La reforma de las administraciones públicas en España (2012-2015)

Autor:Carlos Vidal Prado/David Delgado
Páginas:131-161
 
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1. Introducción

La crisis económica iniciada en otoño de 2007, alumbrada tras un largo periodo de crecimiento económico y creación de empleo, propició el cuestionamiento de una serie de políticas públicas que hasta entonces se consideraban intangibles, lo que conllevó el profundo replanteamiento de su alcance y naturaleza y, consecuentemente, la puesta en marcha de una serie de reformas estructurales cuya virtualidad trascendiese la mera gestión coyuntural de la crisis económica.

Reformas con vocación de permanencia que, desde los prismas de la racionalidad y la búsqueda de la eficacia y la eficiencia de la gestión administrativa, sirviesen para diseñar unas estructuras más sólidas y hacer así viables y sostenibles en el tiempo dichas políticas públicas al margen del ciclo económico.

Uno de los focos más importantes de este conjunto de reformas estructurales estuvo centrado en las Administraciones públicas como motor y agente coadyuvante de la recuperación económica.

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En ese sentido, desde el año 2010, conforme se agravaba la recesión y la crisis, y se extendían las incertidumbres entorno a la sostenibilidad financiera de España tras la crisis griega, comenzó a ser objeto de fuerte controversia y polémica la dimensión de la Administración pública2, con un planteamiento centrado en su racionalización y ajuste para garantizar así las políticas de sanidad, educación y servicios sociales que definen el Estado social.

Las Administraciones públicas aparecieron así, ante la opinión pública, como uno de los principales actores con responsabilidad en la crisis y que, consecuentemente, tenían que ser también responsables para acelerar la salida de esta.

Con este planteamiento, las reformas estructurales se abordaron desde el impulso de la eficacia y la eficiencia, tomando como ejes conductores la racionalización del gasto público, la eliminación de duplicidades y solapamientos administrativos y el impulso de la Administración electrónica.

Reformas que se englobaban en una meta aún más amplia, la mejora de la calidad demo-crática, estrechamente conectado con el establecimiento de nuevas políticas de gobernanza pública centradas en la transparencia y la creación de un Open Government o Gobierno abierto, con el objetivo de mejorar la interlocución con la sociedad y los ciudadanos y reducir la opacidad de la Administración.

En este capítulo nos centraremos en las reformas estructurales de las Administraciones públicas puestas en marcha en el periodo 2012-2015, por constituir el punto álgido de la crisis y el inicio de la recuperación y en donde, en coherencia con ello, se pusieron en marcha un mayor número de medidas y reformas.

2. La crisis económica y el impacto del sector público
  1. Causas y contexto

    En palabras de algún autor3, tratando de sintetizar los complejos procesos y resultados que desembocaron en su génesis, las causas de la profunda recesión económica vivida

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    entre otoño de 2007 y otoño de 2014 —siete largos años—, son tanto de índole exógeno como endógeno.

    En primer lugar, y en relación con las causas exógenas, conviene poner de manifiesto uno de los fenómenos más evidentes de la globalización, como es la profunda interconexión de las economías mundiales. Un fenómeno que, a modo de efecto dominó, determinó la extensión y expansión de la crisis económica a la mayor parte de los países desarrollados, que en un breve periodo de tiempo transitaron de un crecimiento económico sostenido a la recesión4.

    En segundo lugar, y en relación con las causas endógenas, la rápida progresión que experimentó la economía española a partir del año 2001 estaba cimentada en una conjunción de factores que, a la postre, se revelaron endebles y solo sostenibles siempre y cuando el modelo siguiera creciendo, el empleo se mantuviese y el consumo no se frenase, lo que no sucedió.

    La suma de ambas causas, las endógenas y las exógenas, produjo una implosión del modelo económico hasta entonces vigente, con un fuerte cuestionamiento de las estructuras y del modelo de Estado social diseñado en la segunda posguerra mundial.

    Desde una perspectiva internacional, y pese a que, desde el inicio, se adoptaron desde los bancos centrales diversas medidas con el objetivo de mitigar el avance y los efectos de la crisis económica5, la gravedad de la recesión superó cualquier posible medida de contención.

    El resultado de todo este proceso fue un vertiginoso crecimiento del desempleo6, la acelerada caída del consumo y la inversión y el rápido crecimiento del déficit. Factor, este último, que acabó por convertirse en la principal preocupación de los países de la Unión Europea y, en particular, de los miembros de la zona Euro y el Sistema Monetario Europeo.

    En el caso particular de España —al igual que en el resto del grupo de países englobados bajo el acrónimo PIGS7—, el déficit sufrió una evolución particularmente dramática, con

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    grandes oscilaciones y progresivo aumento, de tal suerte que la economía española pasó de un superávit presupuestario del 2% del PIB en 2007 a un déficit del 4,42% en 2008, más de seis puntos de diferencia en tan solo un año. Un déficit que volvería a incrementarse otros seis puntos en 2009, hasta alcanzar casi el 11% del PIB. Es decir, una desviación del déficit de casi trece puntos —prácticamente, 130.000 millones de euros—, en apenas dos años. Todo ello, sin embargo, en un contexto de reducida deuda pública89.

    Tabla 5.1.

    A ello se sumó un exponencial incremento del desempleo10—habitual en otras crisis vividas por la economía española, pero nada común al resto de países europeos—, fruto,

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    entre otros factores, del modelo económico hasta entonces existente, que primaba la construcción11y el mercado inmobiliario12.

    Sectores que se caracterizaban por un alto nivel de especulación en sus productos, principalmente el suelo y la vivienda, de muy rápido crecimiento económico y creación de empleo pero, también, con un fuerte componente coyuntural que, en un contexto de crisis, les hace destruir empleo rápidamente13.

    Tabla 5.2.

    En definitiva, la grave recesión económica por la que atravesaba la economía española, definida por un déficit y desempleo crecientes, unido a un retroceso de la inversión y el consumo, exigió la adopción de una serie de medidas de contención y ajuste presupuestario, centradas en la racionalización de las estructuras de gasto y el incremento de los ingresos para poder garantizar la sostenibilidad de las políticas sociales que conforman el Estado del bienestar.

    Estas medidas contaron no solo con el impulso del Gobierno, sino también de las institucionales internacionales14—especialmente la Unión Europea y el Fondo Monetario

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    Internacional—, temerosas del impacto —el llamado «efecto contagio» —, que un eventual colapso económico de España pudiese tener sobre la otra gran economía periférica de Europa, Italia, lo que hubiese significado el fin de la propia Unión Europea.

  2. La dimensión del sector público a debate

    En este contexto, uno de los debates más comunes en la opinión pública15, que fue creciendo conforme la crisis y la recesión económica se extendían, fue la dimensión del sector público, del conjunto de las Administraciones públicas.

    Un debate que también se producía en el ámbito doctrinal16y en el que, junto con el lógico cuestionamiento de las políticas públicas adoptadas durante la época de bonanza y expansión económica se mezclaban, también, planteamientos de índole objetivo, centrados en el uso y gestión del dinero público y en la dimensión necesaria de las Administraciones públicas para realizar las políticas encomendadas17.

    Ejemplo de ello fueron las recurrentes controversias en torno al número de funcionarios o empresas públicas y el elevado gasto que suponían, como ejemplos paradigmáticos.

    En ese sentido, y como se muestra en el cuadro adjunto, entre el año 2004, cuando la economía española crecía a un ritmo elevado, con desempleo decreciente, y el año 2012, el año más difícil de la crisis económica en España, el número de empleados públicos se incrementó en un 14,14%, 332.757 personas más18.

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    Tabla 5.3.

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    Tabla 5.4.

    Por subsectores, gran parte de las polémicas que se suscitaron en relación con las Administraciones públicas tuvieron como destinatario principal las Administraciones territoriales, las comunidades autónomas y las entidades locales.

    En relación con las comunidades autónomas, en el cuadro superior se observa la evolución pormenorizada del conjunto de los empleados públicos de la Administración auto-nómica, cuyo presupuesto conjunto se destina, en más de un 80%, al llamado gasto social y políticas asociadas, es decir, a asegurar la plena sostenibilidad del Estado del bienestar.

    Así, entre enero de 2004 y enero de 201219, el número de empleados públicos de las comunidades autónomas se incrementó en 181.458 personas, un 16,38% más. Merece destacar que, mientras que la estructura burocrática de las consejerías, departamentos y organismos autónomos descendía en casi un 7%, se incrementó notablemente el personal de sanidad —un 27,41% más— y educación —un 16,58% más—. Incremento que

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    resulta especialmente significativo en algunas comunidades autónomas en los primeros estadios de la crisis, entre 2007 y 2011.

    Sin embargo, estos relevantes incrementos de personal público contrastaban de forma muy notable con el moderado crecimiento de la población en el mismo periodo20y, también, con el mantenimiento del número de ocupados en el sector privado21.

    Con todo, lo que resultaba más revelador radicaba en el hecho de que, iniciada la crisis económica, el número de empleados públicos se siguiese incrementando de forma sostenida entre los años 2008 y 201222, sin explicación lógica, mostrando un alejamiento de...

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