Las reformas en el contencioso-administrativo del invierno de 2003
| Autor | Alberto Palomar Olmeda |
| Cargo | Magistrado de lo contencioso-administrativo |
Sumario.- 1.- Delimitación de los instrumentos normativos de la reforma y presentación de la misma.1.1.La Ley Orgánica del Poder Judicial.1.2.- La Ley de Medidas Específicas en materia de Seguridad Social.1.3.- Ley del Estatuto Marco del Personal Estatutario 2.- El nuevo marco competencial de los órganos unipersonales del contencioso-administrativo. 2.1.- Competencia objetiva. 2.2.- Competencia orgánica.
2.3.- Reforma de las reglas de aplicación del procedimiento abreviado. 2.4.- Incidente de extensión de sentencias. 2.5.- Fuero jurisdiccional para el conocimiento de los asuntos de índole funcionarial del personal de Correos y Telégrafos .2.6.- Reformas en materia de multas coercitivas a las autoridades administrativas por el incumplimiento de sus obligaciones. 2.7.- Las modificaciones en materia de contratos de las Administraciones Públicas que afectan al ámbito subjetivo de la Jurisdicción contencioso-administrativo. 3.- Un paso en la delimitación del difícil contorno relacional en materia de seguridad social entre los órdenes jurisdiccionales social y contencioso-administrativo. 4.- Dos referencias a modo de conclusión.
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1.- Delimitación de los instrumentos normativos de la reforma y presentación de la misma.
Diciembre de 2003 puede considerarse un momento importante para el Derecho procesal administrativo que se caracteriza por la circunstancia de haber coincidido en el tiempo una serie de reformas procesales y substantivas que afectan a la configuración actual de este orden jurisdiccional y que pueden dar al mismo un perfil netamente diferente al tradicional. Adelantemos, desde una perspectiva metodológica, que este conjunto de reformas adolece de una sistemática común y que han sido introducidas en diversas normas que se han tramitado de forma prácticamente simultánea y que van a configurar un nuevo faz competencial en este ámbito.
De esta forma, y, como primera aproximación podemos señalar que lejos de asimilar el régimen de reformas fragmentario con un cambio funcional reducido o de detalle estamos ante un reforma amplia, conjunta y asistemática que si hubiese que encontrarle alguna referencia común podríamos indicar que toma como elemento central la reconfiguración del ámbito competencial de los órganos unipersonales tratando de acercar la jurisdicción contencioso-administrativa al resto de las jurisdicciones que comienzan el conocimiento de los asuntos por el órgano jurisdiccional unipersonal.
En todo caso, y a modo de síntesis, podemos indicar que se trata de un conjunto de reformas que apuestan por el fortalecimiento de los juzgados contenciosoadministrativo que se han ganado un papel relevante en el moderno contenciosoadministrativo tanto por la celeridad de sus resoluciones como de tramitación de los correspondientes procedimientos y , específicamente, por impulso que a esta jurisdicción le da la utilización del procedimiento abreviado.1
Con este breve planteamiento inicial y de carácter parcial parece que lo más conveniente y razonable es concentrarnos ahora en la presentación y sistematización de las reformas, labor que se afronta con un carácter básicamente descriptivo y de presentación contextual de las mismas. Su acierto y consolidación en el marco que se inserta deben valorarse en un momento posterior en función de su propia aplicación y operatividad.
1.1.La Ley Orgánica del Poder Judicial 2
La modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial, realizada por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, de modificación parcial de la primera, afecta al apartado
9.4 de su redacción inicial y tiende a reforzar la competencia de los órganos jurisdiccionales del ámbito contencioso - administrativo en los supuestos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas3 aun el supuesto de que la citada responsabilidad esté asegurada en el marco de relaciones civiles o fundamentalmente mercantiles por una entidad aseguradora de la Administración.
Como es sabido esta cuestión ha planteado una importante problemática porque aun cuando la Ley Jurisdiccional4 adoptó el criterio de concentrar en la Jurisdicción contencioso-administrativa la competencia para conocer de los asuntos que se planteen en materia de responsabilidad patrimonial es lo cierto que dicha concentración no había resultado pacífica en los supuestos en los que el respectivo órgano administrativo había establecido un aseguramiento de dicha responsabilidad en el seno de relaciones de derecho privado.5
La jurisprudencia dictada sobre este extremo obligó a nuevas reformas normativas que abordarán la cuestión de una forma explícita. En concreto, la Ley 4/1999 de reforma de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común6 estableció que >
Es cierto que esta teórica uniformidad tuvo algunos elementos finales de incertidumbre que podríamos resumir en los siguientes:
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Demanda conjunta entre entidades públicas y profesionales sanitarios individualmente demandados.7 Esta cuestión se analiza en la (RJ 2000\9197) doctrina puede verse la Sentencia Tribunal Supremo núm. 942/2000 (Sala de lo Civil), de 23 octubre, Recurso de Casación núm. 3027/1995 en la que se afirma que
jurisdicción a los órganos judiciales del orden civil para el conocimiento de los litigios relativos a responsabilidad médica cuando han sido demandados conjuntamente los servicios estatales de la Seguridad Social, INSALUD, o las instituciones equivalentes de las Comunidades Autónomas a las que se han transferido competencias en esa materia, y los médicos que prestan sus servicios en los centros sanitarios dependientes de aquellos organismos. En supuesto idéntico por razones temporales al actual, así lo declara la reciente sentencia de esta Sala de 7 de marzo de 2000 (RJ 2000\1508), con abundante cita jurisprudencial, cuyo fundamento jurídico tercero damos aquí por reproducido en aras a evitar ociosas repeticiones. Como consecuencia de esta doctrina jurisprudencial ha de aceptarse este primer motivo del recurso lo que comporta la casación y anulación de la sentencia recurrida, sin necesidad de entrar en el examen del segundo motivo formulado como subsidiario del primero, y declarar la competencia de los órganos del orden jurisdiccional civil para el conocimiento de este litigio...>>8
b) Concurrencia con las Administraciones Públicas de entidades aseguradoras contratadas por las mismas para asumir el riesgo de la responsabilidad patrimonial a la que pudieran ser condenadas las mismas.
Esta situación suponía, de facto, una nueva fisura en la tendencia a la unidad jurisdiccional que es la que justifica la modificación que se comenta seguidamente. Desde una perspectiva competencial en estos supuestos se mantenía la competencia residual del artículo 9.2 de la LOPJ y, como consecuencia de aquella, la competencia del orden jurisdiccional civil.9
En este estado de cosas y para intentar remediar la disociación de fuero se promueve una reforma del apartado 4 del artículo 9 de la LOPJ que pasa a tener la siguiente redacción «4.Los del orden contencioso - administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos Legislativos en los términos previstos en el artículo 82.6 de la Constitución, de conformidad con lo que establezca la Ley de esa jurisdicción. También conocerán de los recursos contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho. Conocerán, asimismo, de las pretensiones que se deduzcan en relación con la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad o el tipo de relación de que se derive. Si a la producción del daño hubieran concurrido sujetos privados, el demandante deducirá también frente a ellos su pretensión ante este orden jurisdiccional. Igualmente conocerán de las reclamaciones de responsabilidad cuando el interesado accione directamente contra la aseguradora de la Administración, junto a la Administración respectiva. También será competente este orden jurisdiccional si las demandas de responsabilidad patrimonial se dirigen, además, contra las personas o entidades públicas o privadas indirectamente responsables de aquéllas.»10
Sobre esta base podemos establecer las siguientes reglas aplicativas:
- Cuando la responsabilidad administrativa se imputa a la Administración directamente no cabe duda alguna de la competencia de la jurisdicción contencioso-
administrativa cualquiera que sea la naturaleza de la entidad pública a la que fuese imputable la acción u omisión que justifica la existencia de responsabilidad.
- Cuando la responsabilidad se demanda conjuntamente a la Administración y a los profesionales sanitarios presuntamente causantes del daño la competencia corresponde directamente a la jurisdicción contencioso-administrativa que debe realizar todas las precisiones y condenas relativas a unos y otros.
- Cuando la responsabilidad que se demanda alcanza a la Administración Pública (con o sin los profesionales presuntamente causantes del daño) y las entidades aseguradoras que pueden haber contratado las mismas para cubrir tal responsabilidad y siempre que la acción trate de obtener la condena conjunta de ambos (ya sea solidaria, mancomunadamente de forma directa o subsidiaria). En este supuesto la competencia es la de la jurisdicción contencioso-administrativa.
- Finalmente si la responsabilidad se demanda directamente de la entidad aseguradora sin accionar conjuntamente con la Administración Pública, la competente será la jurisdicción civil. Igualmente y si la demanda es directa contra los agentes intervinientes en el proceso sin referencia alguna a la Administración Pública la competencia corresponderá a esta jurisdicción. En ambos casos...
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