La reforma de la administración regional en Italia
| Autor | Carlos Vidal Prado/David Delgado |
| Páginas | 221-252 |
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Las regiones italianas —al menos las de «estatuto ordinario»2— fueron creadas por la Asamblea constituyente en el bienio 1954-1948, con el fin de dotar al país de un nivel
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político y administrativo intermedio entre el Estado y los entes territoriales locales. Su inclusión en la Constitución, por otro lado, chocaba con una tradición y una cultura política que se había desarrollado a partir de las opciones que siguieron a la unificación nacional de 1861, que tuvieron un sentido fuertemente centralizado y no particularmente sensible a las peticiones del pluralismo territorial y de la autonomía3. Y, de hecho, en la Asamblea constituyente el debate relativo a las regiones fue largo y combatido, condicionado por el «espectro» de la quiebra de la unidad nacional y por una amplia hostilidad a la introducción de elementos claramente federales, y se resolvió con la creación de un ente dotado, sí, de autonomía legislativa, pero también rodeado de una serie de limitaciones de contenido (materias objeto de legislación regional), límites procedimentales (los controles sobre las leyes y los actos administrativos), y evitó las reformas globales del Estado (la falta de modificación de los órganos políticos estatales y del procedimiento de formación de las leyes estatales, además del mantenimiento de un imponente aparato administrativo precisamente estatal) que ciertamente dieron lugar a graves ambigüedades en relación con el modelo elegido4.
También en relación con el problema de la administración regional, el modelo constitucional no parecía caracterizado por elementos verdaderamente fijos. En particular, si uno se hubiese preguntado: ¿la Región es un ente —solo o preferentemente— político, «de gobierno»5¿O más bien es un ente —preferentemente— administrativo? ¿Es un legislador/planificador/regulador o puede también ser un ente titular de funciones administrativas en sentido estricto, de administración activa y directa6¿Puede dotarse de una organización administrativa propia que desarrolle funciones administrativas o debe limitarse a actividades de colaboración directa con el nivel político? Seguramente no hubiera podido obtenerse una respuesta unívoca.
En la Constitución de 1948, de hecho, convivían varias disposiciones de no facilísima armonización que dan lugar a un contexto normativo general que ha sido defi-
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nido como estrábico7. Por ejemplo, existían disposiciones que permitían reconstruir la región como ente sobre todo político, con un aparato burocrático y administrativo verdaderamente reducido8: el art. 118 de la Constitución en su versión inicial preveía de hecho que las regiones ejercitasen sus funciones (basadas en el principio del «paralelismo» con las materias de competencia legislativa9) normalmente mediante la técnica de la delegación en los entes locales territoriales, o mediante habilitación (avvalimento) de sus cargos, de modo que un importante estudioso como Massimo Severo Giannini se refería a las regiones como «entes de administración indirecta necesaria»10. Pero había otras disposiciones que ciertamente no impedían la formación de un aparato organizativo y burocrático regional: el art. 117 permitía sin duda a la región crear sus propios entes dependientes y sus propios órganos, el art. 129 atribuía a los entes locales el papel de sujetos de la «descentralización regional», el art. 41 permitía la iniciativa económica pública (evidentemente sin excluir la iniciativa económica regional, que debía ejercitarse mediante empresas públicas regionales)11.
Este marco constitucional quizá fruto del compromiso, y quizá no del todo consciente de sus posibles desarrollos concretos, permitía a las regiones elegir entre varios modelos organizativos para el desarrollo de funciones12, aunque en realidad la propia Corte Constitucional había manifestado la opinión de que del texto constitucional se podía deducir una suerte de favor para «reducir al máximo posible la concentración de funciones a nivel regional»13. Los estatutos regionales habrían debido proporcionar la síntesis de estas tensiones: es decir, habrían debido ser la sede en la que las regiones habrían podido optar por uno u otro modelo organizativo.
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La primera cosecha estatutaria, sin embargo, llegó más de veinte años después de la entrada en vigor de la Constitución14, en un contexto político e institucional que —como se ha observado— había entretanto permitido: (i) la afirmación de un Estado central caracterizado por un fuerte aparato burocrático, ligado asimismo a las nuevas funciones como estado «social» en el que la República se iba más y más transformando, (ii) una evolución del sistema político y de los partidos estrictamente «nacional», que no había dado concreción al nacimiento de una clase política regional; (iii) el ingreso de Italia en las Comunidades Europeas, que ya en aquel momento había desequilibrado ampliamente el eje de las competencias respecto al esquema originario de la Constitución15.
En este contexto, los primeros estatutos ordinarios se caracterizaron por un planteamiento cultural y político de fondo no distinto entre ellos y que parecía privilegiar muy claramente el principio de la delegación de funciones a las entidades locales y poner en un segundo plano un modelo organizativo regional centralizado, ya fuese «por departamentos» (uffici) (con la creación de una consistente organización administrativa propia de la región), ya «por entes» (creando sujetos ad hoc para el ejercicio de funciones, controlados por la región pero no incorporados a su estructura burocrática).
En los años sucesivos, no obstante —a la vista de las diversas transferencias de funciones administrativas llevadas a cabo por el Estado con modalidades complejas y casi nunca satisfactorias para la plena expansión de la autonomía regional16, también
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debido a la afirmación de la función estatal de dirección y coordinación17—, ha habido que constatar que las regiones han usado en conjunto con parsimonia la técnica de la delegación y de la descentralización y, por el contrario, han conservado para sí vastos conjuntos de funciones, estructurando en torno a ellos redes administrativas y burocráticas: bien aumentando su propia estructura de departamentos, bien creando (o heredando del Estado)18sujetos de diverso tipo y naturaleza que tenían atribuidas y conservaban funciones muy significativas —reconducibles en conjunto a la figura del «ente dependiente» de las regiones—. En definitiva, sobre la base de sus primeros estatutos de los años setenta (y quizá incluso pese al planteamiento de los estatutos mismos)19, las regiones se convirtieron en «grandes entes de administración»20situados en el centro de una «galaxia» de sujetos reconducibles a las regiones mismas, pero constituidos en forma de entes, agencias, sujetos de derecho privado con participación regional. Todo ello, sin embargo, ha de entenderse a través del prisma del grave límite del carácter fragmentario e inorgánico de las transferencias de funciones, y de una difícil relación con las entidades locales actuantes en el ámbito de cada región, temerosas ante la creación de una suerte de nuevo centralismo regional, frente al cual en ocasiones preferían —por más conocido— el del Estado.
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A partir de la Ley n.º 59 de 1997 (la llamada Ley Bassanini), y sobre todo con el Decreto Legislativo 112 de 199821, el legislador ha replanteado completamente las relaciones entre Estado, regiones y entidades locales, buscando superar la lógica de las «transferencias» de funciones estatales y del paralelismo de las funciones en favor de una concepción «vuelta del revés»: pertenecen a las autonomías territoriales todas las funciones que no están explícitamente reservadas al Estado22. Sobre esta base, se ha asentado un proceso consistente en «conferir» funciones estatales no reservadas que, seguramente, habría debido privilegiar su atribución a los municipios y a las provincias, y las Regiones —con excepción de algunas funciones de dimensión supraprovincial— habrían debido desempeñar un papel de programación y de coordinación de funciones efectivamente desarrolladas a nivel local. Pero incluso en este caso el diseño reformador ha sido en parte superado por una aplicación regional del Decreto Legislativo 112...
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