Las reformas de la administración central en Italia
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 185-220 |
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En Italia el tema de la organización de la Administración pública está en el centro del debate político, institucional y doctrinal ya desde hace muchos años debido a la dificultad de crear una «buena Administración», refiriéndose con este término a una Administración eficaz, imparcial y equitativa. En la Constitución italiana (en adelante, CI), en contraste con lo que se contiene en la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
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Europea, no se hace referencia al término técnico de buena Administración, pero ahora se considera, sin discusión, que este concepto se incluye en el ordenamiento y es también deducible por vía interpretativa gracias a la intervención de la Corte Costituzionale3.
Por otro lado, el párrafo 2 del art. 97 CI establece que «Los servicios públicos están organizados de acuerdo con las disposiciones legales, de modo que se asegure el buen funcionamiento y la imparcialidad de la Administración», así que el principio de buen funcionamiento, conectado con el de imparcialidad, ha permitido afirmar que incluso en Italia el principio de la buena Administración está directamente garantizado. Es decir, existe un deber de diligencia por parte de la Administración pública que le obliga a adoptar las medidas debidas en un plazo razonable, un derecho de acceso a los actos y procedimientos administrativos, un derecho a ser escuchado por parte de cualquier ciudadano que de alguna manera pueda estar interesado en el procedimiento administrativo.
Este reconocimiento de la protección de los derechos de los ciudadanos frente a la Administración por parte de la Constitución, también gracias a la intervención de la jurisprudencia y a la evolución de la legislación estatal en la materia, no ha significado, sin embargo, que disminuya el problema de la eficiencia y del buen funcionamiento de la Administración pública. Tanto es así que uno de los defectos que viene subrayado de modo más recurrente, en cada estudio sobre la situación económica de Italia, es el coste de la ineficiencia de la Administración pública sobre el ciudadano y sobre las empresas.
Muchas han sido las intervenciones legislativas que se han ido sucediendo y que tenían como objetivo primario el de hacer más eficiente la Administración pública y simplificar las estructuras y procedimientos administrativos, pero a pesar de tantas innovaciones (y también de muchos pasos atrás que se han dado por razones políticas), no se ha logrado alcanzar este objetivo primario. A esto se debe añadir que permanece una fuerte sensación de ineficiencia y de frenos burocráticos a cualquier tipo de actividad que el ciudadano individual quiera emprender. El Estado, en otras palabras, se percibe con frecuencia como un obstáculo y no como un soporte para la economía4.
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Objetivo de este trabajo es, por tanto, el de reconstruir la evolución de la organización administrativa en Italia, con pocas y breves referencias a la fase preconstituyente, y un análisis más amplio de la normativa de los últimos treinta años, con un examen más detallado de la Ley de delegación núm. 124 de 2015, conocida como Ley Madia5, todavía en fase de recepción mediante decretos legislativos del Gobierno y con reglamentos de desarrollo, ejecución e integración que la reforma impone. Una reforma sobre muchos sectores de la Administración pública, desde el empleo público6a la organización digital7, de los mecanismos para garantizar la publicidad, la transparencia y la prevención de la corrupción en la Administración pública8a las normas para el inicio de la actividad o para los procedimientos objetos de autorización, conformidad o comunicación9.
Un conjunto de al menos catorce decretos legislativos emanados todos en 2016, y otros en fase de definición, que han llevado a una significativa innovación de todo el sector. El reciente pronunciamiento de la Corte Costituzionale sobre el tema (sent. n.º 251 de 2016) ha determinado, por otra parte, una ralentización y, bajo determinados aspectos, un freno a la misma consecución de los objetivos que la reforma pretende alcanzar, pero las novedades sobre la organización de la Administración pública, el empleo público y el procedimiento administrativo son particularmente significativas.
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En esta sede nos limitaremos a una breve síntesis que permita tener un cuadro de la evolución de la Administración estatal en Italia, teniendo en cuenta tanto los aspectos de carácter constitucional como administrativo. No será analizado, por el contrario, el modo en el cual las Administraciones actúan y, en particular, el procedimiento administrativo, cuestión que requeriría una investigación aparte y que, a su vez, ha sido objeto de numerosísimas intervenciones de reforma, también dentro de los diferentes decretos legislativos derivados de la Ley Madia aquí ampliamente tratada, pero no desde el punto de vista del modo de actuar de la Administración pública. Este sector es de exclusiva competencia del Derecho administrativo10.
El punto de partida para una valoración de carácter histórico de la Administración italiana puede siempre considerarse el del año 1848, es decir, cuando el Estado italiano deja formalmente de ser un Estado absoluto y se convierte en una monarquía constitucional, y por tanto limitada por el contenido mismo del Estatuto Albertino, «otorgado» el 4 de marzo de 1848. No se utilizó, de hecho, el término «Constitución» a fin de no reducir el poder formal del rey, prefiriendo utilizar el instrumento de las cartas octroyées, según el modelo francés de carta constitucional otorgada por libre iniciativa del soberano y no impuesta por la relación con los ciudadanos. En realidad propiamente a partir del Estatuto se puede hablar en Italia del nacimiento de un Estado de derecho, con un sometimiento del mismo monarca a la ley y la consiguiente creación de una organización administrativa sometida asimismo a la ley.
La burocracia en los Estados, antes de la unificación de Italia, era, de hecho, muy diversificada, con ejemplos significativos de modernización institucional y en otros casos de preocupante retraso. Todo ello puede deducirse tanto de los mecanismos de reclutamiento y del número integrantes del personal al servicio de la Administración pública como de la forma de actuar por parte de estos. Al sur, en el Reino de las dos Sicilias, para el acceso a los puestos de la Administración pública no era necesaria ni siquiera una titulación de haber cursado estudios, mientras que al norte, en Lombardía-Veneto existía una formalización del empleo público que exigía al menos un prerrequisito escolar, sin
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que fuese sin embargo necesaria una forma de selección objetiva para el desempeño de funciones administrativas11.
La organización administrativa estaba después dividida entre ministerios y empresas que tenían funciones diferenciadas, confiando prevalentemente a las empresas la parte operativa de la Administración y a los ministerios, las competencias mayormente políticas. Esta subdivisión de competencias y sus correlativas responsabilidades encontraron de modo inmediato un obstáculo formal en el momento en el cual el Estatuto Albertino, en su art. 67, estableció expresamente la responsabilidad de los ministros, que era incompatible con una asignación de competencias administrativas autónomas a las Empresas públicas (Aziende), sin posibilidad alguna del ministro de dirigir y controlar su trabajo12.
De aquí la necesidad de superar este modelo y organizar todos los poderes dentro de los ministerios13.
La proclamación del Reino de Italia, sancionada formalmente el 17 de marzo de 1861, determinó sin embargo también la necesidad de intervenir en la unificación a nivel legislativo y en la construcción de un aparato público homogéneo14. La unificación administrativa se llevó a cabo a través de la Ley n.º 2248 de 1865, que ha seguido teniendo aplicación en algunas de sus partes durante mucho tiempo en Italia, incluso en el régimen republicano. Esta ley se estructuró en seis notas adjuntas que regulaban diferentes sectores de la Administración: A) a la organización administrativa del Estado; B) la seguridad pública; C) las normas de higiene y salud; D) de viabilidad; E) la Justicia Administrativa15; F) las obras públicas. Con esta ley se pretende disciplinar toda la Administración Pú-
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blica según el modelo administrativo piemontese y, al mismo tiempo, se puso en marcha un importante marco legal unitario de un área tan grande y significativa, con un única intervención legislativa. Lo que hoy podría llamarse Texto Único de la Administración que, en lo sucesivo, ningún Gobierno ha conseguido nunca regular de una manera orgánica y coordinada.
Esta intervención normativa determinó también una evolución de la relación entre el Estado y los ciudadanos y, por tanto, de la misma forma de Estado. Se pasó de una fase (1865) regulada por la idea de que cada negocio debe ser responsabilidad exclusiva de los individuos a un periodo...
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