Reflexiones sobre las competencias de las Comunidades Autónomas en Telecomunicaciones
| Autor | Juan Ignacio Sánchez Piñole |
| Cargo | Ingeniero de Telecomunicación. Licenciado en Derecho |
| Páginas | 71-108 |
(Los números correspondientes a las notas al pie de página aparecen dentro del mismo texto)
INTRODUCCIÓN
El artículo 149.1.21 de la Constitución Española de 1978 atribuyó al Estado la competencia exclusiva sobre correos y telecomunicaciones, cables aéreos, submarinos y radiocomunicación, mientras el artículo 149.1.27 atribuyó a las Comunidades Autónomas (CC.AA.) competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de prensa, radio y televisión de una legislación básica emanada del Estado. No se encuentra otra referencia directa a las Telecomunicaciones en el texto constitucional.
La falta de rigor jurídico y técnico de los redactores del texto en este Título VIII de la Constitución fue pronto puesta de manifiesto 1 por numerosos autores y por la doctrina en general, mientras la clase política se consideraba muy satisfecha de su obra. Recientes trabajos sobre la materia siguen incidiendo sobre la misma idea 2.
En este trabajo se pretende provocar la discusión sobre la justificación actual de seguir manteniendo una distribución de competencias que se decidió hace ya veinte años sobre una materia de naturaleza tecnológica como las telecomunicaciones, en la que se ha producido un progreso y evolución absolutamente vertiginoso en los últimos quince años, aportando una serie de argumentos sobre ello.
No he podido encontrar demasiados trabajos en los que se cuestiones la distribución de competencias en materia de telecomunicaciones entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Se podrían citar la propuesta de modificaciones del régimen jurídico incluida dentro del trabajo del profesor LÓPEZ RODÓ para el volumen Derecho de Telecomunicaciones, obra coordinada por el doctor JAVIER CREMADES 3, y la tesis doctoral de la doctora MATILDE CARLÓN RUIZ en el Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de Oviedo, dirigida por el profesor TOLIVAR ALAS. Dado lo reciente del proceso, con más razón me ha sido imposible localizar trabajo alguno iluminado desde la nueva perspectiva de la convergencia entre los sectores de Telecomunicación, Informática y Audiovisual.
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UNA IMPRECISIÓN DEL TEXTO CONSTITUCIONAL
Aunque no sea conocido por el gran público porque requiere estar dentro del mundo técnico, se introdujo una importante imprecisión en el texto constitucional en relación con las Telecomunicaciones, que podría hacerse fácilmente comprensible a lectores procedentes del mundo jurídico con el símil de la nota 4, ya que en el artículo 149.1.21 se unieron por comas los términos telecomunicaciones, radiocomunicaciones, los cables aéreos y los cables submarinos sin pararse a pensar que el término genérico telecomunicación abarca todas las emisiones, recepciones y transmisiones de signos, señales, escritos, imágenes, sonidos o informaciones de cualquier naturaleza por hilo, radioelectricidad, medios ópticos u otros sistemas electromagnéticos 5, que el término radiocomunicación se define como las telecomunicaciones en las que se emplean ondas radioeléctricas 6, y que los cables aéreos o submarinos son simplemente uno de los medios físicos de transmisión a través de tierra firme o de los mares.
La radio y la televisión son posibles objetos de competencia para su desarrollo legislativo y ejecución por las Comunidades Autónomas de acuerdo con el artículo 149.1.27, de la Constitución, pero los redactores constitucionales parecieron ignorar que tanto la radio como la televisión, además de ser medios de comunicación social son considerados por la Unión Internacional de Telecomunicaciones como servicios de radiocomunicación 7 de los que el Estado tiene según el artículo 149.1.21 del texto constitucional competencias exclusivas. La imprecisión técnica aparece una vez más en el texto constitucional. La contradicción entre un artículo y otro estaba servida.
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JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Los recursos de inconstitucionalidad y conflictos de competencias en materia de telecomunicaciones planteados ante el Tribunal Constitucional se centraron durante bastante tiempo en la competencia de las Comunidades Autónomas primero y las personas privadas después, para establecer y ser titulares de emisoras de radio, canales de Televisión tanto terrestres (en el espacio libre) como por cable y cuestiones relacionadas con los vídeos comunitarios 8. Las discusiones se centraron fundamentalmente en posibles vulneraciones de Derechos Fundamentales a difundir y recibir información.
Sin embargo, no vamos a analizar aquí estos conflictos y sus resoluciones por el Tribunal Constitucional sino aquellos litigios que en nuestra opinión enfrentan a los artículos 149.1.21 y 149.1.27 negando a las CC.AA. prácticamente cualquier competencia de desarrollo legislativo y ejecución de carácter administrativo y técnico sobre cualquier materia de las que técnicamente constituyen las tecnologías de telecomunicaciones.
Entre las referencias jurisprudenciales más recientes a discusiones sobre la imprecisión técnica a la que he hecho referencia considero se encuentran en las sentencias del Tribunal Constitucional 168/1993 y 244/1993. Es muy importante señalar que estas sentencias se produjeron como consecuencia de impugnaciones a normas promulgadas en 1986 y 1987, cuando todavía no había dado comienzo el proceso liberalizador dentro de la Unión Europea.
No entro aquí a reflexionar sobre lo que implica resolver en 1993 un problema planteado ante unas normas de 1986 y 1987 en materia de Telecomunicaciones, que podría compararse a resolver un problema de una materia más estable como arrendamientos urbanos con treinta o cuarenta años de retraso.
La primera de estas sentencias resolvió los recursos de inconstitucionalidad acumulados por el Gobierno de Canarias, la Junta de Galicia y el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña contra determinados artículos de la ya derogada Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones. La segunda sentencia resolvió los conflictos positivos de competencias planteados por el Gobierno Vasco contra el RD 1.201/1986, por el que se regulaba el procedimiento para la obtención de autorizaciones administrativas para la instalación y funcionamiento de estaciones radioeléctricas receptoras de programas de televisión por satélite y frente a la Orden Ministerial que desarrollaba el citado Decreto.
Analicemos en primer lugar la STC 168/1993, que enfrentaba los artículos 149.1.21 y 149.1.27 de la Constitución a los que ya hemos hecho referencia.
Afirmaban los recurrentes 9 en un planteamiento general que en la Ley 31/1987, de Ordenación de las Telecomunicaciones (en adelante, LOT), el Estado, al referirse a los servicios de radiodifusión sonora y de imágenes (televisión en lenguaje coloquial) a través de ondas electromagnéticas propagadas por el espacio, debería haberse limitado a dictar legislación de carácter básico o directrices, dejando a las Comunidades Autónomas la legislación de desarrollo y ejecución de otorgamiento de las concesiones y los requisitos que deben cumplir los concesionarios de los servicios de radiodifusión, caso de haber asumido esa competencia en sus Estatutos de Autonomía. Al sobrepasar claramente lo que ellos entendían como legislación básica se estaba atribuyendo al Estado competencias que les habían sido atribuidas a las CC.AA. por el artículo 149.1.27.
Esta discusión sobre lo que debe entenderse por básico ha sido motivo de numerosos recursos y dado origen a encendidas discusiones doctrinales que todavía son objeto relativamente reciente de monografías 10.
No entendían los recurrentes 11 que se pudieran dictar en la LOT normas diferentes en base a la frecuencia en que se producían las emisiones, siendo admitida la potestad de las CC.AA. para otorgar concesiones en modulación de frecuencia, negándose sin embargo dicha competencia para las de onda media, larga y corta 12, ya que según los recurrentes la competencia del Estado para atribuir frecuencias y potencias (que aceptaban las CC.AA.) 13 bastaría para permitir al Estado garantizar el correcto uso del resto del espectro radioeléctrico por las CC.AA., consiguiendo una coordinación a nivel de todo el territorio del Estado y cumpliendo así las Convenciones Internacionales firmadas y ratificadas por España.
El argumento de que las emisoras de FM tienen menor alcance y no producen extraterritorialidad 14 utilizado en su momento por el Tribunal Constitucional 15 para justificar la facultad de otorgar concesiones para este tipo de emisoras a las CC.AA. era desmontado por los recurrentes apoyándose en la realidad, dado que es normal la operación en cadena de muchas emisoras. Claramente se trataba de un tratamiento singular por parte del Tribunal sin apoyo sólido.
Se impugnaban igualmente 16 por invadir competencias de desarrollo legislativo y de ejecución por las CC.AA. los artículos de la LOT que atribuían al Estado la competencia para aprobar los proyectos o propuestas técnicas de las instalaciones utilizadas para prestar dichos servicios, por considerarlos instrumentos típicos de ejecución de los contenidos de la legislación vigente, así como la inspección 17 previa a su puesta en funcionamiento.
Se recurrió también 18 la referencia de la LOT a que todas las inversiones en Telecomunicaciones realizadas por las CC.AA. tuvieran que ser aprobadas por el Ministerio competente, así como las nulas competencias en materia de planificación de las Telecomunicaciones que se atribuían a las CC.AA. 19.
También impugnaban las CC.AA. la atribución al Estado, por la citada Ley de Ordenación, de las competencias sancionadoras, que consideraban típicas de ejecución, en relación con los servicios de radiodifusión sonora y de imágenes por propagación de ondas en el espacio 20.
Igualmente se impugnaba la habilitación al Gobierno para el uso del Reglamento para desarrollar la LOT 21, dado que si las CC.AA. tenían asumidas competencias de desarrollo legislativo y ejecución en relación con la prestación de algunos servicios de telecomunicaciones como...
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