El recurs a la custòdia del territori i als acords voluntaris en l?àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat

Autor:Anna Pallarés Serrano
Càrrec:Professora col·laboradora permanent de dret administratiu, investigadora del CEDAT (Centre d?Estudis de Dret Ambiental de Tarragona)
Pàgines:219-243
RESUMEN

En aquest treball s’estudien dues de les figures fonamentals de la cooperació privada en l’àmbit del patrimoni natural i de la biodiversitat: la custòdia del territori i els acords voluntaris. Es tracta de dos instruments d’aparició recent en el nostre ordenament sobre els quals es coneix molt poc l’ús que se n’ha de fer, la seva naturalesa jurídica i els supòsits en què és oportú recórrer al seu ús. Per aquests motius acabats d’assenyalar, moltes vegades els seus contorns no queden clars i ambdues figures es confonen. En aquest estudi s’ha tractat d’aclarir i especificar els puntsmés conflictius, per assenyalar on el legislador ha d’intervenir i com ho ha de fer per tal que aquestes dues figures es manegin amb seguretat en un àmbit, comel de la protecció del patrimoni natural i la biodiversitat, on s’ha revelat decisiu el recurs a la cooperació privada, després d’evidenciar-se que el desenvolupament d’aquesta funció per l’Administració no ha evitat una pèrdua importantíssima de biodiversitat.

 
CONTENIDO
ESTUDIS
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 217
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 218
EL RECURS A LA CUSTÒDIA DEL TERRITORI I ALS ACORDS
VOLUNTARIS EN LÀMBIT DEL PATRIMONI NATURAL
I LA BIODIVERSITAT*
Anna PallarèsSerrano**
Sumari
I. Introducció
II. La custòdia delterritori
II.1. La custòdia del territori com a instrument que neix i es desenvo-
lupa en l’àmbit de la protecció del patrimoni natural i la biodiver-
sitat
II.2. Unintent de definició dela custòdia del territori enel nostre ordena-
ment. Menció particular de les entitats de custòdia delterritori
II.3. La utilització de la custòdia del territori en el nostre ordenament ju-
rídic en la primeradècada del segle XXI
II.4. La important intervenció de les administracions públiques en l’àm-
bit de la custòdiadel territori
219
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
*Aquest articleha estat elaborat en el marc del projecte d’investigaciódel Ministeri d’Educació i
Ciènciatitulat «El dret ambientalcom a model per a la transformacióde l’activitat dels poderspú-
blics» (SEJ2007-61972/JURI).
**Anna Pallarès Serrano,professora col·laboradorapermanent de dret administratiu,investigado-
ra del CEDAT (Centred’Estudis de Dret Ambientalde Tarragona).UniversitatRovira i Virgili,Fa-
cultat de Ciències Jurídiques.Av.Catalunya,35 - 43002 Tarragona,anna.pallares@urv.net.
Article rebut el 26/01/2010. Avaluació:11/02/2010 i 18/03/2010. Data d’acceptació de la versió
final: 28/04/2010.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 219
III. Els acords voluntaris
III.1. Breuestudi sobre l’origen i la cobertura jurídicad’aquest instrument
III.2. Determinació delsignificatde l’expressió«acordsvoluntaris» en aquest
treball
III.3. Anàlisidel context en el qual s’ha utilitzat aquesta figura en el nostre
ordenamenten l’àmbit del patrimoni naturali la biodiversitat
IV. Conclusions
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
220 Anna Pallarès Serrano
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 220
I. Introducció
Actualment, ens trobem en una fase del desenvolupament del dret mediam-
biental en què es posa l’accent, de manera especial, en el deure, l’obligació i la
responsabilitat que tenen totes les persones físiques i jurídiques en la protecc
mediambiental.1Aquesta realitat jurídicatroba el seu principal ancoratge cons-
titucional a l’article 45 de la Constitució espanyola, quan manifesta que tots te-
nen el deurede conservar un medi ambientadequat per al desenvolupament de
la persona i que els poders públics,a l’hora de vetllar per la utilització racional
de tots els recursos naturals, s’han de recolzar en la indispensable solidaritat
col·lectiva. Aquestmandat serveix de suport per utilitzar els instruments deco-
operació en matèria ambiental, que tan necessaris s’han revelat per assolir els
fins i objectiusque determina el nostre ordenament jurídic.2
Aquestatendència, relativament recent,té la virtualitat de facilitari perme-
tre incorporar, adherir i involucrar el públic, coresponsabilitzar-lo3i fer-lo co-
partícip en les decisions i actuacions amb transcendència ambiental. Així,
aquesta manera de procedir redundarà, al seu torn, en un major seguiment i
complimentde les mesures decidides o acordades.
A més, en l’àmbit de la protecció del patrimoni natural i la biodiversitat
s’ha constatat que des que es van declarar els primers espais protegits va ser el
sector públic el que va assumir com a funció pública la conservació de la natu-
ra. El desenvolupament d’aquesta comesa per l’Administració pública no ha
impedit una pèrdua important de biodiversitat. Davant aquesta realitat, que
posa en evidènciaque no es pot afrontar la tasca deprotegir la natura solament
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 221
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
1. Com a manifestació d’aquestfenomen,a l’article 1 de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,de pa-
trimoni naturali biodiversitat, s’inverteix l’ordrede la redacció de l’article 45.1de la Constitució,
emfatitzanti reforçant d’aquesta manerala cara dels deures de conservaciódel medi ambient per
damunt delcostat dels drets.
2. Sobre l’Administració concertada i els avantatgesdels instruments de cooperació en matèria
ambientalvid. Alenza García i Galilea Salvatierra,«Los convenios ambientalesen la legislaciónes-
pañola: un análisiseconómico y jurídico (I)»,Revista Interdisciplinar de GestiónAmbiental, núm.
48, 2002,p. 2-11.
3. El V Programa comunitari en matèriade medi ambient reflecteix la necessitatd’incentivar la
coresponsabilitatdels ciutadans a fi de garantir un bon resultat de les polítiques ambientals. En
la Resoluciódel Consell i dels representantsdels governs dels estats membres, reunits enel si del
Consell d’1de febrer de 1993 sobre un Programacomunitari de política i actuacióen matèria de
medi ambienti desenvolupamentsostenible, s’aprovael V Programa «Capa un desenvolupament
sostenible»presentat per la Comissió.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 221
amb els instruments que s’han estat utilitzant tradicionalment, ja que han de-
mostrat que són insuficients, i davant el fet que la immensa majoria de les ve-
gades la titularitat dels terrenys amb valors ambientals dignes de protecció es
troba en mans privades, el legislador ha optat per introduir noves figures i ins-
truments complementaris que tinguin en compte lesnoves tendències legislati-
ves i les sevesvirtualitats.4És per aixòque la normativa ha establertinstruments,
amb incidència sobre els drets dels propietaris, que es basen en la cooperació
privada.5Passem a enunciar-los breument:6
– Acords voluntaris.Aquests acords amb els propietaris i els usuaris dels recursos
naturals esduran a terme en l’àmbit de la planificació i gestió delsespais naturals
protegits i les espècies amenaçades.Hem de tenir en compte que els plans d’or-
denació delsrecursos naturals han de determinar les limitacionsgenerals i espe-
cífiques que respecte dels usos i activitats s’hagin d’establir en funció de la con-
servació dels components del patrimoninatural i la biodiversitat.7
– Custòdia delterritori. Es tracta d’un conjunt d’estratègies o tècniques jurídiques
a través de les quals els propietaris i usuaris del territori s’impliquen en la con-
servació i ús delsvalors i els recursos naturals,culturals i paisatgístics.8
Anna Pallarès Serrano
222
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
4. D’acord amb l’article14 de la Convenció sobrela conservació de la vida silvestrei dels hàbitats
naturalseuropeus del Consell d’Europa(Berna, 19/09/1979), el Comitèpermanent serà responsa-
ble delseguiment de l’aplicació dela Convenció i podrà ferrecomanacions a les partscontractants
sobre les mesures que cal adoptar percomplir els objectius de la Convenció. En compliment d’a-
questa comesa,el Comitè permanent adopta,el 4 de desembre de 1998,la Recomanació número
71 sobreles línies mestres quecal seguir per a la protecciói gestió dels hàbitats mitjançantsistemes
privatsi voluntaris. Aquestarecomanacióplanteja les línies mestresque han de seguir els estatsper
a la protecciói gestió dels hàbitats mitjançantsistemes privats o voluntaris,amb la promoció d’i-
niciativesd’adquisició i gestiódel sòl, d’acords degestió amb tercers i de suportlegislatiu a la con-
servacióprivada, amb la implantacióa més de polítiques fiscalsfavorables i el suportal progrés del
fenomendel voluntariat en la conservació.
5. La mateixa Recomanació 71,comentada ut supra, consideraessencial implicar en els processos
de conservacióels principalsusuaris dels territoris ques’han de protegir.Es tracta d’agricultors,ra-
maders i silvicultors, caçadorsi pescadors, i altres usuarisocasionals o habitualsde la natura, que,
segons com desenvolupin les seves activitatsregulars, poden afavorir o perjudicarla preservació
ambiental.Davant aquesta realitat,es tracta d’implementar bonespràctiques ambientals en l’exer-
cici de lesseves activitats.
6. En aquestapartat, dedicat als aspectes generals,farem referència,principalment, a lanorma bàsica
reguladoradel patrimoninaturali a la biodiversitat,que és la normade referència enaquesta matèria.
Elseu caràcterde legislacióbàsicaes determinaexpressamenta l’article1 i a la disposiciófinal segona.
Quan entrem a aprofundir aspectes més concrets passarem a utilitzar unelenc ampli de normativa.
7. Vid.articles 4.3 i 19.dde la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni natural i dela biodi-
versitat.
8. Vid.article 3.9 de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiversitat.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 222
Davant aquest nou fenomen de la cooperació privada en l’àmbit del patri-
moni natural i la biodiversitat, estudiarem, per dos motius fonamentals, les
figures dels acords voluntaris i lacustòdia del territori.En primer lloc,per la seva
relativa novetat, que fa que existeixin observacions i aportacions pendents de
realitzar, i, en segon lloc, per la necessitat d’aclarir una mica els contorns
que defineixeni diferencien aquestes figures. Endefinitiva,es tracta dedos instru-
ments que s’incorporen recentment de manera expressa en el nostre orde-
namentjurídic en elmarc de la protecciódel patrimoni natural i de la biodiversi-
tat. Així, encara que és veritat que en matèria mediambiental fa temps que
s’utilitzen elsacords voluntaris, podem dir quela seva aparició explicitada, forma-
litzada i relativament articulada en l’àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat
constitueixuna novetat normativa.En el casde la custòdia delterritori,ens trobem
davant un instrumentque des delsinicis hatingut entreels seusfins la conservació
i protecció del patrimoni natural i la biodiversitat però que, malgrat la dilatada i
abundant trajectòriaen altres països comels EstatsUnits i la Gran Bretanya,9en la
nostra geografia no comença a articular-se fins a finals dels noranta i a recollir-se
com a talen els textsnormatiusfins a la primera dècada del segleXXI.
Al llarg d’aquest treball no hem pogutrecolzar el nostre discurs en referèn-
cies jurisprudencials a causa que pràcticament no existeix jurisprudència relle-
vant relativaa les figures objecte d’estudi. Aquest fenomen ens potindicar mol-
tes coses,entre d’altres la poca conflictivitat que esprodueix entre les parts amb
la utilització d’aquests instruments i, a més, la seva recent etapa en el nostre
ordenament.
II. La custòdiadel territori
II.1. La custòdiadel territori coma instrument queneix i es desenvolupa
en l’àmbit de la protecciódel patrimoni natural i la biodiversitat
D’una manera molt sintètica, assenyalem que els orígens de la custòdiadel
territori se situen en el món anglosaxócom a resposta de la societatcivil davant
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 223
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
9. Per obtenir més informaciósobre els orígensde la figura de la custòdia del territories pot con-
sultarl’estudi que realitzaGómez González a «La custodiadel territorio como instrumentode im-
plicación social en la conservación del patrimonio natural», Ecosostenible,núm. 16, 2006, p. 1-4
(versióelectrònica, data de consulta 29/09/2009,http://print.wke.es/wkeonline2/Controller.do).
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 223
el convenciment de la necessitat d’actuar d’una manera ètica i filantròpica per
preservar determinades zones o àrees.10 En concret, és a mitjan segle XIX als Es-
tats Unitsi a finals del segle XIX a la Gran Bretanya11 on es comencen a conclou-
re negocis privats de manera voluntària entre el propietari o usuari i unaentitat
amb objectius conservacionistes amb la finalitat d’establir mecanismes, mèto-
des i maneres d’actuar que protegeixin i preservin elsvalors naturals, paisatgís-
tics i culturalsd’una zona determinada.12 Laconsolidació d’aquest fenomen als
estats esmentats no es comença a donar fins a mitjan segle XX.13
A l’Estat espanyol, malgrat no existir una cobertura normativa explícita i
clara sobre aquesta figura jurídica, es van donar les primeres experiències aïlla-
des de custòdiadel territori durant elsanys setanta del segle XX.Citem, a tall d’e-
xemple, elRefugi de caça de rapinyaires de Montejo dela Vega a Segòviainiciat
pel World Wildlife Fund (WWF) amb el suport de Félix Rodríguez de la Fuen-
te, llavors vicepresident de WWF (1974), protegit a través d’un conveni amb el
poble de Montejo de la Vega, queen cedeix la gestió a WWF, i els arrendaments
l’any 1977 a Extremadura, de zones de serres amb gran valor ornitològic, que
avui formenpart del Parc Nacionalde Monfragüe, a càrrecd’algunes de les per-
sones que un any després van fundarl’Associació per a la Defensa de laNatura
i els Recursos d’Extremadura (ADENEX). En aquest context, d’una falta de re-
cepció i regulació de la custòdiadel territori d’una manera expressa fins a prin-
cipis del segle XXI, en el nostre ordenament trobem algunes disposicions que
possibiliten o incentiven la seva existència.Vegeu,en aquest sentit i sense ànim
d’exhaustivitat, la disposicióaddicional sisena de la derogada Llei 4/1989,de 27
Anna Pallarès Serrano
224
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
10. De la doctrina anglosaxona destaquem les obres següents: Endicott, E., Land Conservation
Through Public/Private Partnerships, Washington, DC, Lincoln Institute of Land Policy, Island
Press,1993; Fry, M., A Manual of NatureConservation Law, Oxford,Clarendon Press, 1995; Gar-
ner,J. F., i Jones,B. L., Countryside Law,Crayford, Shaw & Sons, 1997.
11. La custòdia privada a laGran Bretanya està representada principalmentpel National Trustfor
Placesof Historic Interestor Natural Beautyd’Anglaterra i Gal·les,que es va fundar l’any1895 com
a organitzacióbenèfica a fi de preservar llocsd’interès natural o històric mitjançantdiferents ins-
truments coma la compra i gestió.
12. Malgratque, per tald’estudiar lacustòdia delterritori en elnostre ordenament, ensinteressaso-
bretotincidiren aquesta definició, hemde reconèixerque als païsosanglosaxonstambé es considera
custòdiadel territoril’auto imposició de servitudsambientalssobre la propietat i la translació o im-
posicióals hereus.Per tant,en aquest supòsit no intervécap entitatamb finalitatsconservacionistes.
13. Comassenyalen Pietx i Colomi Mitchell, nomésel 15% de les entitats de custòdianord-ame-
ricanes es van fundarabans de 1965. Vid. «Lacustòdia del territori. L’aplicació a Catalunya de les
noves tècniquesnord-americanes de protecció de la natura i el paisatge en propietats privades»,
Butlletí dela Institució Catalana d’HistòriaNatural, núm. 66, 1998,p. 143.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 224
de març, de conservació dels espais naturals i de la flora i la fauna silvestres, en
la qual s’estableix la possibilitat que l’Estat concedeixi ajuts a les associacions
sense ànim de lucre, la finalitat principal de les quals tingui per objecte la con-
servació de la natura, adquirir terrenys o establir-hi drets realsamb l’objectiu de
complir les finalitats de la norma. Així mateix, la Llei 12/1985, de 13 de juny,
d’espais naturals protegits de Catalunya, preveu, a l’article 27, la possibilitat de
promocionar i proposarl’organització de la gestiód’espais naturals de protecció
especial per part dels propietaris dels terrenys i les entitats i associacions priva-
des amb finalitats de proteccióde la natura.
II.2. Un intentde definició de la custòdia delterritori en el nostre
ordenament. Menció particular de les entitats de custòdia
del territori
La normativabàsica estatal defineix,d’una banda,la custòdia del territori,14sen-
se integrar enel precepte legal el paper quetenen les entitats de custòdia del ter-
ritori, i, d’una altra, l’entitat de custòdia del territori,15 sense delimitar clara-
ment en quin moment o moments intervél’entitat de custòdia i la manera com
hi intervé.Així que ens trobem una formulació tan oberta que no ens és vàlida
per delimitar de manera clara la figura de la custòdia del territori. Creiem que
una definicióde l’instrument de la custòdiadel territori que integri elsdiferents
factors citatsquedaria com segueix: conjunt d’estratègies o tècniques jurídiques
promogudes, generalment, per les entitats de custòdia i valorades, negociades i
adoptades voluntàriament,pels propietaris i usuarisdel territori i les entitats de
custòdia,a través d’un acord de custòdia del territorimitjançant el qual s’impli-
ca els propietaris i usuaris del territori en la conservació i l’ús dels valors i els
recursos naturals, culturals i paisatgístics. Les entitats de custòdia poden dur a
terme, segons l’acord adoptat, tasques d’assessorament, ordenació, execució,
gestió, suport i seguiment, entre d’altres,relatives al compliment de l’acord.
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 225
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
14. L’article 3.9 dela Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de labiodiversitat,
defineixla custòdia del territoricom el «conjunt d’estratègieso tècniques jurídiquesa través de les
quals s’impliquen els propietarisi usuaris del territori en laconservació i ús dels valors i elsrecur-
sos naturals,culturals i paisatgístics».
15. L’article3.37 de la Llei 42/2007, de 13de desembre, del patrimoninatural i de la biodiversitat,
defineixl’entitat de custòdia del territoricom l’«organitzaciópública o privada, sense ànimde lu-
cre, queduu a terme iniciatives queincloguin la realització d’acordsde custòdia del territoriper a
la conservaciódel patrimoni natural i la biodiversitat».
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 225
Aquesta definicióque acabem depresentar és mésàmplia del quesembla, en
el sentit que entre les estratègies i tècniques jurídiques que es poden utilitzar
en l’àmbitde la custòdia del territori trobem algunes fórmules que impliquenla
transmissió de la propietat. És a dir, en l’acord de custòdia es pot convenir una
compravenda, donació, permuta, etc., i és, per tant, a través d’aquest acord de
transmissióque s’implicarà l’entitat de custòdia,com a propietària o usuària, en
la conservació i ús dels valors i els recursos naturals,culturals i paisatgístics del
terreny obtingut en propietat. Malgrat que hi hagi aquesta possibilitat i que
compti amb alguns incentius fiscals, hem de dir que, evidentment,la compra-
venda ésuna opció cara i, per tant,poc utilitzada. En la permuta l’entitat decus-
tòdia ha de disposar d’immoblesper poder materialitzar-la, realitatque no sem-
pre es dóna. La donació, ja sigui per falta de tradició, ja sigui perquè potser els
estímuls que hi ha no són suficients,tampoc no s’està utilitzant de manera sig-
nificativa. D’acord amb tot el que acabem d’expressar, i amb els orígens del fe-
nomen de la custòdia del territori,veiem que forma part de la institució l’exis-
tència d’un negoci jurídic privat,a través del qual l’entitat de custòdia entra en
escena per serpart indispensable en la consecució dels objectius proteccionistes
del territori.
En relació amb les entitats de custòdia, ens sembla digne de menció el fet
que en el nostre ordenament no hi hagiun criteri uniforme a l’hora de definir-
les. Així, veiem que la norma bàsica estatal estableix una definició àmplia d’en-
titats de custòdia que no trobem en tots els texts normatius del nostre ordena-
ment. Per tant,tenim, d’una banda, una sèrie de normes que adoptenun criteri
ampli d’entitatsde custòdia i, d’una altra, trobemaltres manifestacions norma-
tives que fanservir un concepte estricte d’entitats de custòdia.Passem tot segu-
it a il·lustrarel fenomen: tots els textsnormatius inclouencom a entitats de cus-
tòdia les organitzacions privades sense ànim de lucre que conclouen acords de
custòdia,però no tots els texts normatius considerencom a entitats de custòdia
les organitzacions públiques sense ànim de lucre que duen a terme la mateixa
comesa.
A l’hora d’analitzar aquesta realitat norma per norma,ens trobem que són
minoria lescomunitats autònomesque compten amb aquestinstrument jurídic
de nou encuny, explicitat com a tal.A la Comunitat Autònoma de les Balearses
defineixen les entitatsde custòdia del territoricom a «associacions privadessen-
se ànim de lucre que gestionen d’una manera ecològicament sostenible les fin-
Anna Pallarès Serrano
226
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 226
ques a càrrec seu».16 La ComunitatAutònoma de Cantàbriaefectua una defini-
ció oberta d’entitats de custòdia en assenyalar que «les entitats de custòdia po-
dran estar constituïdes per organitzacions sense ànim de lucre».17 De manera
que en no ser una definició limitadora, podem deduirque aquí cabrien tant les
organitzacions privades com les organitzacions públiques. En el cas de la Co-
munitat Autònoma d’Andalusia hi ha una situació paradoxal que ha provocat
una antinòmiaen l’ordenamentjurídic andalús.18 A la ComunitatAutònomade
Catalunya són diversesles normes que recullen la figura de la custòdia delterri-
tori, considerant sempre les entitats de custòdia des d’un punt de vista ampli,
incloent-hitant les entitats privades comles públiques.19
Davantaquesta realitat queacabem de reflectir,interpretemque les normes
de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, dictades abans de la legislació
bàsica estatal, s’han d’adaptar al concepte ampli d’entitats de custòdia que per-
met més possibilitats de protecció del medi a través d’aquesta figura. D’altra
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 227
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
16. Vid. article 2 de l’Acord de la Conselleria de MediAmbient de les Illes Balears 2002/248,de
24 de maig,a través del qual es realitzal’aprovació definitivadel Pla d’ordenacióde recursos natu-
rals de sesSalines d’Eivissa i Formentera,i article 47 de l’Acordde la Conselleria deMedi Ambient
de lesIlles Balears 2002/46,de 15 de febrer,a través del qual es realitzal’aprovació definitivadel Pla
d’ordenacióde recursos naturals de Calad’Hort, Cap Llentriscai Sa Talaia.
17. Vid.article 74.3 de la Llei 2/2004, de27 de setembre, que aprovael Pla d’ordenació del litoral
de Cantàbria.
18. L’Ordrede la Conselleria de MediAmbient de la Junta d’Andalusia292/2008, de 25 de febrer,
per la quals’estableixen les basesreguladores de la concessióde subvencionsper a la conservació i
la millora deles espècies silvestres,els seus hàbitats i recursosnaturals, protecciódel paisatge i del
patrimoninatural i n’efectua laconvocatòria per a l’any2008, consideraque són entitats de custò-
dia del territoriles «fundacions i organitzacionsprivades sense ànim de lucre [...]»(vid. annex I,
dedicata definicions i conceptesde la norma citada). En canvi,un decret posteriordel mateix any,
a través delqual es declaren unes zonesd’especial protecció pera les aus (ZEPAS) (vid. apartat13
de l’article16 del Decret 429/2008, de29 de juliol, pel qual es declarenles zones d’especialprotec-
ció per a les aus«Campiñas de Sevilla» i «Alto Guadiato»), consideraque poden existir entitatsde
custòdiapúbliques o privades.
19. Seguint un ordrecronològic,la Llei 8/2005,de 8 de juny,del paisatge deCatalunya,es refereix a
lesentitats de custòdiacom a organitzacionspúbliquesi privadesen l’apartat3 de l’article 15.La Llei
1/2008,de 20 de febrer,de contractede cultiu de Catalunya,al·ludeix,en general, a lesassociacions
i fundacionssense afany de lucre.La Llei 16/2008, de 23 dedesembre, de mesuresfiscals i finance-
res de2009, les esmenta com a fundacionso associacions queconsten al cens d’entitatsambientals
vinculadesa l’ecologia i a laprotecció i milloradel medi ambient deldepartament competenten la
matèriaa l’article 34, titulat«Deduccióen la quota de l’IRPF perdonacions a determinadesentitats
en beneficidel medi ambient, la conservaciódel patrimoni natural i de custòdiadel territori». Fi-
nalment, l’Ordre del Departament de MediAmbient i Habitatge 214/2009, de 24 d’abril,a través
dela qual s’aprovenles basesreguladoresdeles subvencionsper a la promociói consolidacióde la cus-
tòdia del territorials espais naturals de Catalunya, determinaque les entitats de custòdiasón per-
sones jurídiques(associacions i fundacions)sense ànim de lucre.Vid. apartat 1 de l’annex.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 227
banda,considerem que el vaivéde la normativa andalusaés fruit del treball amb
institucionsnoves, poc assentadesi consolidades. De fet,la rectificacióposterior,
en un sentit concordant amb la normativa bàsica,ens confirma en aquesta opi-
nió. A favor d’aquest criteri,a més, es manifesta la doctrina a l’hora de concep-
tuar el fenomende la custòdia del territori.20
II.3. La utilització de la custòdia del territori enel nostre ordenament
jurídic en la primera dècada del segle XXI
Considerem rellevant analitzar com està utilitzant aquesta figura el legislador
des que de maneraconscient se li atribueix aquesta denominació.En definitiva,
ens interessa saber fins a quin punt s’ha entès i s’ha rebut coherentment aquest
instrumenti en quins supòsits es preveuutilitzar-lo,en el sentit de conèixer qui-
nes necessitats s’intentencobrir amb aquesta institució.
En el nostre ordenament, la normativa bàsica estatal té per objecte la pro-
tecció no solament dels espaisnaturals protegits,sinó del patrimoni natural i de
la biodiversitat en general.De manera que els mecanismes de protecció que cal
preveure han de ser amplis per cobrir diferents necessitats i intensitats. En
aquest context, la Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la
biodiversitat, incorpora la figura de la custòdia del territorisense dir-nos de ma-
nera clara i unívoca quin és l’àmbit enel qual podrà incidir.
En primer lloc,de l’anàlisidel textlegal esmentat es potinterpretar quela nor-
mativa bàsicapreveula utilitzacióde l’instrumentde la custòdia forade l’àmbitter-
ritorial dels espais declarats protegits,en afirmar que les comunitats autònomes
han d’incentivar els efectes positius sobre el medi ambient21 dels terrenys que es
trobin ubicats en espais declarats protegitso en els qualshi hagi acords de custòdia
delterritoriformalitzatsdegudament. Demanera quela normativa semblaque ens
Anna Pallarès Serrano
228
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
20.Vid.Gómez González, «La custodia del...»,op. cit., p. 5; Durá Alemañ,veu «Reservas naturales
privadas.La custodia del territorio»,a Alonso García y LozanoCutanda (dir.),Diccionario de De-
recho Ambiental, Madrid, Iustel, 2006,p. 1060; Carrera i Pietx i Colom,«Empresas y custodia del
territorio.Una alianza de futuropara la conservación de labiodiversidad», Ecosostenible, núm. 49,
2009, p. 2 (versió electrònica,data de consulta 29/09/2009, http://print.wke.es/wkeonline2/Con-
troller.do); Pietx i Coloma la nota a peu de pàgina número 1 de l’article«Custodia del Territorio:
el precedenteen Cataluña», Ecosostenible,núm. 42, 2008, p. 7 (versió electrònica,data de consulta
29/09/2009,http://print.wke.es/wkeonline2/Controller.do).
21. Vid.l’article 73 de la norma bàsica.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 228
indiqui quees poden protegir elsterrenys declarant coma protegitun espaii, tam-
bé, queaquesta tasca de protecció es pot dura terme a través de l’instrument de la
custòdia delterritori.Per tant, quedaclar que lanormativasitua coma àmbit pro-
pi de lacustòdia delterritoriel que quedafora dels espais declaratsprotegits.
A més, tenint en compte aquestcriteri ampli de protecció, que inclouel pa-
trimoni natural i la biodiversitat en general, la norma estableix un mandat als
òrgans competents d’adoptar les mesures necessàries per evitar el deteriora-
ment o la contaminació dels hàbitats fora de la Xarxa Natura 2000. Aquest re-
queriment normatiu es pot assolir fent servir, entre altres mesures, la figura de
la custòdia delterritori.
Finalment,considerem necessari comentar un article de la Llei 42/2007,de
13 de desembre, del patrimoninatural i de la biodiversitat, que no és bàsic però
que desnaturalitza la figura de la custòdia del territori, ja que regula aspectes
d’aquestinstrumentde manerainadequada.Si analitzem l’apartat 2 de l’article 72,
rubricat «Promoció de la custòdia del territori»,veiem que respecta la concep-
ció de la custòdia del territori el fet que un propietari públic de terrenys, com
l’Estat, subscrigui acords amb una entitat de custòdia en relació amb la gestió
d’aquests terrenys. El queja no considerem adequat,segons la configuració d’a-
questa figura, és que aquest acord sigui un conveni administratiu, que estigui
sotmès al dret administratiu, quan hauria de ser un acord privat. A més, les di-
rectrius mínimes de gestió, fixades en un pla de gestió precedent, deixen poc
marge a la decisió discutida, acordada i consensuada entre les parts, i també
aquest article s’allunya, en aquest punt,de les característiques substancials de la
custòdia del territori.D’altra banda, ens trobem que el sistema de finançament
és aportat per l’Administració propietària del territori que en cedeix la gestió a
una entitat de custòdia. Davant d’aquesta regulació ens fem les preguntes segü-
ents: és aixòrealment custòdia del territori o és una altra figuraque respon a un
altre nom onles entitats de custòdia s’utilitzen coma recurs a la cooperació pri-
vada? Es pot anomenar a això custòdia delterritori o ens trobem més aviat da-
vant una utilització de les entitatsde custòdia com a entitatscol·laboradores per
a la gestió de terrenys de titularitat pública ubicatsen espais naturals? Nosaltres,
per tot el que hemexpressat fins ara en aquesttreball, defensem les segones op-
cions presentades en ambdues oracions interrogatives.22
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 229
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
22. A l’article 36 de la Llei25/2009, de 22 de desembre,de modificacióde diverses lleis pera la seva
adaptacióa la Llei sobre el lliure accésa les activitats de serveis i el seu exercici, es modifical’apar-
tat 2 de l’article72 i s’hi afegeix el textsegüent: «[...] La selecciód’aquestes entitatses portarà a ter-
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 229
En l’àmbit autonòmic, la custòdia del territori es preveu des de diferents
puntsde vista i per cobrir diverses necessitats.D’una banda, veiem que la custòdia
es reconeix coma instrument vàlid per preservar els valors paisatgístics.23 També
es vincula la seva figura a la tascade potenciar,preservar i fomentar elsvalors am-
bientals, la diversitat biològica i el patrimoni cultural de les terres agràries.24
Així mateix, es preveu la seva utilització en l’àmbit dels espais naturals prote-
gits25 i per articularla gestió mediambiental dellitoral.26
II.4. La important intervenció de les administracions públiques
en l’àmbit de la custòdia del territori
De l’estudi i l’anàlisi d’aquestanormativa recent es desprènque en el funciona-
ment d’aquestinstrument s’ha previstuna intervenció importantde l’Adminis-
tració pública,especialment a través de mesures de foment.
Anna Pallarès Serrano
230
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
me d’acordamb els principis de publicitat, objectivitat,imparcialitat,transparència i concurrència
competitiva.Els acords pera la cessió de la gestió tindran unadurada limitada d’acordamb les se-
ves característiques, no donaranlloc a renovació automàticai no comportaran, una vegadaextin-
gida, cap tipusd’avantatge per al cessionarianterior ni per a les persones quehi estiguin vincula-
des». Aquest canvi no modifica el sentit de la nostra anàlisi sobre aquest article, sinó que ens hi
confirma.
23. En la Llei 8/2005, de 8 dejuny, del paisatgede Catalunya,es dóna a entendre que dins l’objec-
te de la custòdiadel territori s’incloula preservació dels valors paisatgístics.
24. La Llei 1/2008, de 20 defebrer, de contractede cultiu de Catalunya,vincula la custòdia a la fi-
nalitatde preservar, potenciari fomentar els valorsambientals, la diversitatbiològica i el patrimo-
ni culturalde les terres agràries i per fer-hoatribueix els dretsdel cultivador directei personal a les
entitatsde custòdia.
25. En l’ordre del Departament de Medi Ambienti Habitatge 214/2009,que aprova les bases re-
guladores de lessubvencions per a la promoció i consolidació de la custòdia del territori,s’esta-
bleixencom a àmbits d’aplicaciótant els espais naturalsprotegits de Catalunyacom els terrenysno
urbanitzablesamb valors naturals rellevantsi es dóna als primers un tractepreferent. En la Lleide
conservació dela natura de Cantàbria s’expressaque en l’àmbit de les diferentscategories jurídi-
ques de protecció dels espaisnaturals protegits es potenciarà, entre altres formes de cooperació
privada,la custòdia del territori (vid. art. 18.1).A la Comunitat Autònoma de Balears,en el con-
textd’una normativa de protecciódels espaisde rellevància ambientalespecialment sensibleenvers
els interessosdels titulars de drets dels terrenys afectats,es preveu la promoció de la figurade les
entitats de custòdiaper aconseguir els objectius de la Llei5/2005, de 26 de maig, de conservació
d’espaisde rellevància ambientalde les Illes Balears. Lallei considera espais de rellevànciaambien-
tal de les IllesBalears els espais naturals protegitsi els llocs de la xarxa ecològicaeuropea «Natura
2000» declaratsde conformitat amb el quepreveu la norma.
26. A Cantàbria es preveu la utilització de l’instrument de la custòdiadel territori per articular
la gestió mediambiental del litoral i l’úsadequat dels seus recursos naturals,culturals i paisatgís-
tics. Vid. art.74 de la Llei 2/2004, de 27 de setembre, que aprovael Pla d’ordenació del litoral de
Cantàbria.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 230
En aquest sentit, en l’exposició de motius de la Llei 42/2007, de 13 de
desembre,del patrimoni natural i de la biodiversitat, s’expressa,de manera ge-
nèrica, que «ésobligació de les administracionspúbliques [...] promoure la uti-
lització de mesures fiscals per incentivar les iniciatives privades de conservació
de la natura [...]».27 El mandat a les administracions públiques de fomentar la
custòdiadel territori també es trobaen l’articulat de la norma esmentada.28 Una
de les mesuresde foment que s’hi preveu és la creació delFons per al patrimoni
natural i la biodiversitat amb la finalitat d’actuar com a instrument de cofinan-
çament29 adreçat, entre moltes altres comeses, a donar suport a la custòdia del
territori.30 Així mateix, es preveu la concessió d’ajuts a les associacions sense
ànim de lucre d’àmbit estatal per al desenvolupament d’actuacions que afectin
més d’unacomunitat autònomai la finalitat principal de lesquals tingui per ob-
jecte la conservació, la restauració i la millora del patrimoni natural i de la bio-
diversitat.31 Com veiem, la definició d’aquestes associacions quadra totalment
amb el que s’entén per entitats de custòdia.
En aquestcontext, es reflecteix en diversesnormes32 l’establimentde suport
econòmic a les entitats de custòdia perquè promoguin acords de custòdia, i el
controlposterior per part de l’Administració del bon úsde la subvenció rebuda.
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 231
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
27. En l’articulatde la llei vid. article 5.2.c. En el marc d’aquestapretensió es dicta la Llei del Par-
lamentde Catalunya 16/2008,de 23 de desembre,de mesures fiscals i financeresde 2009, on es de-
termina la deducció del 15% de les quantitatsdonades, a una entitat decustòdia del territori, so-
bre la quotaíntegra autonòmica de l’impostsobre la renda de les personesfísiques.
28. Vid.article 72.1de la Llei 42/2007,de 13de desembre,del patrimoninatural i dela biodiversitat.
29. Vid.article 74.3de la Llei 42/2007,de 13de desembre,del patrimoninatural i dela biodiversitat.
30. A l’article 74.2.ode la Llei42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiver-
sitat, s’estableix com un dels objectiusdel fons finançar accions específiques relacionadesamb la
custòdiadel territori.
31. Vid. article71 de la Llei 42/2007, de 13 dedesembre, del patrimoni naturali de la biodiversi-
tat. Per ferrealitat aquesta possibilitat es dictal’Ordre 1935/2009, de 8 de juliol,del Ministeri de
Medi Ambienti Medi Rural i Marí,que estableix les bases reguladores per a la concessiód’ajuts a
entitatsi organitzacions no governamentals d’àmbitestatal per a la realitzaciód’activitats privades
relacionadesamb els principisinspiradors de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni na-
tural i de la biodiversitat, i ambles finalitats de la Llei 43/2003,de 21 de novembre,de boscs.
32. Per exemple,a l’article 25 del Decret 70/2009,de 22 maig, a través del qual es creai regula el
Catàleg valenciàd’espècies de flora amenaçadesi regula mesures addicionalsde conservació, s’es-
tableix que,en funció de les disponibilitatspressupostàries, la Conselleria promourà fórmules de
suport econòmicper incrementar la implantaciód’iniciatives de custòdia delterritori que afavo-
reixinla flora silvestre.Aquestes actuacionss’han de subjectar a les disposicionsde la Llei 38/2003,
de 17 de novembre, general desubvencions. A l’article6 de l’Ordre de 25 de febrerde 2008, per la
qual s’estableixen les basesreguladores de la concessióde subvencionsper a la conservació i millo-
ra de les espèciessilvestres, els seus hàbitats i recursos naturals,protecció del paisatgei del patri-
moni naturali n’efectua la convocatòria per a l’any 2008,s’expressa quepoden ser objecte de sub-
venció lesaccions i els programes per a la gestiói conservació de la biodiversitat (flora, faunai els
seus hàbitats), en terrenys o finquesprivades o públiques, per entitats de custòdia del territori.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 231
D’altra banda, i com ja hem assenyalat ut supra,es recorda en la llei que les
comunitatsautònomes tenen la competència per establirles mesures d’incentiu
necessàries que permetin que les accions empreses, en terrenys en els quals hi
hagi acordsde custòdia del territoriformalitzats,també serveixin per atendreels
diversos serveis que presten els ecosistemes i incrementar, així, els efectes posi-
tius sobre el medi ambient.33
Recordem, a més, que,de conformitat amb la definició d’entitat de custò-
dia del territorique hem estudiat, l’Administració pública espot erigir en enti-
tat de custòdiasi ho considera convenient.
En aquest àmbit,del foment de la custòdia del territori perpart de l’Admi-
nistració pública, també hem dedestacar la participació d’aquesta última en les
xarxes de custòdia del territori.Citem, com a exemple, a Catalunya el cas de la
Xarxa de Custòdia del Territori34 de laqual formen part com a membres elDe-
partament de Medi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya i nom-
brosos ajuntaments.35
III. Els acords voluntaris
III.1. Breu estudi sobre l’origen i lacobertura jurídica d’aquest
instrument
La tècnica dels acords voluntaris s’introdueix en el nostre dret ambiental a tra-
vés del dret dela Unió Europea.A partir de la constatació d’aquesta realitattro-
bem en el nostreordenament l’àmpliacategoria jurídica dels convenis de col·la-
boració36 en la qual aquest instrumentté cabuda.
Anna Pallarès Serrano
232
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
33. Vid. article 73 de la Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiver-
sitat.
34. Aquesta xarxa es va constituir l’any 2003, a Vic, com una organitzaciósense ànim de lucre
constituïdaper entitats, institucionsi persones que volenimpulsar el desenvolupamenti l’ús de la
custòdiadel territori a Catalunya.
35. Formen part de la Xarxa de Custòdia del Territori entitats i institucions públiques i privades
de tot tipus,com ara associacions, fundacions,ajuntaments, consorcis,empreses,centres universi-
taris i d’investigació,etc.
36. Des d’una perspectiva generalmés àmplia, consideremconvenient destacarl’estudi sobre l’e-
xercicipaccionat del poder públic realitzat per HuergoLora, Los contratos sobre los actosy las po-
testadesadministrativas, Madrid,Civitas, 1998.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 232
En l’àmbitde la Unió Europeaaquest instrument es preveu per primera ve-
gada en la Directiva del Consell 1985/339/CEE, de27 de juliol, relativaals enva-
sos per a aliments líquids.37 De manera genèrica, en el V Programa comunitari
en matèria demedi ambient es planteja lareducció de la quantitatde costos am-
bientalsque genera un producte a travésdels permisos negociables.38 La Comu-
nicació de la Comissió al Consell i al Parlament Europeu relativa als acords so-
bre medi ambient [COM (96) 561 final, de 27/11/1996] estableix una sèrie de
criteris que esconsideren necessarisper utilitzar de manera adequada i satisfac-
tòriament els acords mediambientals. En la comunicació esmentada es diu que
«cal consultar prèviament a les parts interessades, que els acords tinguin caràc-
ter vinculant,que els objectius es quantifiquin i es graduïn per etapes,que s’e-
fectuï un seguiment dels resultats i que es publiquin tant l’acord com els resul-
tats obtinguts. Amb aquestscriteris s’evitarà la fixaciód’objectius imprecisos,la
manca de transparència i un possiblefalsejament de la competència produït per
les empreses que no participin en els acords i se’n beneficiïn (“aprofitats”)».39
En elVI Programad’acció comunitari enmatèria de mediambient40 s’estableixen
unes fites i objectius i unes estratègies per aconseguir-los. Unade les estratègies
que s’hi preveu és la millora de la col·laboració i l’associació amb les empreses i
els seus organismes representatius per prosperar en el seu comportament me-
diambiental.Per a això s’estableix, entre altres mesures,la necessitat de «fomen-
tar els compromisos o els acords voluntarisper assolir objectiusmediambientals
clars».41 Aquests acords voluntaris han de respondre a una sèrie de criteris es-
trictes, comara tenir objectius mediambientals clars,transparència i controldel
seu compliment, i ser eficaços a l’hora de complir objectius ambientals ambi-
ciosos. Es determina, també,que s’han de fixar unesregles precises per al procés
de negociaciói signatura d’aquests acords.42 A més, el VI Programa també esta-
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 233
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
37. A l’article 4 d’aquesta directiva,ja derogada, es preveien els acords voluntaris entre les mesu-
res que podienadoptar els estats per assolirdeterminats objectius.
38. Vid.el capítol7, punt 4, del programa esmentat.
39. Vid.pàgina 3 del document esmentat.
40. Decisió número 1600/2002/CEdel Parlament Europeui del Consell, de 22 de juliol de 2002,
per la quals’estableix el Sisè Programad’Acció Comunitarien matèria de Medi Ambient.
41. Vid. article3.5 de la Decisió número 1600/2002/CEdel Parlament Europeu i delConsell, de
22 de juliolde 2002, per la qual s’estableix el Sisè Programad’acció comunitarien matèria de medi
ambient.
42. Vid.Comunicació de la Comissióal Consell, alParlament Europeu,al Comitè Econòmici So-
cial i al Comitède les Regions sobre elSisè Programa d’acció de laComunitat Europea en matèria
de mediambient «Medi ambient2010: el futur estàa les nostres mans» -VI Programa de medi am-
bient [COM/2001/0031 final].
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 233
bleix que els objectius enunciats sobre el canvi climàtic s’han de procurar asso-
lir, entre altres actuacions, emprant instruments adequats com la promoció
d’«acords ambientals amb sectors de la indústria sobre reduccions en l’emissió
de gas d’efectehivernacle».43 Així mateix,considerem fonamental fer referència
a la Comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Comitè
Econòmici Social i al Comitè de lesRegions: acords mediambientals a escalaco-
munitàriaen el marc del Pla d’acció«Simplificar i millorarel marc regulador».44
En aquest document s’especifica com haurien d’encaixar els acords ambientals
en el marc regulador de la Unió Europea enumerant les condicions jurídiques
bàsiques per utilitzar els acords mediambientals.45 El document fa explícit que
els acords voluntaris poden aportar beneficis qualitatius com ara «assolir un
consens, compartir molt més la informació, augmentar la sensibilització de les
empreses i millorar-hi la gestió mediambiental».També poden ser un mecanis-
me per estimular «les empreses a innovar i respondre als reptes mediambien-
tals». A més,s’assenyala que els acords mediambientals que adoptin les empre-
ses han de ser «transparents i eficaços per assolir objectius ecològics clars».
S’assenyala,així mateix, la necessitat de garantir «el control judicial del compli-
ment de les obligacions i els compromisos derivatsd’un acord mediambiental».
De l’estudi d’aquesta normativa s’evidencia que, en els inicis, a la Unió
Europea els acords voluntaris estaven pensats com a instruments aplicables al
sector empresarial, específicament l’industrial.46Actualment, podem dir que els
acords voluntaris es continuen preveient principalment, encara que no única-
ment, per al sector industrial.
En l’àmbitestataltrobemcoberturajurídica,per a l’instrument delsacordsvo-
luntaris, tant en la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de lesadmi-
nistracions públiques i del procediment administratiu comú,47 com en la Llei
Anna Pallarès Serrano
234
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
43. Vid.article 5.2.VI dela Decisió número 1600/2002/CEdel ParlamentEuropeu i del Consell,de
22 de juliolde 2002, per la qual s’estableix el Sisè Programad’acció comunitarien matèria de medi
ambient.
44. COM (2002) 412 final, Brussel·les,17.7.2002+.
45. En definitiva,aquestdocumentpreténestablirles garantiesi els límitsde caràcterpúblicques’han
de complir en la conclusiódels acords voluntarisque se subscriguin en el marcde la Unió Europea.
46. Així, l’estudi de l’Agència Europea de MediAmbient va establir queon més s’havien utilitzat
els acordsambientals era enla indústria i en la gestió delsresidus. A més,l’estudi determina queels
acords ambientalssón especialment convenientsper a les indústries o els negocis preactius.Vid.
L’efectivitat dels acords ambientals,Barcelona,Institut Català de Tecnologia,1998, p. 9 i 15.
47. Vid.apartats 1, 2 i 4 de l’article 88 de la normacitada.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 234
30/2007, de30 d’octubre, de contractes del sector públic,48 que,encara que els ex-
clou delseu àmbit d’aplicació, els contextualitza dins de l’ordenament jurídic.49Al
costat de lesnormesesmentades finsal moment,que fanreferència,entred’altres,a
la categoriaàmplia dels convenisde col·laboració,50 també hemde tenir en compte
altres disposicions que,encaraque no es refereixin de manera explícitaals convenis
de col·laboració, gaudeixen en la seva redacció d’un esperit omnicomprensiu que
inclou totsels tipusd’acordsals qualsarribenles partsi recullen lamateixafilosofia
de llibertatde les partsdins d’uns límitsper salvaguardar-ne la legalitat.Ens referim
a lesnormes quepreveuen el principi dellibertatde pactesrecollit a l’article111 del
Reial decret legislatiu 781/1986, de 18d’abril,que aprova el Text refós de les dispo-
sicions legals vigents en matèria derègim local,i a l’article 1255del Codi civil.
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 235
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
48. A l’article 4.1.dde la Llei 30/2007,de 30 d’octubre, de contractes del sectorpúblic, se situen
fora de l’àmbitd’aplicació de la norma elsconvenis que, d’acordamb les normes específiquesque
els regulen,conclogui l’Administració amb personesfísiques o jurídiques subjectes al dret privat,
sempre queel seu objecte no estigui comprèsen el dels contractes regulatsen la llei de contractes
esmentadao en normes administrativesespecials. Més endavant,en l’apartat 2 de l’article4 s’asse-
nyalaque aquests negocis i relacionsjurídiques s’han de regularper les seves normes especials.
49. Aquesta exclusió es deu, bàsicament, al fet que en els acords voluntaris preval la faceta de
col·laboraciódels particulars en la consecució de determinatsobjectius ambientals, independent-
ment delfet que d’aquesta col·laboracióes puguin derivar avantatgesper al subjecte col·laborador
que responena les mesures de foment ques’hagin determinat.
50. En relació amb els convenisde col·laboració,el professor Garcíad’Enterría expressade mane-
ra molt encertadauna sèrie d’observacions:«[...] cal notar que els conveniso concerts d’Adminis-
tració no habiliten poders que l’Administració no tingui per endavant; recobreixen simplement
amb un mantellnegocial l’exercicide potestats d’intervencióen el camp econòmicque l’Adminis-
tracióha utilitzattradicionalment,quecontinuaestanthabilitadaper la lleiper exercir-lesi a les quals,
contrael que se sol creure, no renuncia[…]. Desprésdel concert, en principivoluntari, s’amagala
coacciód’una manera amb prou feines velada.On rau, llavors,la singularitat d’aquestesfórmules
negociables?Quina és la seva justificacióúltima?; perquè és evident que,des de fa uns anys, proli-
feren a tot arreu, malgrat que no hagin trobat encara la seva expressió definitiva.La resposta a
aquestsinterrogants no sembla difícil.Totel sentit i tota la intenció deles tècniques negocials que,
de manera unamica vaga, ha posat en circulacióla planificació econòmica,es troba justament en
el desig d’obrir nousmarges negocials a l’Administracióque permetin que aquesta aconsegueixi
per la viadel pacte noves adhesionsi col·laboracions prestadesvoluntàriament.En el fons d’aquest
desig bategauna intuïció vàlida, que té l’origenen una constatació igualmentexacta: l’extraordi-
nària rigidesa d’un ordenament construït a mida d’una Administració que mana i s’imposa.
Aquestarigidesa no s’ha sentit com unacàrrega mentre l’Administracióha reduït la seva activitat
a la salvaguarda de l’ordrepúblic i al sosteniment d’uns quants serveis públics, d’acordamb els
plantejaments més pursdel liberalisme del segle passat. Avui, en canvi,una vegada trencades les
antiguesbarreres entre l’Estati la societat i assumida per l’Administració la tasca de conformarun
ordresocial més just, aquestarigidesa constitueixuna limitació greu.Manar i sancionar a travésde
decisionsunilaterals i executòries,sistemaplenament eficaç quanes tracta d’imposar l’ordrei d’as-
segurar el respectea la llei, és insuficient,però, per polaritzar lesenergies socials per tal d’aconse-
guir els objectius proposats en els plans econòmics.L’acte unilateral asseguraeficaçment la sub-
missió, però ésincapaç de suscitar l’entusiasmei el desig de col·laboració».Vid. Curso de derecho
administrativoI, Madrid, Civitas,1993, p. 647-648.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 235
De l’estudi i l’anàlisi dels articles corresponents deles normes citades arri-
bem a la conclusió que, malgrat que les disposicions esmentades poden donar
als acords voluntaris empara jurídica dins del nostre ordenament jurídic, cal
destinar a la figura objecte d’estudiuna atenció pròpia per dotar-la d’un règim
jurídic mínim que atorgui seguretat jurídica als operadors a l’hora de fer servir
aquest instrument, determinant com s’ha d’utilitzar i quins efectes té,51 segons
les pautesque s’han assenyalatdes de l’àmbit de la UnióEuropea. Nosaltres pos-
tulem que seria convenient abordar aquesta tasca de manera genèrica. És a dir,
referidaa tot l’àmbit d’actuació administrativa,52 desde l’àmbit de la normativa
estatal en virtut de l’article 149.1.18 de la Constitució espanyola, i respectant la
flexibilitat necessària perquè aquesta figura jurídica no perdi els avantatges que
la fan mereixedora d’atenció especial; ensreferim, per exemple, a la seva agilitat,
participacióoberta, etc. A partird’aquesta regulaciógenèrica, en la normacióde
cada sector s’haurien de concretar aspectes propis de cada àmbit com, per
exemple,els estàndards ambientals mínims que calrespectar. Tot i que conside-
rem desitjables les línies que acabem d’assenyalar, la realitat, com veurem en
analitzar la normativa sectorial relativa a la protecció del patrimoni natural i la
biodiversitat, s’està comportant d’una altra manera en afrontar la regulaciódels
acords voluntaris de manera sectorial, testimonial i incompleta.
III.2. Determinació del significat de l’expressió «acords voluntaris»
en aquest treball
La utilització de l’expressió «acords voluntaris» té diferents connotacions i utili-
tats en funció de l’àmbit jurídic en què s’utilitza.53 Nosaltres,en aquest treball,
ens referim als acords voluntaris com a instrument que empra l’Administració
Anna Pallarès Serrano
236
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
51. En aquest sentit també es manifesta Plaza Martína «Los “Acuerdos sobre MedioAmbiente”
entrelas AdministracionesPúblicas y la Industria: su interaccióncon los instrumentos normativos
de la Comunidad»,Revista Española de Derecho Europeo, núm. 2, 2002, p.310-313.
52. Així, independentment de si lesnormes sectorials ordenen o no aquest instrument, l’Admi-
nistració podràutilitzar-lo quan hoconsideri convenient.
53. Segons Sánchez Sáez, els àmbits en els qualsla Unió Europea ha utilitzat aquest instrument
són cinc:
– La UnióEuropea recorre als acordsvoluntaris per fixar compromisos globals amb sectorsindus-
trials.
– Aquestinstrument s’utilitzacom a mitjà dels estats per transposardirectives.
– També es preveu coma instrument que pot utilitzar l’Administració en l’àmbit intracomunitari,
que és l’espaia què nosaltres ens referimen aquest treball.
– Com a elementen el qual troben suport els sistemesde la Unió Europead’etiqueta ecològica i de
gestió mediambiental.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 236
en l’àmbitdel dret intern.54En aquest context, es defineixenels acords voluntaris
ambientals, anomenats acords ambientals,55 com «aquells negocis jurídics cele-
brats per unao diverses administracions amb una o diversespersones físiqueso
jurídiques subjectes al dret privat, de naturalesa jurídica convencional, previstos
o no en la legislació, que tenen com a finalitat comuna establir una relació jurí-
dica pròpia entre les parts, per millorar la protecció del medi ambient».56
Els acords voluntaris serveixen a l’Administració per dur a terme una ges-
tió d’una manera diferent i complementària a la que es basa exclusivament en
normar,ordenar i manar, incorporant els subjectes privats en el procés esmen-
tat a travésde la participació en el conveni, senseque l’Administració perdio re-
nunciï a les potestats que li atorgala normativa57 i sense que pugui oblidar la fi-
nalitat pública que s’ha de perseguir a través de la utilització de l’instrument
esmentat. D’acord amb aquesta lògica, d’instrument a les mans de l’Adminis-
tració per a la consecució i persecució de determinats interessos públics, els
acords voluntaris es consideren pactes o negocis de dret administratiu.58
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 237
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
– En l’àmbit de les polítiques sectorials de la Unió Europea, com a instrument complementari
i auxiliarper complirles exigènciesde laUnió Europeai per millorarels resultatsque es podenasso-
lira través de les normes i sancions.
Vid. del’autor esmentat la veu «Acuerdosvoluntarios», a Alonso Garcíai Lozano Cutanda(dir.),
Diccionario deDerecho…,op. cit., p. 33-34.
54. Per conèixerles possibilitats dels acordsambientals és útil la classificació que efectuaSanz Pé-
rez d’acordsnormatius i executius,substitutius o preparatorisde resolució, marc i acordsespecí-
fics, de fixaciói d’intercanvi, de compliment instantani i acordsd’execució continuada.Vid. «Al-
gunas notas sobre los acuerdos ambientales como instrumento de gestión ambiental», Revista
Mensualde Gestión Ambiental, núm.12, 1999, p. 10-11.
55. En aquesta expressió «acordsambientals» desapareix la tautologia,la incorrecció gramatical
per redundantde la locució «acords voluntaris».
56. Vid.de Sánchez Sáez la veu«Acuerdos voluntarios»,a op.cit., p. 31. Alenza Garcíai Galilea Sal-
vatierraparteixen,per definir els acordsvoluntaris, de ladefinició que conté laLlei catalana 3/1998,
de 27 de febrer, de la intervencióintegral de l’Administracióambiental. Vid.«Los Convenios Am-
bientales enla legislación española: un análisiseconómico y jurídico (y II)»,Revista Interdiscipli-
nar de GestiónAmbiental, núm. 49, 2003,p. 19.
57. Vid. Parejo Alfonso,«El artículo 88 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre: el pacto,acuerdo,
convenioo contrato en el procedimientoadministrativo», a DA, Convencióny arbitraje en el De-
recho tributario,Madrid, Institutode Estudios Fiscales - MarcialPons, 1996,p. 73-74.
58. Sánchez Sáez afirma sobre això:«No es pot parlar, doncs,de convenis administratiuso privats,
sinó de convenis, amb el benentèsque tots ells impliquen unacostament al principi de participa-
ció i a l’actuacióde la democràcia directa.És clar que un determinat tipus de convenis satisfaran,
a més, un interès general directe (els de foment,per exemple), mentre que d’altres ho faran en
menysgrau (els de fixació o els d’acabamentconvencional de procediments administratius),però
sense que això comporti una diferènciade cap règim jurídic». Vid. Los convenios administrativos
parala protección ambiental,Sevilla, Institut Andalúsd’Administració Pública,2004, p. 145.El ma-
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 237
III.3. Anàlisi del context en el qual s’ha utilitzat aquesta figura
en el nostre ordenamenten l’àmbit del patrimoni natural
i la biodiversitat
En estudiarla normativa relativaal patrimoni natural i la biodiversitat enla qual
apareix l’instrument jurídic dels acords voluntaris, el primer que considerem
digne de mencióés la utilització recent d’aquesta figura en l’àmbit objecte d’es-
tudi, igualcom succeeix en altresàmbits normatius ambientals com els residus59
i la contaminació industrial.60 Així, trobem per primera vegada la utilització de
l’expressió «acords voluntaris» de manera explícita al Reial decret 1803/1999,
de 26 de novembre, pel qual s’aprova el Pla director de la Xarxade parcs nacio-
nals.61 Aquest Pla directorés un instrument bàsic d’ordenació i programacióde
la Xarxa deparcs nacionals que estableix, entrealtres qüestions,les directrius ge-
nerals per a la gestió coordinada dela Xarxa de parcs nacionals que han de res-
pectar, per tant, els plans rectors d’ús i gestió de cada parc nacional, com a do-
Anna Pallarès Serrano
238
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
teix autor,a «Los acuerdos voluntarios para la proteccióndel medio ambiente», Revista de Admi-
nistraciónPública, núm. 163, 2004,p. 293, consideraels acords ambientals voluntarisde tipus con-
vencionalcom a convenisde col·laboració nocontractuals firmats amb particularso empreses sot-
mesos al dret públic. També Palma del Teso expressa que la naturalesa jurídica dels acords
ambientals ésla d’un negoci jurídic bilateral dedret administratiu que es caracteritzaper la seva
vinculatorietat jurídica. Vid.Los Acuerdos procedimentales en el derecho administrativo, València,
Tirantlo Blanch, 2000.Parejo Alfonsoafirma: «[…] no obstantla naturalesa contractualde l’acord
administratiuconsensual,en ell l’Administració no perd de cap manera la seva connexiói, per això
mateix,la seva vinculació totala l’interès generali a l’ordenament jurídic[…] qualssevol qüestions
que sorgeixinen la vida de la relació expressadajurídica són forçosamentqüestions administrati-
ves, el coneixement últim de les quals,en cas de conflicte,correspon a l’ordre jurisdiccional con-
tenciósadministratiu […]». Vid. «El artículo88…», op. cit, p. 74-75.
59. Vid.,a tall d’exemple, la Llei10/1998, de 21 d’abril,de residus, i la Llei 11/1997,de 24 d’abril,
d’envasosi residus d’envasos.
60. Vid.la Llei 3/1998,de 27 de febrer,general de protecciódel medi ambient delPaís Basc, i la Llei
del Parlamentde Catalunya 3/1998,de 24 de febrer,sobre la intervenció integralde l’Administra-
ció ambiental.
61. Anteriorment, al Decretde Múrcia 45/1995, de26 de maig, pel qual s’aprovael Pla d’ordena-
ció dels recursosnaturals de Calblanque,Monte de las Cenizas i Peñadel Águila, es preveul’esta-
bliment d’acordsentre l’Administració i elstitulars o propietaris per perseguirdiferents finalitats
com ara restaurarelements d’interèssingular (article 19.4),ordenar i endegar activitatsper preve-
nir els incendisforestals (article 94.1)o vetllar per la conservació de valorsnaturals (article 95.1),
però sense incorporar l’expressió«acords voluntaris».Així mateix, en el Decret 225/1999,de 9 de
novembre,pel quals’aprova la regulaciói el desplegament de lafigura de monument naturald’An-
dalusia, es determina que, en l’administració i gestió dels monuments naturals, l’Administració
podrà subscriureconvenis amb els titularsde les finques en què s’incardinen els monuments,com
també amb les entitatspúbliques o privades els fins deles quals estiguin relacionats ambla con-
servació delsespais naturals protegits(article 24).
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 238
cument normatiuper a la gestió dels parcs nacionals, i les decisions quotidianes
de gestió dels parcs. Entre les directrius previstes es preveu fomentar, «preferi-
blement a través d’acords voluntaris, laincorporació al patrimoni públic delster-
ritoris i els drets reals existents a l’interior delsparcs nacionals, en particular en
aquells casos en què resulti imprescindible per assolir els objectius del parc».62
D’acord amb el que hem manifestat,la resta de la normativa analitzada en què
apareix aquest instrument jurídic pertany al segle XXI.
Entrant de ple en el terreny de la utilitat que es dóna a aquesta figura en
l’àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat,s’observa que els acordsambien-
tals s’han utilitzat per fer front a dues necessitats i realitats que es manifesten
d’una manera molt clara i reiterativa alllarg de tota la normativa actual. D’una
banda, en un sentit més restrictiu i concret, el legislador opta per recórrer a
aquesta figura, amb preferència sobre l’expropiació forçosa, per adquirir i in-
corporar al patrimoni públic la propietat i els drets reals dels terrenys que es
consideren necessaris per aconseguir els objectius de l’espai natural. Aquesta
mesura es preveu especialment per als parcs nacionals.63 D’altra banda, en un
sentit mésampli i omnicomprensiu,aquest instrumenttambé serveix perquèels
propietarisdels terrenys afectats per un espai naturalo per la seva zona perifèri-
ca adoptin un paper protagonistaen l’omissió o realitzacióde totes aquelles ac-
tuacions necessàries per assolirels objectius de protecció i conservació pretesos,
en definitiva, per gestionar els recursos naturals partint del que estableixen els
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 239
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
62. Vid.el punt 3.1.ede l’annex del Reialdecret 1803/1999, de 26de novembre, pel qual s’aprova
el Pla directorde la Xarxa de parcs nacionals.La cursiva és nostra.
63. Vid.article 5.1.hde la Llei 5/2007, de3 d’abril, de la Xarxa de parcsnacionals, que determina
com a funció del’Administració general d’Estat,per assolir els objectius dela Xarxa de parcs na-
cionals,promoure, preferentmenta través dels acordsvoluntaris, l’incrementi la consolidació del
patrimoni públic.L’article13.4 de la mateixa normaestableix que per adquirir elsdrets afectats per
les prohibicions que van aparellades a la declaració d’un parc nacional es dóna preferència als
acordsvoluntaris. Concretament,ens referim a les prohibicions següents:
– La pesca esportivai recreativa i la caçaesportiva i comercial,així com la tala amb finalitatscomer-
cials.
– Els aprofitamentshidroelèctricsi miners, vies de comunicació,xarxes energètiquesi altres infraes-
tructures.
– Les explotacionsde recursos naturalso agraris.
– El sobrevola menys de 3.000 metres d’alçada,llevat d’autorització expressao per causa de força
major.
El Reialdecret 1803/1999,de 26 de novembre,pel qual s’aprova el Pladirector de la Xarxa de parcs
nacionals,estableix, coma directriu general que hande respectar els plans rectorsd’ús i gestió i les
decisionsquotidianes de gestiódels parcs, que es fomentarà,de manera preferenta través d’acords
voluntaris,la incorporació dels territorisi els drets reals existentsa l’interior dels parcs al patrimo-
ni públic,en particular quan sigui imprescindibleper aconseguirels objectius del parc.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 239
plans de gestió.64 S’ha de tenir present que tant en la categoria de parcs i de re-
serves naturalscom de monuments naturalses limita l’aprofitament i l’explota-
ció dels recursos, i que és en els plans d’ordenació dels recursos naturals on
s’han de determinarles limitacions generals i específiquesque respecte dels usos
i les activitatss’hagin d’establir en funció de la conservaciódels components del
patrimoninatural i la biodiversitat.65 En un mateixsentit, els espais declarats zo-
nes especials de conservació, en virtut de l’establiment de la Xarxa Natura
2000,66 tindrandeterminats els seus objectius de conservació a través dels plans
corresponents, i on l’instrument dels acords voluntaris seràun mecanisme ade-
quat per obtenir-ne la consecució.67
Abansd’acabar aquestepígraf,considero transcendent efectuardues observa-
cions. En primer lloc,la regulació delsacordsambientals quetrobemen l’àmbitdel
patrimoni natural i la biodiversitat és eminentment finalista. És a dir,introdueix
l’instrument,citant-lo,i el justifica en funció de la consecució d’unafinalitatdeter-
Anna Pallarès Serrano
240
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
64. En l’exposicióde motius dela Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoninatural i dela bio-
diversitat, es disposala preferènciadels acordsvoluntaris ambpropietarisi usuaris dels recursosna-
turals enmatèria de planificaciói gestió d’espais naturalsprotegits i espèciesamenaçades.L’article
4.3 de lamateixa llei s’expressa en un sentitidèntic. L’instrumentdels acords ambientalstambé pot
ser vàlidper a les zones perifèriquesde protecció delsespais naturals, destinades a evitar impactes
ecològicsi paisatgísticsprocedentsde l’exterior.Vid. tambéels articles 19.4,94.1 i 95.1 del Decretde
Múrcia45/1995, de 26 de maig,pel qual s’aprovael Pla d’ordenació delsrecursos naturalsde Cal-
blanque,Monte de las Cenizasi Peña del Águila;article 24 del Decret225/1999, de9 de novembre,
que regulai desplega la figurade monument natural d’Andalusia; article36 de l’Acordde 19 d’oc-
tubrede 2001 d’aprovaciódefinitiva del Plad’ordenació de recursosnaturals de s’Albufereta deles
Illes Balears;article 13.1del Decret 75/2005,de 8 de juliol, pelqual es crea el Catàlegbalear d’espè-
cies amenaçadesi d’especial protecció, les àrees biològiquescrítiques i el consellassessor de fauna i
flora deles Illes Balears; disposició addicionalquarta de la Llei de lesCorts d’Aragó 10/2006,de 30
novembre, per la quales crea la ReservaNatural dirigida deles Saladas de Chiprana.
65. Vid.articles 19, 30, 31 i 33 de la Llei42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni naturali de la
biodiversitat.
66. L’establimentde la Xarxa Natura 2000 respona l’aplicació de les directives1979/409/CEE, de
2 d’abril,per a la conservació de les aus silvestres, i 1992/43/CEE,de 21 de maig, sobre la conser-
vació delshàbitats naturals i de la fauna i la florasilvestres.
67. De fet, en l’exposicióde motius de la llei bàsicas’estableix que lesmesures contractualses con-
sideren vàlidesper complir els objectiusde protecció dels espais inclososa la Xarxa Natura 2000.
En coherènciaamb aquesta manifestació,en l’articulats’estableixencom a mesures de conservació
de la Xarxa Natura 2000 les de caràcter contractual, junt amb altres mesures come lsa dequats
plans o instruments de gestió–aquests han d’incloure, almenys,els objectius de conservació del
lloc i lesmesures apropiadesper mantenir els espais enun estat de conservació favorable–i les me-
sures administratives i reglamentàries que siguin apropiades. En definitiva,aquesta referència ge-
nèrica a les mesurescontractuals, els condicionaments especialsque determinen els plans de ges-
tió a leszones d’especial protecciói la mateixa filosofiade la Xarxa Natura2000 fa que valoremque
l’instrumentque potser s’adapta millora aquests requeriments és el delsacords ambientals.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 240
minada. El legislador no s’entretéa regular lafigura objecte d’estudi d’una manera
més completa.68 En segon lloc, i com a conseqüència del que acabem de explicar,
ens trobem davant unaregulaciópurament testimonial i incompleta.
VI. Conclusions
A tall de conclusió, establimque l’àmbit propi i natural on ha d’operar lacustò-
dia del territorisón els terrenys queno són objecte d’una figura deprotecció es-
pecial i,per tant, no tenen cap mecanisme de protecció establert pelspoders pú-
blics. Així, l’espai que ha d’ocupar necessàriament l’instrument de la custòdia
del territori és aquell situat fora de les illes de protecció, on les parts, a l’hora
d’arribar a un acord, no estan condicionades ni constretes per altres instru-
ments i ordenacions públics de protecció.
Ara bé, dit això, hem vist que en ordenar-se els espais protegits algunes
normes autonòmiques també recorren a la custòdiadel territori. Hemde recor-
dar sobre això que els objectius i les prioritats dels espais naturals protegits es-
tan determinats per la planificaciócorresponent,de manera que la filosofiade la
custòdia del territori, en la quala través d’un negoci jurídic privat els propieta-
ris o usuaris i les entitats de custòdia arriben a un acord determinat i consen-
suat per ambdues parts, quedaen part desvirtuada en aquests supòsits.Malgrat
això, creiem que en aquest àmbit es recorre a la custòdia del territori per per-
metre a una administració desbordada descarregar-se de treball i desentendre’s
del control del compliment dels límits imposats als propietaris de terrenys si-
tuats en espaisnaturals protegits.
De l’estudi de la normativa bàsica de l’Estat concloem clarament que, en
tot cas, en l’àmbit dels parcs nacionals no és possible el recurs a la custòdia del
territori. Aquesta realitat la considerem coherent si tenim en compte que en
aquest àmbitla intervenció de l’Administració tétal intensitat que no hi capuna
figura que es basaen un acord valorat i consensuat lliuremententre el titular de
drets sobreel territori i una entitat de custòdia del territori.
De l’anàlisi d’ambdues figures constatem la possibilitat que se signin
acords voluntaris entre una o diverses administracions ambientals i entitats de
custòdia del territori a fi de millorar la protecció de la biodiversitat i dels seus
hàbitats a través d’acords que busquin l’augment de la subscripció d’acords de
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 241
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
68. A tall d’exemple, vid. articles19.4, 94.1 i 95.1 del Decretde Múrcia 45/1995,de 26 de maig, pel
qual s’aprovael Pla d’ordenaciódels recursos naturalsde Calblanque, Montede las Cenizas i Peña
del Águila.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 241
custòdia del territori entre entitats de custòdia i propietaris o posseïdors de ter-
ritori. En aquests supòsits els acords voluntaris apareixen com un instrument
incentivador de la conclusiód’acords de custòdia delterritori.
Encara que hi ha la possibilitat que un subjecte públic sigui una entitat de
custòdia, en el cas que aquesta conclogui un acord amb un propietari o pos-
seïdor d’un terreny que és independent o va més enllà dels mandats d’actuac
i de les obligacions que determina l’ordenament, estarem davant un acord de
custòdia del territori sotmès al dret privat. Si l’Administració conclou acords
amb els particulars no com a entitat de custòdia, sinó com a Administracióque
exerceix les seves potestats i utilitza els instruments que té a la seva disposició
per complir lescomeses i objectius que li assigna l’ordenament, és a dir, per ad-
ministrar, estarem davant acords voluntaris sotmesos al dret administratiu.
Som conscients que és molt fàcil confondre ambdues figures i crear desconcert
sobre això. Així,algun autor69 es refereix al fenomen de la custòdia del territori
quan de fet ens trobem davant una manifestació delsacords voluntaris.
Finalment, malgrat que actualment existeix una ordenació deficient, que
considerem necessari dotar l’instrument dels acords voluntaris d’una regulació
que estableixitant els contorns d’aquesta figura,com la manera d’efectuar-ne la
utilitzaciói les obligacions i els efectesque en deriven de l’ús,i també del fet que
apel·lem el legislador perquè repari aquestes deficiències, augurem una conti-
nuïtat, proliferació i consolidació de la utilització d’aquesta figura pel que fa al
patrimoni naturali la biodiversitat,especialment en l’àmbit delsespais naturals
protegits,a causa de la idoneïtat d’aquesta figura per diversos motius, entre els
quals destaquem: en primer lloc, ens trobem davant d’un règim jurídic limita-
dor i ordinador en nom de la consecució d’uns objectius, de manera que les
parts afectadesja es troben condicionadesi exemptes d’una presumpta llibertat
a l’hora de prendre acords; per tant, aquestes circumstàncies allunyen la custò-
dia del territorid’aquest àmbit.En segon lloc, l’ampliació de les zonesobjecte de
protecciómitjançant la Xarxa Natura 2000 requereix,com ja hem assenyalat,el
recurs a la cooperació privada fent servir instruments on l’Administració ga-
ranteixii vetlli pel complimentdels objectius de protecció determinats;i en dar-
rer terme,des del punt de vista del titular del territori afectat, el millor que pot
fer és col·laborar i coadjuvar amb l’Administració a l’hora d’administrar i ges-
tionar aquestterritori. Si no opta per aquesta opció pot patirconseqüències or-
denadoresmés dràstiques que no l’afavoriran en absolut.
Anna Pallarès Serrano
242
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246
69. Vid.de Sánchez Sáez la veu «Acuerdos voluntarios»,op. cit., p.35.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 242
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 243
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246
RESUM
Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010
Font de la classificació: ClassificacióDecimal Universal(CDU)
Font dels descriptors: paraulesclau facilitades pels autors
342.502
Anna PallarèsSerrano, professora col·laboradorapermanent de dret administratiu de la Uni-
versitatRovira i Virgili
ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-
moni naturali la biodiversitat
p. 217-246
En aquest treballs’estudien dues de les figu-
res fonamentals de la cooperació privada en
l’àmbit del patrimoni natural i de la biodi-
versitat: la custòdia del territori i els acords
voluntaris.Es tracta de dos instruments d’a-
parició recenten el nostre ordenamentsobre
els quals es coneix molt poc l’ús que se n’ha
de fer,la seva naturalesa jurídica i els supòsits
en què és oportú recórrer al seu ús. Per
aquests motius acabats d’assenyalar, moltes
vegades els seus contorns no queden clars i
ambdues figures es confonen. En aquest es-
tudi s’ha tractat d’aclarir i especificar els
punts mésconflictius, perassenyalar on el le-
gislador ha d’intervenir i com ho ha de fer
per tal que aquestes dues figures es manegin
amb seguretaten un àmbit, com elde la pro-
tecció del patrimoni natural i la biodiversi-
tat, on s’ha revelat decisiu el recurs a la
cooperació privada, després d’evidenciar-se
que el desenvolupament d’aquesta funció
per l’Administració no ha evitat una pèrdua
importantíssimade biodiversitat.
Paraules clau: cooperació privada; patrimoni natural i biodiversitat; acords voluntaris;
custòdia delterritori.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 243
Anna Pallarès Serrano
244
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246
RESUMEN
Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010
Fuente dela clasificación: ClasificaciónDecimal Universal(CDU)
Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas por los autores
342.502
Anna PallarèsSerrano, profesora colaboradora permanentede derecho administrativo dela
Universidad Rovira i Virgili
ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-
moni naturali la biodiversitat
es El recurso a la custodia del territorio y a los acuerdos voluntarios en el ámbito
del patrimonionatural y la biodiversidad
p. 217-246
En el presente trabajo se estudian dos de las
figurasfundamentales de la cooperaciónpri-
vada en el ámbito del patrimonio natural y
de la biodiversidad: la custodiadel territorio
y los acuerdos voluntarios. Se trata de dos
instrumentosde reciente aparición en nues-
tro ordenamiento sobre los que se conoce
muy pococómo hay que llevar a cabo su uti-
lización, su naturaleza jurídica y los supues-
tos en los quees apropiado recurrir a su uso.
Por los motivosseñalados, muchas veces sus
contornos no quedan claros y se confunden
ambas figuras. En este estudio se ha tratado
de aclarar y despejarlos puntos más conflic-
tivos, para indicar dónde el legislador ha
de interveniry cómo debe hacerlo en aras de
que estas dos figuras se manejen con seguri-
dad en un ámbito,como el de la protección
del patrimonio natural y la biodiversidad,
donde se ha revelado decisivo el recurso a la
cooperaciónprivada, tras evidenciarseque el
desarrollode esta función por la Administra-
ción no ha evitado unaimportantísima pér-
dida de biodiversidad.
Palabras clave: cooperaciónprivada; patrimonio natural y biodiversidad; acuerdosvo-
luntarios;custodia del territorio.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 244
El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 245
Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246
ABSTRACT
Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010
Classificationsource: Universal Decimal Classification (UDC)
Key wordssource: Key wordsare given by the authors
342.502
Anna PallarèsSerrano, full-timecollaborating professorof Administrative Law,Researcher at
the CEDAT (Centerfor EnvironmentalLaw Studies of Tarragona), Rovirai Virgili University
ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-
moni naturali la biodiversitat
en Restoringto TerritorialCustody and Voluntary Agreementsin the Area of Natural
Heritage andBiodiversity
p. 217-246
This paper studies two of the fundamental
concepts of private cooperation in the field
of natural heritage and biodiversity: territo-
rial custody and voluntary agreements. We
are dealing with two instruments that only
recently appeared in our legal system. Very
little is known about how to use them, what
their legalnature is and the conditionsunder
which it is appropriate to resortto them. For
these reasons, oftentimes their boundaries
are not clear and theconcepts are confused.
This study has made aneffort to clarify and
clear up the mostcontroversial points,to in-
dicate wherethe legislative branch is suppo-
sed to intervene and how it should do so so
that thesetwo concepts canbe managed with
certainty.In the area in whichthese concepts
have been invoked, that of the protection of
natural heritageand biodiversity,the recour-
se to private cooperation has proved to be
decisive.It had become evident that the im-
plementationof this function by the govern-
ment had not avoided a very substantialloss
of biodiversity.
Key words: private cooperation; natural heritage and biodiversity; voluntary agree-
ments; territorial custody.
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 245
08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 246