí, dado que en el procedimiento no se exigiría expediente administrativo alguno, pero esto debe matizarse.

   3.2.- LA REGENERACIÓN DE PLAYAS Y SU EFECTO EN EL MEDIO AMBIENTE.

   Obviamente, como actuación misma en un hábitat vulnerable y sobreexplotado la regeneración de playas es una actividad que incide de forma incuestionable en el equilibrio natural de la zona, aunque dicha regeneración sea una actuación tendente a restituir la situación anterior.

   Existen ciertos riesgos ambientales en la regeneración, tales como la destrucción de las praderas de posidonia oceánica, la reducción de las zonas de pesca en aguas interiores o la alteración de la granulometría de las playas. Además, la aportación de arena de fondos marinos no resuelve el problema de la estabilidad de la playa, dado que cualquier actuación es inútil sin suprimir todos aquellos impactos de origen antrópico que precisamente están provocando la pérdida de la estabilidad de la playa y su retroceso. Por ello, partiendo de una actuación fuera del concepto de emergencia, sería preciso analizar la actuación pretendida en el marco del derecho ambiental.

   Ciertamente, siempre que la actuación se encuentre incluida dentro de los Anexos de la norma de impacto ambiental, esto es, siempre que la obra de alimentación artificial de playas tenga un volumen de aportación de arena que supere los 500.000 metros cúbicos, debería, al menos, haberse realizado un análisis sobre la estimación de los efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, la gea, el suelo, el agua, el aire, el clima, el paisaje y la estructura y función de los ecosistemas presentes en el área previsiblemente afectada. Asimismo, debe comprender la estimación de la incidencia que el proyecto, obra o actividad tiene sobre los elementos que componen el Patrimonio Histórico Español, sobre las relaciones sociales y las condiciones de sosiego público, tales como ruidos, vibraciones, olores y emisiones luminosas, y la de cualquier otra incidencia ambiental derivada de su ejecución (tal como exige el art. 6 R.D. 1.131/1988, de 30 de septiembre, Reglamento que desarrolla el Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental).

   A estos efectos, se debería haber comunicado a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente la pretendida actuación, acompañando una Memoria-resumen que recoja las características más significativas del proyecto a realizar (art. 13 R. D. 1.311/1988), con el fin de que la misma determinara la necesidad de la evaluación del impacto, lo que iniciaría el procedimiento específico determinado por la norma.

   En el caso concreto, la regeneración pretendida no supondría una alimentación artificial superior a 500.000 metros cúbicos, por lo que, en principio, no sería necesario realizar toda la actuación apuntada, que, lógicamente, retrasaría el proyecto.

   Otra cosa muy distinta es el estudio básico de la dinámica litoral referido a la unidad fisiográfica costera correspondiente y de los efectos de las actuaciones previstas (art. 44.3 LC). En estos supuestos no existe limitación alguna por razón de la cantidad de arena aportada, sino que se basa, exclusivamente, en la protección misma de la zona costera, por lo que se debería haber analizado los aspectos ya reseñados anteriormente, esto es:

   1. Estudio de la capacidad de transporte litoral.

   2. Balance sedimentario y evolución de la línea de costa, tanto anterior como previsible.

   3. Clima marítimo, incluyendo estadísticas de oleaje y temporales direccionales y escolares.

   4. Batimetría hasta zonas del fondo que no resulten modificadas, y forma de equilibrio, en planta y perfil, del tramo de costas afectado.

   5. Naturaleza geológica de los fondos.

   6. Condiciones de la biosfera submarina.

   7. Recursos disponibles de áridos y canteras y su idoneidad, previsión de dragados o trasvases de arenas.

   8. Plan de seguimiento de las actuaciones previstas.

   9. Propuesta para la minimización, en su caso, de la incidencia de las obras y posibles medidas correctoras y compensatorias.

   Asimismo, también debería haberse sometido la actuación a la adecuada evaluación de las repercusiones en el lugar propuesto como de importancia comunitaria, algo que habría hecho intervenir a la Comunidad Autónoma Balear para que diese su conformidad con dicho proyecto, para, incluso, tomar las medidas compensatorias necesarias para garantizar la coherencia global de Natura 2000 (art. 6 R. D. 1993/1995, ya reseñado).

   Además, hubiera sido preciso analizar el impacto de la actuación dentro de los caladeros situados en aguas interiores, pues el aporte de arena afecta, como ya hemos señalado, a dichos calderos al afectar abiertamente a los lugares de alimentación de las especies del hábitat afectado.

   3.3.- LA OBRA DE EMERGENCIA Y LA NORMATIVA AMBIENTAL.

   El problema es determinar, en casos como el actual, si la consideración de emergencia de las obras supone la exclusión de toda esta actividad protectora del medio ambiente. Ciertamente, es muy fuerte la tentación de acudir al art. 72 de la LCAP para, amparándose en la ausencia de necesidad de tramitación de expediente alguno, actuar de una forma absolutamente incontrolada, pero, de esta forma, se están olvidando ciertos principios básicos en materia ambiental, tales como el esencial principio de precaución (24), o el principio pro natura, así como la necesidad de coparticipación de todas las Administraciones implicadas en la defensa del medio ambiente.

   Los impactos ambientales de las actividades humanas están inmersos en la incertidumbre. La ignorancia de las leyes de la naturaleza puede ser absoluta o relativa. Donde hay certeza tan sólo procede la administración coherente de los bienes ambientales. Pero en las áreas de la ignorancia es necesario ordenar la gestión de "la escala de incertidumbre" (25).

   En este punto es esencial tener en cuenta que el principio de precaución debe considerarse en el ámbito de un planteamiento estructurado del análisis de riesgos, que comprende tres elementos: evaluación del riesgo, gestión del riesgo y comunicación del riesgo. El principio de precaución atañe especialmente a la gestión del riesgo.

   Siendo esto así, se debe ponderar el juego de la aplicación del balance del desarrollo sostenible (26), buscando el control de los hechos determinantes, para controlar la discrecionalidad que supondría una actuación directa sin la evaluación ambiental necesaria, lo que hubiera hecho necesario que la actuación de emergencia hubiera sido contrastada con el análisis ambiental pertinente, lo que hubiera obligado a colaborar a todas las Administraciones competentes en la emisión de los informes pertinentes referidos a la dinámica del litoral, el impacto sobre los hábitats declarados como lugar de importancia comunitaria y la incidencia de la actuación desde el punto de vista de la pesca en aguas interiores.

   Obviamente, la actuación se podría haber desarrollado igual, pues en la valoración de daños-beneficios de la actuación podría haberse ponderado la necesidad económica del territorio afectado, pero dicho fin no excluiría, en ningún momento, la necesidad de la ponderación ambiental de las actuaciones públicas.

   4.- CONCLUSION.

   Tratar a las playas de forma individual no es ni válido ni lógico. Es necesaria una ordenación global, lo que supone la existencia de un plan de gestión integral de las playas, en el que se impliquen todas las Administraciones competentes.

   Como espléndidamente señala PEREZ MORENO (27), la conclusión ante las nuevas circunstancias es que la ejecución de las obras públicas está muy determinada por su incidencia en el medio ambiente; que, por ello mismo, las decisiones no pueden ser expresión de la oportunidad o discrecionalidad administrativa, y que es necesaria la reflexión científica y la participación ciudadana (28) en el procedimiento de apreciación o determinación de la "escala de incertidumbre" sobre el impacto de las obras, si bien dicha reflexión no debería verse mediatizada por los intereses políticos, sobre todo en un caso como el tratado, donde algunas zonas turísticas y naturales habían perdido su morfología.

   Por ello, teniendo en cuenta el origen mismo de la actuación, las circunstancias económicas y sociales del territorio afectado, y la realidad misma de la primacía turística de la zona objeto de regeneración, la actuación quizá, no habría escapado de la legalidad, dado que era razonable la recuperación de los espacios turísticos perdidos, pero hubiera sido preciso una implicación mayor de todas las Administraciones, lo que hubiera supuesto alejarse de la política para acudir a la realidad.

   Asimismo, no se puede olvidar que la regeneración supone, en cuanto a la realidad física del hábitat afectado, una recuperación del espacio anterior, lo que podría justificar, en ultima instancia, la medida tomada, pero, lógicamente, existen reservas sobre la forma con que se realizó.

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   NOTAS:

   (1) MARTÍN MATEO, R, "La prevención de vertidos desde el litoral y la contaminación del Mar Mediterráneo", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 32, enero ? marzo 1982, pág. 773 ss.

   (2) ESCRIBANO COLLADO, P., Y LÓPEZ GONZÁLEZ J. I. "El medio ambiente como función administrativa", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 26, julio ? septiembre 1980, pág. 367.

   (3) Vid., Modelo para la evaluación de impacto ambiental: una propuesta de objetivación en las Islas Baleares, GÓMEZ OREA, D. (director), Baleares 1999, pág. 15.

   (4) Vid., CASTRO SIMANCAS, P. R., "La tensión medio ambiente-desarrollo económico: una perspectiva jurídica", en Revista de Derecho Ambiental, núm. 22, pág. 83 ss.; o CORTES LIÉBANA, C., "Impacto del turismo en el medio natural. Problemática y normativa", Boletín del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid, núm. 18, mayo 2001.

   (5) STC 64/1982, de 4 de noviembre.

   Vid., FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R., "Derecho, Medio Ambiente y Desarrollo", Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 24, enero - marzo 1980, pág, 5 ss.

   (6) PEREZ DE ANDRÉS, A. A., "Las tensiones originadas por la nueva ordenación de los espacios naturales protegidos", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 1.

   (7) Por ello el programa de desarrollo sostenible del Estado Español se basa en puntos tan dispares como:

   Innovación tecnológica.

   Envejecimiento de la población.

   Desequilibrios territoriales.

   Gestión sostenible del agua.

   Pobreza y exclusión social.

   (8) Vid., MACIAS G, L. F., "Acciones populares y medio ambiente. Un nuevo paradigma de la militancia jurídica", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 7.

   (9) P.ej., CORTES LIÉBANA, C., "Impacto del turismo en el medio natural. Problemática y normativa", cit.

   (10) Vid., PEREZ MORENO, A., "La cuestión medioambiental, factor prioritario en la regulación de las obras y servicios públicos", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 1.

   (11) POMED SÁNCHEZ, L., "La protección del medio ambiente como función estructural del Estado en el seno de la Unión Europea: entrecruzamientos competenciales", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 98, abril ? junio 1998, pág. 165 ss.

   (12) SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., "El nuevo Derecho Ambiental: cambios y posibilidades de futuro en torno a las técnicas convencionales", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 2.

   (13) PEREZ DE ANDRÉS, A. A., "Las tensiones originadas por la nueva ordenación de los espacios naturales protegidos", cit.

   (14) Vid., LEÑERO BOHÓRQUEZ, R., "La relación de causalidad en la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por daños medioambientales", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 3.

   (15) Vid., DOMPER FERRANDO, J., El medio ambiente y la intervención administrativa en las actividades clasificadas, Vol. I, Madrid 1992, pág. 223 ss; LOPEZ RAMÓN, F., La conservación de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Bolonia 1980, pág. 350 ss; o SOSA WAGNER, F., "Espacios naturales protegidos y Comunidades Autónomas", Revista española de Derecho Administrativo, núm. 38, julio ? septiembre 1983, pág. 343 ss.

   (16) SÁNCHEZ SÁEZ, A. J., "El nuevo Derecho Ambiental: cambios y posibilidades de futuro en torno a las técnicas convencionales", cit.

   (17) JORDANO FRAGA, J., "La Aplicación del Derecho ambiental de la Unión Europea en España: perspectivas de evolución y desafíos del ius comune ambiental europeo", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 6.

   (18) Vid., ALLI ARANGURIN, J. C., "La evaluación de impacto ambiental en el derecho comunitario", en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 190, diciembre 2001; o RIERA MICALO, P., Evaluación de impacto ambiental, Barcelona 2000.

   (19) Vid., V.V. A.A. Comentario a la legislación de Evaluación de impacto ambiental, Madrid 2002.

   (20) Que, como sabemos, se aprobó por R. D. Legislativo 1302/1986, de 28 de junio.

   (21) Vid., SÁNCHEZ SAEZ, A. J., "La Consagración, por la STC 90/2000, de 30 de marzo, la flexibilidad en el desarrollo autonómico de la normativa estatal básica de Evaluación de Impacto Ambiental", Medio Ambiente y Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, núm. 7.

   (22) Y visado por el Colegio profesional correspondiente.

   Vid., Condición 3ª del Pliego de Condiciones Generales aprobado por OM de 8 de noviembre de 1985 y publicado en el BOE de 19 noviembre de 1985.

   (23) Vid. V.V. A.A., Comentario a la ley de contratos de las Administraciones Públicas, B.O.E. 1997; o FERNANDEZ ASTUDILLO, J. M., Contratación administrativa; comentarios a la Ley 13/95, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, modificada por la Ley 53/99, de 28 de diciembre, Barcelona, 2000, pág. 153.

   (24) El principio de precaución no está definido en el Tratado, que sólo lo menciona una vez, para la protección del medio ambiente, pero, en la práctica, su ámbito de aplicación es mucho más vasto, y especialmente cuando la evaluación científica preliminar objetiva indica que hay motivos razonables para temer que los efectos potencialmente peligrosos para el medio ambiente y la salud humana, animal o vegetal puedan ser incompatibles con el alto nivel de protección elegido para la Comunidad.

   Vid., BÁRCENA, I., "El principio de precaución medioambiental en la Unión Europea: aspectos jurídico-políticos", En Revista de Derecho Ambiental, núm. 19, pág. 13 ss.

   (25) PEREZ MORENO, A., "La cuestión medioambiental, factor prioritario en la regulación de las obras y servicios públicos", cit.

   (26) Vid., ALLENDE LANDA, J., Medio ambiente, ordenación del territorio y sostenibilidad, Bilbao 2000.

   (27) PEREZ MORENO, A., "La cuestión medioambiental, factor prioritario en la regulación de las obras y servicios públicos", cit.

   (28) Sobre el tema, ALONSO GARCÍA, E., "La participación de individuos en la toma de decisiones relativas al medio ambiente en España. Aspectos constitucionales", en Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 61, enero ? marzo 1989, pág. 49 ss.

   Medio ambiente & Derecho

   Revista eléctronica de derecho ambiental

   Proyecto de Investigación SEC 2001-3160 "Régimen jurídico de los recursos

   naturales"