El recurs a la custòdia del territori i als acords voluntaris en l?àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat

Document

Citas 47

Citado por

Autor	Anna Pallarés Serrano
Cargo	Professora col·laboradora permanent de dret administratiu, investigadora del CEDAT (Centre d?Estudis de Dret Ambiental de Tarragona)
Páginas	219-243

ESTUDIS

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 217

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 218

EL RECURS A LA CUSTÒDIA DEL TERRITORI I ALS ACORDS

VOLUNTARIS EN L’ÀMBIT DEL PATRIMONI NATURAL

I LA BIODIVERSITAT*

Anna PallarèsSerrano**

Sumari

I. Introducció

II. La custòdia delterritori

II.1. La custòdia del territori com a instrument que neix i es desenvo-

lupa en l’àmbit de la protecció del patrimoni natural i la biodiver-

sitat

II.2. Unintent de definició dela custòdia del territori enel nostre ordena-

ment. Menció particular de les entitats de custòdia delterritori

II.3. La utilització de la custòdia del territori en el nostre ordenament ju-

rídic en la primeradècada del segle XXI

II.4. La important intervenció de les administracions públiques en l’àm-

bit de la custòdiadel territori

219

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

*Aquest articleha estat elaborat en el marc del projecte d’investigaciódel Ministeri d’Educació i

Ciènciatitulat «El dret ambientalcom a model per a la transformacióde l’activitat dels poderspú-

blics» (SEJ2007-61972/JURI).

**Anna Pallarès Serrano,professora col·laboradorapermanent de dret administratiu,investigado-

ra del CEDAT (Centred’Estudis de Dret Ambientalde Tarragona).UniversitatRovira i Virgili,Fa-

cultat de Ciències Jurídiques.Av.Catalunya,35 - 43002 Tarragona,anna.pallares@urv.net.

Article rebut el 26/01/2010. Avaluació:11/02/2010 i 18/03/2010. Data d’acceptació de la versió

final: 28/04/2010.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 219

III. Els acords voluntaris

III.1. Breuestudi sobre l’origen i la cobertura jurídicad’aquest instrument

III.2. Determinació delsignificatde l’expressió«acordsvoluntaris» en aquest

treball

III.3. Anàlisidel context en el qual s’ha utilitzat aquesta figura en el nostre

ordenamenten l’àmbit del patrimoni naturali la biodiversitat

IV. Conclusions

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

220 Anna Pallarès Serrano

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 220

I. Introducció

Actualment, ens trobem en una fase del desenvolupament del dret mediam-

biental en què es posa l’accent, de manera especial, en el deure, l’obligació i la

responsabilitat que tenen totes les persones físiques i jurídiques en la protecció

mediambiental.1Aquesta realitat jurídicatroba el seu principal ancoratge cons-

titucional a l’article 45 de la Constitució espanyola, quan manifesta que tots te-

nen el deurede conservar un medi ambientadequat per al desenvolupament de

la persona i que els poders públics,a l’hora de vetllar per la utilització racional

de tots els recursos naturals, s’han de recolzar en la indispensable solidaritat

col·lectiva. Aquestmandat serveix de suport per utilitzar els instruments deco-

operació en matèria ambiental, que tan necessaris s’han revelat per assolir els

fins i objectiusque determina el nostre ordenament jurídic.2

Aquestatendència, relativament recent,té la virtualitat de facilitari perme-

tre incorporar, adherir i involucrar el públic, coresponsabilitzar-lo3i fer-lo co-

partícip en les decisions i actuacions amb transcendència ambiental. Així,

aquesta manera de procedir redundarà, al seu torn, en un major seguiment i

complimentde les mesures decidides o acordades.

A més, en l’àmbit de la protecció del patrimoni natural i la biodiversitat

s’ha constatat que des que es van declarar els primers espais protegits va ser el

sector públic el que va assumir com a funció pública la conservació de la natu-

ra. El desenvolupament d’aquesta comesa per l’Administració pública no ha

impedit una pèrdua important de biodiversitat. Davant aquesta realitat, que

posa en evidènciaque no es pot afrontar la tasca deprotegir la natura solament

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 221

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

1. Com a manifestació d’aquestfenomen,a l’article 1 de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,de pa-

trimoni naturali biodiversitat, s’inverteix l’ordrede la redacció de l’article 45.1de la Constitució,

emfatitzanti reforçant d’aquesta manerala cara dels deures de conservaciódel medi ambient per

damunt delcostat dels drets.

2. Sobre l’Administració concertada i els avantatgesdels instruments de cooperació en matèria

ambientalvid. Alenza García i Galilea Salvatierra,«Los convenios ambientalesen la legislaciónes-

pañola: un análisiseconómico y jurídico (I)»,Revista Interdisciplinar de GestiónAmbiental, núm.

48, 2002,p. 2-11.

3. El V Programa comunitari en matèriade medi ambient reflecteix la necessitatd’incentivar la

coresponsabilitatdels ciutadans a fi de garantir un bon resultat de les polítiques ambientals. En

la Resoluciódel Consell i dels representantsdels governs dels estats membres, reunits enel si del

Consell d’1de febrer de 1993 sobre un Programacomunitari de política i actuacióen matèria de

medi ambienti desenvolupamentsostenible, s’aprovael V Programa «Capa un desenvolupament

sostenible»presentat per la Comissió.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 221

amb els instruments que s’han estat utilitzant tradicionalment, ja que han de-

mostrat que són insuficients, i davant el fet que la immensa majoria de les ve-

gades la titularitat dels terrenys amb valors ambientals dignes de protecció es

troba en mans privades, el legislador ha optat per introduir noves figures i ins-

truments complementaris que tinguin en compte lesnoves tendències legislati-

ves i les sevesvirtualitats.4És per aixòque la normativa ha establertinstruments,

amb incidència sobre els drets dels propietaris, que es basen en la cooperació

privada.5Passem a enunciar-los breument:6

– Acords voluntaris.Aquests acords amb els propietaris i els usuaris dels recursos

naturals esduran a terme en l’àmbit de la planificació i gestió delsespais naturals

protegits i les espècies amenaçades.Hem de tenir en compte que els plans d’or-

denació delsrecursos naturals han de determinar les limitacionsgenerals i espe-

cífiques que respecte dels usos i activitats s’hagin d’establir en funció de la con-

servació dels components del patrimoninatural i la biodiversitat.7

– Custòdia delterritori. Es tracta d’un conjunt d’estratègies o tècniques jurídiques

a través de les quals els propietaris i usuaris del territori s’impliquen en la con-

servació i ús delsvalors i els recursos naturals,culturals i paisatgístics.8

Anna Pallarès Serrano

222

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

4. D’acord amb l’article14 de la Convenció sobrela conservació de la vida silvestrei dels hàbitats

naturalseuropeus del Consell d’Europa(Berna, 19/09/1979), el Comitèpermanent serà responsa-

ble delseguiment de l’aplicació dela Convenció i podrà ferrecomanacions a les partscontractants

sobre les mesures que cal adoptar percomplir els objectius de la Convenció. En compliment d’a-

questa comesa,el Comitè permanent adopta,el 4 de desembre de 1998,la Recomanació número

71 sobreles línies mestres quecal seguir per a la protecciói gestió dels hàbitats mitjançantsistemes

privatsi voluntaris. Aquestarecomanacióplanteja les línies mestresque han de seguir els estatsper

a la protecciói gestió dels hàbitats mitjançantsistemes privats o voluntaris,amb la promoció d’i-

niciativesd’adquisició i gestiódel sòl, d’acords degestió amb tercers i de suportlegislatiu a la con-

servacióprivada, amb la implantacióa més de polítiques fiscalsfavorables i el suportal progrés del

fenomendel voluntariat en la conservació.

5. La mateixa Recomanació 71,comentada ut supra, consideraessencial implicar en els processos

de conservacióels principalsusuaris dels territoris ques’han de protegir.Es tracta d’agricultors,ra-

maders i silvicultors, caçadorsi pescadors, i altres usuarisocasionals o habitualsde la natura, que,

segons com desenvolupin les seves activitatsregulars, poden afavorir o perjudicarla preservació

ambiental.Davant aquesta realitat,es tracta d’implementar bonespràctiques ambientals en l’exer-

cici de lesseves activitats.

6. En aquestapartat, dedicat als aspectes generals,farem referència,principalment, a lanorma bàsica

reguladoradel patrimoninaturali a la biodiversitat,que és la normade referència enaquesta matèria.

Elseu caràcterde legislacióbàsicaes determinaexpressamenta l’article1 i a la disposiciófinal segona.

Quan entrem a aprofundir aspectes més concrets passarem a utilitzar unelenc ampli de normativa.

7. Vid.articles 4.3 i 19.dde la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni natural i dela biodi-

versitat.

8. Vid.article 3.9 de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiversitat.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 222

Davant aquest nou fenomen de la cooperació privada en l’àmbit del patri-

moni natural i la biodiversitat, estudiarem, per dos motius fonamentals, les

figures dels acords voluntaris i lacustòdia del territori.En primer lloc,per la seva

relativa novetat, que fa que existeixin observacions i aportacions pendents de

realitzar, i, en segon lloc, per la necessitat d’aclarir una mica els contorns

que defineixeni diferencien aquestes figures. Endefinitiva,es tracta dedos instru-

ments que s’incorporen recentment de manera expressa en el nostre orde-

namentjurídic en elmarc de la protecciódel patrimoni natural i de la biodiversi-

tat. Així, encara que és veritat que en matèria mediambiental fa temps que

s’utilitzen elsacords voluntaris, podem dir quela seva aparició explicitada, forma-

litzada i relativament articulada en l’àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat

constitueixuna novetat normativa.En el casde la custòdia delterritori,ens trobem

davant un instrumentque des delsinicis hatingut entreels seusfins la conservació

i protecció del patrimoni natural i la biodiversitat però que, malgrat la dilatada i

abundant trajectòriaen altres països comels EstatsUnits i la Gran Bretanya,9en la

nostra geografia no comença a articular-se fins a finals dels noranta i a recollir-se

com a talen els textsnormatiusfins a la primera dècada del segleXXI.

Al llarg d’aquest treball no hem pogutrecolzar el nostre discurs en referèn-

cies jurisprudencials a causa que pràcticament no existeix jurisprudència relle-

vant relativaa les figures objecte d’estudi. Aquest fenomen ens potindicar mol-

tes coses,entre d’altres la poca conflictivitat que esprodueix entre les parts amb

la utilització d’aquests instruments i, a més, la seva recent etapa en el nostre

ordenament.

II. La custòdiadel territori

II.1. La custòdiadel territori coma instrument queneix i es desenvolupa

en l’àmbit de la protecciódel patrimoni natural i la biodiversitat

D’una manera molt sintètica, assenyalem que els orígens de la custòdiadel

territori se situen en el món anglosaxócom a resposta de la societatcivil davant

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 223

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

9. Per obtenir més informaciósobre els orígensde la figura de la custòdia del territories pot con-

sultarl’estudi que realitzaGómez González a «La custodiadel territorio como instrumentode im-

plicación social en la conservación del patrimonio natural», Ecosostenible,núm. 16, 2006, p. 1-4

(versióelectrònica, data de consulta 29/09/2009,http://print.wke.es/wkeonline2/Controller.do).

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 223

el convenciment de la necessitat d’actuar d’una manera ètica i filantròpica per

preservar determinades zones o àrees.10 En concret, és a mitjan segle XIX als Es-

tats Unitsi a finals del segle XIX a la Gran Bretanya11 on es comencen a conclou-

re negocis privats de manera voluntària entre el propietari o usuari i unaentitat

amb objectius conservacionistes amb la finalitat d’establir mecanismes, mèto-

des i maneres d’actuar que protegeixin i preservin elsvalors naturals, paisatgís-

tics i culturalsd’una zona determinada.12 Laconsolidació d’aquest fenomen als

estats esmentats no es comença a donar fins a mitjan segle XX.13

A l’Estat espanyol, malgrat no existir una cobertura normativa explícita i

clara sobre aquesta figura jurídica, es van donar les primeres experiències aïlla-

des de custòdiadel territori durant elsanys setanta del segle XX.Citem, a tall d’e-

xemple, elRefugi de caça de rapinyaires de Montejo dela Vega a Segòviainiciat

pel World Wildlife Fund (WWF) amb el suport de Félix Rodríguez de la Fuen-

te, llavors vicepresident de WWF (1974), protegit a través d’un conveni amb el

poble de Montejo de la Vega, queen cedeix la gestió a WWF, i els arrendaments

l’any 1977 a Extremadura, de zones de serres amb gran valor ornitològic, que

avui formenpart del Parc Nacionalde Monfragüe, a càrrecd’algunes de les per-

sones que un any després van fundarl’Associació per a la Defensa de laNatura

i els Recursos d’Extremadura (ADENEX). En aquest context, d’una falta de re-

cepció i regulació de la custòdiadel territori d’una manera expressa fins a prin-

cipis del segle XXI, en el nostre ordenament trobem algunes disposicions que

possibiliten o incentiven la seva existència.Vegeu,en aquest sentit i sense ànim

d’exhaustivitat, la disposicióaddicional sisena de la derogada Llei 4/1989,de 27

Anna Pallarès Serrano

224

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

10. De la doctrina anglosaxona destaquem les obres següents: Endicott, E., Land Conservation

Through Public/Private Partnerships, Washington, DC, Lincoln Institute of Land Policy, Island

Press,1993; Fry, M., A Manual of NatureConservation Law, Oxford,Clarendon Press, 1995; Gar-

ner,J. F., i Jones,B. L., Countryside Law,Crayford, Shaw & Sons, 1997.

11. La custòdia privada a laGran Bretanya està representada principalmentpel National Trustfor

Placesof Historic Interestor Natural Beautyd’Anglaterra i Gal·les,que es va fundar l’any1895 com

a organitzacióbenèfica a fi de preservar llocsd’interès natural o històric mitjançantdiferents ins-

truments coma la compra i gestió.

12. Malgratque, per tald’estudiar lacustòdia delterritori en elnostre ordenament, ensinteressaso-

bretotincidiren aquesta definició, hemde reconèixerque als païsosanglosaxonstambé es considera

custòdiadel territoril’auto imposició de servitudsambientalssobre la propietat i la translació o im-

posicióals hereus.Per tant,en aquest supòsit no intervécap entitatamb finalitatsconservacionistes.

13. Comassenyalen Pietx i Colomi Mitchell, nomésel 15% de les entitats de custòdianord-ame-

ricanes es van fundarabans de 1965. Vid. «Lacustòdia del territori. L’aplicació a Catalunya de les

noves tècniquesnord-americanes de protecció de la natura i el paisatge en propietats privades»,

Butlletí dela Institució Catalana d’HistòriaNatural, núm. 66, 1998,p. 143.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 224

de març, de conservació dels espais naturals i de la flora i la fauna silvestres, en

la qual s’estableix la possibilitat que l’Estat concedeixi ajuts a les associacions

sense ànim de lucre, la finalitat principal de les quals tingui per objecte la con-

servació de la natura, adquirir terrenys o establir-hi drets realsamb l’objectiu de

complir les finalitats de la norma. Així mateix, la Llei 12/1985, de 13 de juny,

d’espais naturals protegits de Catalunya, preveu, a l’article 27, la possibilitat de

promocionar i proposarl’organització de la gestiód’espais naturals de protecció

especial per part dels propietaris dels terrenys i les entitats i associacions priva-

des amb finalitats de proteccióde la natura.

II.2. Un intentde definició de la custòdia delterritori en el nostre

ordenament. Menció particular de les entitats de custòdia

del territori

La normativabàsica estatal defineix,d’una banda,la custòdia del territori,14sen-

se integrar enel precepte legal el paper quetenen les entitats de custòdia del ter-

ritori, i, d’una altra, l’entitat de custòdia del territori,15 sense delimitar clara-

ment en quin moment o moments intervél’entitat de custòdia i la manera com

hi intervé.Així que ens trobem una formulació tan oberta que no ens és vàlida

per delimitar de manera clara la figura de la custòdia del territori. Creiem que

una definicióde l’instrument de la custòdiadel territori que integri elsdiferents

factors citatsquedaria com segueix: conjunt d’estratègies o tècniques jurídiques

promogudes, generalment, per les entitats de custòdia i valorades, negociades i

adoptades voluntàriament,pels propietaris i usuarisdel territori i les entitats de

custòdia,a través d’un acord de custòdia del territorimitjançant el qual s’impli-

ca els propietaris i usuaris del territori en la conservació i l’ús dels valors i els

recursos naturals, culturals i paisatgístics. Les entitats de custòdia poden dur a

terme, segons l’acord adoptat, tasques d’assessorament, ordenació, execució,

gestió, suport i seguiment, entre d’altres,relatives al compliment de l’acord.

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 225

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

14. L’article 3.9 dela Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de labiodiversitat,

defineixla custòdia del territoricom el «conjunt d’estratègieso tècniques jurídiquesa través de les

quals s’impliquen els propietarisi usuaris del territori en laconservació i ús dels valors i elsrecur-

sos naturals,culturals i paisatgístics».

15. L’article3.37 de la Llei 42/2007, de 13de desembre, del patrimoninatural i de la biodiversitat,

defineixl’entitat de custòdia del territoricom l’«organitzaciópública o privada, sense ànimde lu-

cre, queduu a terme iniciatives queincloguin la realització d’acordsde custòdia del territoriper a

la conservaciódel patrimoni natural i la biodiversitat».

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 225

Aquesta definicióque acabem depresentar és mésàmplia del quesembla, en

el sentit que entre les estratègies i tècniques jurídiques que es poden utilitzar

en l’àmbitde la custòdia del territori trobem algunes fórmules que impliquenla

transmissió de la propietat. És a dir, en l’acord de custòdia es pot convenir una

compravenda, donació, permuta, etc., i és, per tant, a través d’aquest acord de

transmissióque s’implicarà l’entitat de custòdia,com a propietària o usuària, en

la conservació i ús dels valors i els recursos naturals,culturals i paisatgístics del

terreny obtingut en propietat. Malgrat que hi hagi aquesta possibilitat i que

compti amb alguns incentius fiscals, hem de dir que, evidentment,la compra-

venda ésuna opció cara i, per tant,poc utilitzada. En la permuta l’entitat decus-

tòdia ha de disposar d’immoblesper poder materialitzar-la, realitatque no sem-

pre es dóna. La donació, ja sigui per falta de tradició, ja sigui perquè potser els

estímuls que hi ha no són suficients,tampoc no s’està utilitzant de manera sig-

nificativa. D’acord amb tot el que acabem d’expressar, i amb els orígens del fe-

nomen de la custòdia del territori,veiem que forma part de la institució l’exis-

tència d’un negoci jurídic privat,a través del qual l’entitat de custòdia entra en

escena per serpart indispensable en la consecució dels objectius proteccionistes

del territori.

En relació amb les entitats de custòdia, ens sembla digne de menció el fet

que en el nostre ordenament no hi hagiun criteri uniforme a l’hora de definir-

les. Així, veiem que la norma bàsica estatal estableix una definició àmplia d’en-

titats de custòdia que no trobem en tots els texts normatius del nostre ordena-

ment. Per tant,tenim, d’una banda, una sèrie de normes que adoptenun criteri

ampli d’entitatsde custòdia i, d’una altra, trobemaltres manifestacions norma-

tives que fanservir un concepte estricte d’entitats de custòdia.Passem tot segu-

it a il·lustrarel fenomen: tots els textsnormatius inclouencom a entitats de cus-

tòdia les organitzacions privades sense ànim de lucre que conclouen acords de

custòdia,però no tots els texts normatius considerencom a entitats de custòdia

les organitzacions públiques sense ànim de lucre que duen a terme la mateixa

comesa.

A l’hora d’analitzar aquesta realitat norma per norma,ens trobem que són

minoria lescomunitats autònomesque compten amb aquestinstrument jurídic

de nou encuny, explicitat com a tal.A la Comunitat Autònoma de les Balearses

defineixen les entitatsde custòdia del territoricom a «associacions privadessen-

se ànim de lucre que gestionen d’una manera ecològicament sostenible les fin-

Anna Pallarès Serrano

226

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 226

ques a càrrec seu».16 La ComunitatAutònoma de Cantàbriaefectua una defini-

ció oberta d’entitats de custòdia en assenyalar que «les entitats de custòdia po-

dran estar constituïdes per organitzacions sense ànim de lucre».17 De manera

que en no ser una definició limitadora, podem deduirque aquí cabrien tant les

organitzacions privades com les organitzacions públiques. En el cas de la Co-

munitat Autònoma d’Andalusia hi ha una situació paradoxal que ha provocat

una antinòmiaen l’ordenamentjurídic andalús.18 A la ComunitatAutònomade

Catalunya són diversesles normes que recullen la figura de la custòdia delterri-

tori, considerant sempre les entitats de custòdia des d’un punt de vista ampli,

incloent-hitant les entitats privades comles públiques.19

Davantaquesta realitat queacabem de reflectir,interpretemque les normes

de la Comunitat Autònoma de les Illes Balears, dictades abans de la legislació

bàsica estatal, s’han d’adaptar al concepte ampli d’entitats de custòdia que per-

met més possibilitats de protecció del medi a través d’aquesta figura. D’altra

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 227

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

16. Vid. article 2 de l’Acord de la Conselleria de MediAmbient de les Illes Balears 2002/248,de

24 de maig,a través del qual es realitzal’aprovació definitivadel Pla d’ordenacióde recursos natu-

rals de sesSalines d’Eivissa i Formentera,i article 47 de l’Acordde la Conselleria deMedi Ambient

de lesIlles Balears 2002/46,de 15 de febrer,a través del qual es realitzal’aprovació definitivadel Pla

d’ordenacióde recursos naturals de Calad’Hort, Cap Llentriscai Sa Talaia.

17. Vid.article 74.3 de la Llei 2/2004, de27 de setembre, que aprovael Pla d’ordenació del litoral

de Cantàbria.

18. L’Ordrede la Conselleria de MediAmbient de la Junta d’Andalusia292/2008, de 25 de febrer,

per la quals’estableixen les basesreguladores de la concessióde subvencionsper a la conservació i

la millora deles espècies silvestres,els seus hàbitats i recursosnaturals, protecciódel paisatge i del

patrimoninatural i n’efectua laconvocatòria per a l’any2008, consideraque són entitats de custò-

dia del territoriles «fundacions i organitzacionsprivades sense ànim de lucre [...]»(vid. annex I,

dedicata definicions i conceptesde la norma citada). En canvi,un decret posteriordel mateix any,

a través delqual es declaren unes zonesd’especial protecció pera les aus (ZEPAS) (vid. apartat13

de l’article16 del Decret 429/2008, de29 de juliol, pel qual es declarenles zones d’especialprotec-

ció per a les aus«Campiñas de Sevilla» i «Alto Guadiato»), consideraque poden existir entitatsde

custòdiapúbliques o privades.

19. Seguint un ordrecronològic,la Llei 8/2005,de 8 de juny,del paisatge deCatalunya,es refereix a

lesentitats de custòdiacom a organitzacionspúbliquesi privadesen l’apartat3 de l’article 15.La Llei

1/2008,de 20 de febrer,de contractede cultiu de Catalunya,al·ludeix,en general, a lesassociacions

i fundacionssense afany de lucre.La Llei 16/2008, de 23 dedesembre, de mesuresfiscals i finance-

res de2009, les esmenta com a fundacionso associacions queconsten al cens d’entitatsambientals

vinculadesa l’ecologia i a laprotecció i milloradel medi ambient deldepartament competenten la

matèriaa l’article 34, titulat«Deduccióen la quota de l’IRPF perdonacions a determinadesentitats

en beneficidel medi ambient, la conservaciódel patrimoni natural i de custòdiadel territori». Fi-

nalment, l’Ordre del Departament de MediAmbient i Habitatge 214/2009, de 24 d’abril,a través

dela qual s’aprovenles basesreguladoresdeles subvencionsper a la promociói consolidacióde la cus-

tòdia del territorials espais naturals de Catalunya, determinaque les entitats de custòdiasón per-

sones jurídiques(associacions i fundacions)sense ànim de lucre.Vid. apartat 1 de l’annex.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 227

banda,considerem que el vaivéde la normativa andalusaés fruit del treball amb

institucionsnoves, poc assentadesi consolidades. De fet,la rectificacióposterior,

en un sentit concordant amb la normativa bàsica,ens confirma en aquesta opi-

nió. A favor d’aquest criteri,a més, es manifesta la doctrina a l’hora de concep-

tuar el fenomende la custòdia del territori.20

II.3. La utilització de la custòdia del territori enel nostre ordenament

jurídic en la primera dècada del segle XXI

Considerem rellevant analitzar com està utilitzant aquesta figura el legislador

des que de maneraconscient se li atribueix aquesta denominació.En definitiva,

ens interessa saber fins a quin punt s’ha entès i s’ha rebut coherentment aquest

instrumenti en quins supòsits es preveuutilitzar-lo,en el sentit de conèixer qui-

nes necessitats s’intentencobrir amb aquesta institució.

En el nostre ordenament, la normativa bàsica estatal té per objecte la pro-

tecció no solament dels espaisnaturals protegits,sinó del patrimoni natural i de

la biodiversitat en general.De manera que els mecanismes de protecció que cal

preveure han de ser amplis per cobrir diferents necessitats i intensitats. En

aquest context, la Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la

biodiversitat, incorpora la figura de la custòdia del territorisense dir-nos de ma-

nera clara i unívoca quin és l’àmbit enel qual podrà incidir.

En primer lloc,de l’anàlisidel textlegal esmentat es potinterpretar quela nor-

mativa bàsicapreveula utilitzacióde l’instrumentde la custòdia forade l’àmbitter-

ritorial dels espais declarats protegits,en afirmar que les comunitats autònomes

han d’incentivar els efectes positius sobre el medi ambient21 dels terrenys que es

trobin ubicats en espais declarats protegitso en els qualshi hagi acords de custòdia

delterritoriformalitzatsdegudament. Demanera quela normativa semblaque ens

Anna Pallarès Serrano

228

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

20.Vid.Gómez González, «La custodia del...»,op. cit., p. 5; Durá Alemañ,veu «Reservas naturales

privadas.La custodia del territorio»,a Alonso García y LozanoCutanda (dir.),Diccionario de De-

recho Ambiental, Madrid, Iustel, 2006,p. 1060; Carrera i Pietx i Colom,«Empresas y custodia del

territorio.Una alianza de futuropara la conservación de labiodiversidad», Ecosostenible, núm. 49,

2009, p. 2 (versió electrònica,data de consulta 29/09/2009, http://print.wke.es/wkeonline2/Con-

troller.do); Pietx i Coloma la nota a peu de pàgina número 1 de l’article«Custodia del Territorio:

el precedenteen Cataluña», Ecosostenible,núm. 42, 2008, p. 7 (versió electrònica,data de consulta

29/09/2009,http://print.wke.es/wkeonline2/Controller.do).

21. Vid.l’article 73 de la norma bàsica.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 228

indiqui quees poden protegir elsterrenys declarant coma protegitun espaii, tam-

bé, queaquesta tasca de protecció es pot dura terme a través de l’instrument de la

custòdia delterritori.Per tant, quedaclar que lanormativasitua coma àmbit pro-

pi de lacustòdia delterritoriel que quedafora dels espais declaratsprotegits.

A més, tenint en compte aquestcriteri ampli de protecció, que inclouel pa-

trimoni natural i la biodiversitat en general, la norma estableix un mandat als

òrgans competents d’adoptar les mesures necessàries per evitar el deteriora-

ment o la contaminació dels hàbitats fora de la Xarxa Natura 2000. Aquest re-

queriment normatiu es pot assolir fent servir, entre altres mesures, la figura de

la custòdia delterritori.

Finalment,considerem necessari comentar un article de la Llei 42/2007,de

13 de desembre, del patrimoninatural i de la biodiversitat, que no és bàsic però

que desnaturalitza la figura de la custòdia del territori, ja que regula aspectes

d’aquestinstrumentde manerainadequada.Si analitzem l’apartat 2 de l’article 72,

rubricat «Promoció de la custòdia del territori»,veiem que respecta la concep-

ció de la custòdia del territori el fet que un propietari públic de terrenys, com

l’Estat, subscrigui acords amb una entitat de custòdia en relació amb la gestió

d’aquests terrenys. El queja no considerem adequat,segons la configuració d’a-

questa figura, és que aquest acord sigui un conveni administratiu, que estigui

sotmès al dret administratiu, quan hauria de ser un acord privat. A més, les di-

rectrius mínimes de gestió, fixades en un pla de gestió precedent, deixen poc

marge a la decisió discutida, acordada i consensuada entre les parts, i també

aquest article s’allunya, en aquest punt,de les característiques substancials de la

custòdia del territori.D’altra banda, ens trobem que el sistema de finançament

és aportat per l’Administració propietària del territori que en cedeix la gestió a

una entitat de custòdia. Davant d’aquesta regulació ens fem les preguntes segü-

ents: és aixòrealment custòdia del territori o és una altra figuraque respon a un

altre nom onles entitats de custòdia s’utilitzen coma recurs a la cooperació pri-

vada? Es pot anomenar a això custòdia delterritori o ens trobem més aviat da-

vant una utilització de les entitatsde custòdia com a entitatscol·laboradores per

a la gestió de terrenys de titularitat pública ubicatsen espais naturals? Nosaltres,

per tot el que hemexpressat fins ara en aquesttreball, defensem les segones op-

cions presentades en ambdues oracions interrogatives.22

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 229

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

22. A l’article 36 de la Llei25/2009, de 22 de desembre,de modificacióde diverses lleis pera la seva

adaptacióa la Llei sobre el lliure accésa les activitats de serveis i el seu exercici, es modifical’apar-

tat 2 de l’article72 i s’hi afegeix el textsegüent: «[...] La selecciód’aquestes entitatses portarà a ter-

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 229

En l’àmbit autonòmic, la custòdia del territori es preveu des de diferents

puntsde vista i per cobrir diverses necessitats.D’una banda, veiem que la custòdia

es reconeix coma instrument vàlid per preservar els valors paisatgístics.23 També

es vincula la seva figura a la tascade potenciar,preservar i fomentar elsvalors am-

bientals, la diversitat biològica i el patrimoni cultural de les terres agràries.24

Així mateix, es preveu la seva utilització en l’àmbit dels espais naturals prote-

gits25 i per articularla gestió mediambiental dellitoral.26

II.4. La important intervenció de les administracions públiques

en l’àmbit de la custòdia del territori

De l’estudi i l’anàlisi d’aquestanormativa recent es desprènque en el funciona-

ment d’aquestinstrument s’ha previstuna intervenció importantde l’Adminis-

tració pública,especialment a través de mesures de foment.

Anna Pallarès Serrano

230

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

me d’acordamb els principis de publicitat, objectivitat,imparcialitat,transparència i concurrència

competitiva.Els acords pera la cessió de la gestió tindran unadurada limitada d’acordamb les se-

ves característiques, no donaranlloc a renovació automàticai no comportaran, una vegadaextin-

gida, cap tipusd’avantatge per al cessionarianterior ni per a les persones quehi estiguin vincula-

des». Aquest canvi no modifica el sentit de la nostra anàlisi sobre aquest article, sinó que ens hi

confirma.

23. En la Llei 8/2005, de 8 dejuny, del paisatgede Catalunya,es dóna a entendre que dins l’objec-

te de la custòdiadel territori s’incloula preservació dels valors paisatgístics.

24. La Llei 1/2008, de 20 defebrer, de contractede cultiu de Catalunya,vincula la custòdia a la fi-

nalitatde preservar, potenciari fomentar els valorsambientals, la diversitatbiològica i el patrimo-

ni culturalde les terres agràries i per fer-hoatribueix els dretsdel cultivador directei personal a les

entitatsde custòdia.

25. En l’ordre del Departament de Medi Ambienti Habitatge 214/2009,que aprova les bases re-

guladores de lessubvencions per a la promoció i consolidació de la custòdia del territori,s’esta-

bleixencom a àmbits d’aplicaciótant els espais naturalsprotegits de Catalunyacom els terrenysno

urbanitzablesamb valors naturals rellevantsi es dóna als primers un tractepreferent. En la Lleide

conservació dela natura de Cantàbria s’expressaque en l’àmbit de les diferentscategories jurídi-

ques de protecció dels espaisnaturals protegits es potenciarà, entre altres formes de cooperació

privada,la custòdia del territori (vid. art. 18.1).A la Comunitat Autònoma de Balears,en el con-

textd’una normativa de protecciódels espaisde rellevància ambientalespecialment sensibleenvers

els interessosdels titulars de drets dels terrenys afectats,es preveu la promoció de la figurade les

entitats de custòdiaper aconseguir els objectius de la Llei5/2005, de 26 de maig, de conservació

d’espaisde rellevància ambientalde les Illes Balears. Lallei considera espais de rellevànciaambien-

tal de les IllesBalears els espais naturals protegitsi els llocs de la xarxa ecològicaeuropea «Natura

2000» declaratsde conformitat amb el quepreveu la norma.

26. A Cantàbria es preveu la utilització de l’instrument de la custòdiadel territori per articular

la gestió mediambiental del litoral i l’úsadequat dels seus recursos naturals,culturals i paisatgís-

tics. Vid. art.74 de la Llei 2/2004, de 27 de setembre, que aprovael Pla d’ordenació del litoral de

Cantàbria.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 230

En aquest sentit, en l’exposició de motius de la Llei 42/2007, de 13 de

desembre,del patrimoni natural i de la biodiversitat, s’expressa,de manera ge-

nèrica, que «ésobligació de les administracionspúbliques [...] promoure la uti-

lització de mesures fiscals per incentivar les iniciatives privades de conservació

de la natura [...]».27 El mandat a les administracions públiques de fomentar la

custòdiadel territori també es trobaen l’articulat de la norma esmentada.28 Una

de les mesuresde foment que s’hi preveu és la creació delFons per al patrimoni

natural i la biodiversitat amb la finalitat d’actuar com a instrument de cofinan-

çament29 adreçat, entre moltes altres comeses, a donar suport a la custòdia del

territori.30 Així mateix, es preveu la concessió d’ajuts a les associacions sense

ànim de lucre d’àmbit estatal per al desenvolupament d’actuacions que afectin

més d’unacomunitat autònomai la finalitat principal de lesquals tingui per ob-

jecte la conservació, la restauració i la millora del patrimoni natural i de la bio-

diversitat.31 Com veiem, la definició d’aquestes associacions quadra totalment

amb el que s’entén per entitats de custòdia.

En aquestcontext, es reflecteix en diversesnormes32 l’establimentde suport

econòmic a les entitats de custòdia perquè promoguin acords de custòdia, i el

controlposterior per part de l’Administració del bon úsde la subvenció rebuda.

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 231

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

27. En l’articulatde la llei vid. article 5.2.c. En el marc d’aquestapretensió es dicta la Llei del Par-

lamentde Catalunya 16/2008,de 23 de desembre,de mesures fiscals i financeresde 2009, on es de-

termina la deducció del 15% de les quantitatsdonades, a una entitat decustòdia del territori, so-

bre la quotaíntegra autonòmica de l’impostsobre la renda de les personesfísiques.

28. Vid.article 72.1de la Llei 42/2007,de 13de desembre,del patrimoninatural i dela biodiversitat.

29. Vid.article 74.3de la Llei 42/2007,de 13de desembre,del patrimoninatural i dela biodiversitat.

30. A l’article 74.2.ode la Llei42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiver-

sitat, s’estableix com un dels objectiusdel fons finançar accions específiques relacionadesamb la

custòdiadel territori.

31. Vid. article71 de la Llei 42/2007, de 13 dedesembre, del patrimoni naturali de la biodiversi-

tat. Per ferrealitat aquesta possibilitat es dictal’Ordre 1935/2009, de 8 de juliol,del Ministeri de

Medi Ambienti Medi Rural i Marí,que estableix les bases reguladores per a la concessiód’ajuts a

entitatsi organitzacions no governamentals d’àmbitestatal per a la realitzaciód’activitats privades

relacionadesamb els principisinspiradors de la Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoni na-

tural i de la biodiversitat, i ambles finalitats de la Llei 43/2003,de 21 de novembre,de boscs.

32. Per exemple,a l’article 25 del Decret 70/2009,de 22 maig, a través del qual es creai regula el

Catàleg valenciàd’espècies de flora amenaçadesi regula mesures addicionalsde conservació, s’es-

tableix que,en funció de les disponibilitatspressupostàries, la Conselleria promourà fórmules de

suport econòmicper incrementar la implantaciód’iniciatives de custòdia delterritori que afavo-

reixinla flora silvestre.Aquestes actuacionss’han de subjectar a les disposicionsde la Llei 38/2003,

de 17 de novembre, general desubvencions. A l’article6 de l’Ordre de 25 de febrerde 2008, per la

qual s’estableixen les basesreguladores de la concessióde subvencionsper a la conservació i millo-

ra de les espèciessilvestres, els seus hàbitats i recursos naturals,protecció del paisatgei del patri-

moni naturali n’efectua la convocatòria per a l’any 2008,s’expressa quepoden ser objecte de sub-

venció lesaccions i els programes per a la gestiói conservació de la biodiversitat (flora, faunai els

seus hàbitats), en terrenys o finquesprivades o públiques, per entitats de custòdia del territori.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 231

D’altra banda, i com ja hem assenyalat ut supra,es recorda en la llei que les

comunitatsautònomes tenen la competència per establirles mesures d’incentiu

necessàries que permetin que les accions empreses, en terrenys en els quals hi

hagi acordsde custòdia del territoriformalitzats,també serveixin per atendreels

diversos serveis que presten els ecosistemes i incrementar, així, els efectes posi-

tius sobre el medi ambient.33

Recordem, a més, que,de conformitat amb la definició d’entitat de custò-

dia del territorique hem estudiat, l’Administració pública espot erigir en enti-

tat de custòdiasi ho considera convenient.

En aquest àmbit,del foment de la custòdia del territori perpart de l’Admi-

nistració pública, també hem dedestacar la participació d’aquesta última en les

xarxes de custòdia del territori.Citem, com a exemple, a Catalunya el cas de la

Xarxa de Custòdia del Territori34 de laqual formen part com a membres elDe-

partament de Medi Ambient i Habitatge de la Generalitat de Catalunya i nom-

brosos ajuntaments.35

III. Els acords voluntaris

III.1. Breu estudi sobre l’origen i lacobertura jurídica d’aquest

instrument

La tècnica dels acords voluntaris s’introdueix en el nostre dret ambiental a tra-

vés del dret dela Unió Europea.A partir de la constatació d’aquesta realitattro-

bem en el nostreordenament l’àmpliacategoria jurídica dels convenis de col·la-

boració36 en la qual aquest instrumentté cabuda.

Anna Pallarès Serrano

232

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

33. Vid. article 73 de la Llei 42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni natural i de la biodiver-

sitat.

34. Aquesta xarxa es va constituir l’any 2003, a Vic, com una organitzaciósense ànim de lucre

constituïdaper entitats, institucionsi persones que volenimpulsar el desenvolupamenti l’ús de la

custòdiadel territori a Catalunya.

35. Formen part de la Xarxa de Custòdia del Territori entitats i institucions públiques i privades

de tot tipus,com ara associacions, fundacions,ajuntaments, consorcis,empreses,centres universi-

taris i d’investigació,etc.

36. Des d’una perspectiva generalmés àmplia, consideremconvenient destacarl’estudi sobre l’e-

xercicipaccionat del poder públic realitzat per HuergoLora, Los contratos sobre los actosy las po-

testadesadministrativas, Madrid,Civitas, 1998.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 232

En l’àmbitde la Unió Europeaaquest instrument es preveu per primera ve-

gada en la Directiva del Consell 1985/339/CEE, de27 de juliol, relativaals enva-

sos per a aliments líquids.37 De manera genèrica, en el V Programa comunitari

en matèria demedi ambient es planteja lareducció de la quantitatde costos am-

bientalsque genera un producte a travésdels permisos negociables.38 La Comu-

nicació de la Comissió al Consell i al Parlament Europeu relativa als acords so-

bre medi ambient [COM (96) 561 final, de 27/11/1996] estableix una sèrie de

criteris que esconsideren necessarisper utilitzar de manera adequada i satisfac-

tòriament els acords mediambientals. En la comunicació esmentada es diu que

«cal consultar prèviament a les parts interessades, que els acords tinguin caràc-

ter vinculant,que els objectius es quantifiquin i es graduïn per etapes,que s’e-

fectuï un seguiment dels resultats i que es publiquin tant l’acord com els resul-

tats obtinguts. Amb aquestscriteris s’evitarà la fixaciód’objectius imprecisos,la

manca de transparència i un possiblefalsejament de la competència produït per

les empreses que no participin en els acords i se’n beneficiïn (“aprofitats”)».39

En elVI Programad’acció comunitari enmatèria de mediambient40 s’estableixen

unes fites i objectius i unes estratègies per aconseguir-los. Unade les estratègies

que s’hi preveu és la millora de la col·laboració i l’associació amb les empreses i

els seus organismes representatius per prosperar en el seu comportament me-

diambiental.Per a això s’estableix, entre altres mesures,la necessitat de «fomen-

tar els compromisos o els acords voluntarisper assolir objectiusmediambientals

clars».41 Aquests acords voluntaris han de respondre a una sèrie de criteris es-

trictes, comara tenir objectius mediambientals clars,transparència i controldel

seu compliment, i ser eficaços a l’hora de complir objectius ambientals ambi-

ciosos. Es determina, també,que s’han de fixar unesregles precises per al procés

de negociaciói signatura d’aquests acords.42 A més, el VI Programa també esta-

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 233

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

37. A l’article 4 d’aquesta directiva,ja derogada, es preveien els acords voluntaris entre les mesu-

res que podienadoptar els estats per assolirdeterminats objectius.

38. Vid.el capítol7, punt 4, del programa esmentat.

39. Vid.pàgina 3 del document esmentat.

40. Decisió número 1600/2002/CEdel Parlament Europeui del Consell, de 22 de juliol de 2002,

per la quals’estableix el Sisè Programad’Acció Comunitarien matèria de Medi Ambient.

41. Vid. article3.5 de la Decisió número 1600/2002/CEdel Parlament Europeu i delConsell, de

22 de juliolde 2002, per la qual s’estableix el Sisè Programad’acció comunitarien matèria de medi

ambient.

42. Vid.Comunicació de la Comissióal Consell, alParlament Europeu,al Comitè Econòmici So-

cial i al Comitède les Regions sobre elSisè Programa d’acció de laComunitat Europea en matèria

de mediambient «Medi ambient2010: el futur estàa les nostres mans» -VI Programa de medi am-

bient [COM/2001/0031 final].

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 233

bleix que els objectius enunciats sobre el canvi climàtic s’han de procurar asso-

lir, entre altres actuacions, emprant instruments adequats com la promoció

d’«acords ambientals amb sectors de la indústria sobre reduccions en l’emissió

de gas d’efectehivernacle».43 Així mateix,considerem fonamental fer referència

a la Comunicació de la Comissió al Parlament Europeu, al Consell, al Comitè

Econòmici Social i al Comitè de lesRegions: acords mediambientals a escalaco-

munitàriaen el marc del Pla d’acció«Simplificar i millorarel marc regulador».44

En aquest document s’especifica com haurien d’encaixar els acords ambientals

en el marc regulador de la Unió Europea enumerant les condicions jurídiques

bàsiques per utilitzar els acords mediambientals.45 El document fa explícit que

els acords voluntaris poden aportar beneficis qualitatius com ara «assolir un

consens, compartir molt més la informació, augmentar la sensibilització de les

empreses i millorar-hi la gestió mediambiental».També poden ser un mecanis-

me per estimular «les empreses a innovar i respondre als reptes mediambien-

tals». A més,s’assenyala que els acords mediambientals que adoptin les empre-

ses han de ser «transparents i eficaços per assolir objectius ecològics clars».

S’assenyala,així mateix, la necessitat de garantir «el control judicial del compli-

ment de les obligacions i els compromisos derivatsd’un acord mediambiental».

De l’estudi d’aquesta normativa s’evidencia que, en els inicis, a la Unió

Europea els acords voluntaris estaven pensats com a instruments aplicables al

sector empresarial, específicament l’industrial.46Actualment, podem dir que els

acords voluntaris es continuen preveient principalment, encara que no única-

ment, per al sector industrial.

En l’àmbitestataltrobemcoberturajurídica,per a l’instrument delsacordsvo-

luntaris, tant en la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de lesadmi-

nistracions públiques i del procediment administratiu comú,47 com en la Llei

Anna Pallarès Serrano

234

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

43. Vid.article 5.2.VI dela Decisió número 1600/2002/CEdel ParlamentEuropeu i del Consell,de

22 de juliolde 2002, per la qual s’estableix el Sisè Programad’acció comunitarien matèria de medi

ambient.

44. COM (2002) 412 final, Brussel·les,17.7.2002+.

45. En definitiva,aquestdocumentpreténestablirles garantiesi els límitsde caràcterpúblicques’han

de complir en la conclusiódels acords voluntarisque se subscriguin en el marcde la Unió Europea.

46. Així, l’estudi de l’Agència Europea de MediAmbient va establir queon més s’havien utilitzat

els acordsambientals era enla indústria i en la gestió delsresidus. A més,l’estudi determina queels

acords ambientalssón especialment convenientsper a les indústries o els negocis preactius.Vid.

L’efectivitat dels acords ambientals,Barcelona,Institut Català de Tecnologia,1998, p. 9 i 15.

47. Vid.apartats 1, 2 i 4 de l’article 88 de la normacitada.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 234

30/2007, de30 d’octubre, de contractes del sector públic,48 que,encara que els ex-

clou delseu àmbit d’aplicació, els contextualitza dins de l’ordenament jurídic.49Al

costat de lesnormesesmentades finsal moment,que fanreferència,entred’altres,a

la categoriaàmplia dels convenisde col·laboració,50 també hemde tenir en compte

altres disposicions que,encaraque no es refereixin de manera explícitaals convenis

de col·laboració, gaudeixen en la seva redacció d’un esperit omnicomprensiu que

inclou totsels tipusd’acordsals qualsarribenles partsi recullen lamateixafilosofia

de llibertatde les partsdins d’uns límitsper salvaguardar-ne la legalitat.Ens referim

a lesnormes quepreveuen el principi dellibertatde pactesrecollit a l’article111 del

Reial decret legislatiu 781/1986, de 18d’abril,que aprova el Text refós de les dispo-

sicions legals vigents en matèria derègim local,i a l’article 1255del Codi civil.

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 235

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

48. A l’article 4.1.dde la Llei 30/2007,de 30 d’octubre, de contractes del sectorpúblic, se situen

fora de l’àmbitd’aplicació de la norma elsconvenis que, d’acordamb les normes específiquesque

els regulen,conclogui l’Administració amb personesfísiques o jurídiques subjectes al dret privat,

sempre queel seu objecte no estigui comprèsen el dels contractes regulatsen la llei de contractes

esmentadao en normes administrativesespecials. Més endavant,en l’apartat 2 de l’article4 s’asse-

nyalaque aquests negocis i relacionsjurídiques s’han de regularper les seves normes especials.

49. Aquesta exclusió es deu, bàsicament, al fet que en els acords voluntaris preval la faceta de

col·laboraciódels particulars en la consecució de determinatsobjectius ambientals, independent-

ment delfet que d’aquesta col·laboracióes puguin derivar avantatgesper al subjecte col·laborador

que responena les mesures de foment ques’hagin determinat.

50. En relació amb els convenisde col·laboració,el professor Garcíad’Enterría expressade mane-

ra molt encertadauna sèrie d’observacions:«[...] cal notar que els conveniso concerts d’Adminis-

tració no habiliten poders que l’Administració no tingui per endavant; recobreixen simplement

amb un mantellnegocial l’exercicide potestats d’intervencióen el camp econòmicque l’Adminis-

tracióha utilitzattradicionalment,quecontinuaestanthabilitadaper la lleiper exercir-lesi a les quals,

contrael que se sol creure, no renuncia[…]. Desprésdel concert, en principivoluntari, s’amagala

coacciód’una manera amb prou feines velada.On rau, llavors,la singularitat d’aquestesfórmules

negociables?Quina és la seva justificacióúltima?; perquè és evident que,des de fa uns anys, proli-

feren a tot arreu, malgrat que no hagin trobat encara la seva expressió definitiva.La resposta a

aquestsinterrogants no sembla difícil.Totel sentit i tota la intenció deles tècniques negocials que,

de manera unamica vaga, ha posat en circulacióla planificació econòmica,es troba justament en

el desig d’obrir nousmarges negocials a l’Administracióque permetin que aquesta aconsegueixi

per la viadel pacte noves adhesionsi col·laboracions prestadesvoluntàriament.En el fons d’aquest

desig bategauna intuïció vàlida, que té l’origenen una constatació igualmentexacta: l’extraordi-

nària rigidesa d’un ordenament construït a mida d’una Administració que mana i s’imposa.

Aquestarigidesa no s’ha sentit com unacàrrega mentre l’Administracióha reduït la seva activitat

a la salvaguarda de l’ordrepúblic i al sosteniment d’uns quants serveis públics, d’acordamb els

plantejaments més pursdel liberalisme del segle passat. Avui, en canvi,una vegada trencades les

antiguesbarreres entre l’Estati la societat i assumida per l’Administració la tasca de conformarun

ordresocial més just, aquestarigidesa constitueixuna limitació greu.Manar i sancionar a travésde

decisionsunilaterals i executòries,sistemaplenament eficaç quanes tracta d’imposar l’ordrei d’as-

segurar el respectea la llei, és insuficient,però, per polaritzar lesenergies socials per tal d’aconse-

guir els objectius proposats en els plans econòmics.L’acte unilateral asseguraeficaçment la sub-

missió, però ésincapaç de suscitar l’entusiasmei el desig de col·laboració».Vid. Curso de derecho

administrativoI, Madrid, Civitas,1993, p. 647-648.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 235

De l’estudi i l’anàlisi dels articles corresponents deles normes citades arri-

bem a la conclusió que, malgrat que les disposicions esmentades poden donar

als acords voluntaris empara jurídica dins del nostre ordenament jurídic, cal

destinar a la figura objecte d’estudiuna atenció pròpia per dotar-la d’un règim

jurídic mínim que atorgui seguretat jurídica als operadors a l’hora de fer servir

aquest instrument, determinant com s’ha d’utilitzar i quins efectes té,51 segons

les pautesque s’han assenyalatdes de l’àmbit de la UnióEuropea. Nosaltres pos-

tulem que seria convenient abordar aquesta tasca de manera genèrica. És a dir,

referidaa tot l’àmbit d’actuació administrativa,52 desde l’àmbit de la normativa

estatal en virtut de l’article 149.1.18 de la Constitució espanyola, i respectant la

flexibilitat necessària perquè aquesta figura jurídica no perdi els avantatges que

la fan mereixedora d’atenció especial; ensreferim, per exemple, a la seva agilitat,

participacióoberta, etc. A partird’aquesta regulaciógenèrica, en la normacióde

cada sector s’haurien de concretar aspectes propis de cada àmbit com, per

exemple,els estàndards ambientals mínims que calrespectar. Tot i que conside-

rem desitjables les línies que acabem d’assenyalar, la realitat, com veurem en

analitzar la normativa sectorial relativa a la protecció del patrimoni natural i la

biodiversitat, s’està comportant d’una altra manera en afrontar la regulaciódels

acords voluntaris de manera sectorial, testimonial i incompleta.

III.2. Determinació del significat de l’expressió «acords voluntaris»

en aquest treball

La utilització de l’expressió «acords voluntaris» té diferents connotacions i utili-

tats en funció de l’àmbit jurídic en què s’utilitza.53 Nosaltres,en aquest treball,

ens referim als acords voluntaris com a instrument que empra l’Administració

Anna Pallarès Serrano

236

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

51. En aquest sentit també es manifesta Plaza Martína «Los “Acuerdos sobre MedioAmbiente”

entrelas AdministracionesPúblicas y la Industria: su interaccióncon los instrumentos normativos

de la Comunidad»,Revista Española de Derecho Europeo, núm. 2, 2002, p.310-313.

52. Així, independentment de si lesnormes sectorials ordenen o no aquest instrument, l’Admi-

nistració podràutilitzar-lo quan hoconsideri convenient.

53. Segons Sánchez Sáez, els àmbits en els qualsla Unió Europea ha utilitzat aquest instrument

són cinc:

– La UnióEuropea recorre als acordsvoluntaris per fixar compromisos globals amb sectorsindus-

trials.

– Aquestinstrument s’utilitzacom a mitjà dels estats per transposardirectives.

– També es preveu coma instrument que pot utilitzar l’Administració en l’àmbit intracomunitari,

que és l’espaia què nosaltres ens referimen aquest treball.

– Com a elementen el qual troben suport els sistemesde la Unió Europead’etiqueta ecològica i de

gestió mediambiental.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 236

en l’àmbitdel dret intern.54En aquest context, es defineixenels acords voluntaris

ambientals, anomenats acords ambientals,55 com «aquells negocis jurídics cele-

brats per unao diverses administracions amb una o diversespersones físiqueso

jurídiques subjectes al dret privat, de naturalesa jurídica convencional, previstos

o no en la legislació, que tenen com a finalitat comuna establir una relació jurí-

dica pròpia entre les parts, per millorar la protecció del medi ambient».56

Els acords voluntaris serveixen a l’Administració per dur a terme una ges-

tió d’una manera diferent i complementària a la que es basa exclusivament en

normar,ordenar i manar, incorporant els subjectes privats en el procés esmen-

tat a travésde la participació en el conveni, senseque l’Administració perdio re-

nunciï a les potestats que li atorgala normativa57 i sense que pugui oblidar la fi-

nalitat pública que s’ha de perseguir a través de la utilització de l’instrument

esmentat. D’acord amb aquesta lògica, d’instrument a les mans de l’Adminis-

tració per a la consecució i persecució de determinats interessos públics, els

acords voluntaris es consideren pactes o negocis de dret administratiu.58

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 237

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

– En l’àmbit de les polítiques sectorials de la Unió Europea, com a instrument complementari

i auxiliarper complirles exigènciesde laUnió Europeai per millorarels resultatsque es podenasso-

lira través de les normes i sancions.

Vid. del’autor esmentat la veu «Acuerdosvoluntarios», a Alonso Garcíai Lozano Cutanda(dir.),

Diccionario deDerecho…,op. cit., p. 33-34.

54. Per conèixerles possibilitats dels acordsambientals és útil la classificació que efectuaSanz Pé-

rez d’acordsnormatius i executius,substitutius o preparatorisde resolució, marc i acordsespecí-

fics, de fixaciói d’intercanvi, de compliment instantani i acordsd’execució continuada.Vid. «Al-

gunas notas sobre los acuerdos ambientales como instrumento de gestión ambiental», Revista

Mensualde Gestión Ambiental, núm.12, 1999, p. 10-11.

55. En aquesta expressió «acordsambientals» desapareix la tautologia,la incorrecció gramatical

per redundantde la locució «acords voluntaris».

56. Vid.de Sánchez Sáez la veu«Acuerdos voluntarios»,a op.cit., p. 31. Alenza Garcíai Galilea Sal-

vatierraparteixen,per definir els acordsvoluntaris, de ladefinició que conté laLlei catalana 3/1998,

de 27 de febrer, de la intervencióintegral de l’Administracióambiental. Vid.«Los Convenios Am-

bientales enla legislación española: un análisiseconómico y jurídico (y II)»,Revista Interdiscipli-

nar de GestiónAmbiental, núm. 49, 2003,p. 19.

57. Vid. Parejo Alfonso,«El artículo 88 de la Ley 30/1992,de 26 de noviembre: el pacto,acuerdo,

convenioo contrato en el procedimientoadministrativo», a DA, Convencióny arbitraje en el De-

recho tributario,Madrid, Institutode Estudios Fiscales - MarcialPons, 1996,p. 73-74.

58. Sánchez Sáez afirma sobre això:«No es pot parlar, doncs,de convenis administratiuso privats,

sinó de convenis, amb el benentèsque tots ells impliquen unacostament al principi de participa-

ció i a l’actuacióde la democràcia directa.És clar que un determinat tipus de convenis satisfaran,

a més, un interès general directe (els de foment,per exemple), mentre que d’altres ho faran en

menysgrau (els de fixació o els d’acabamentconvencional de procediments administratius),però

sense que això comporti una diferènciade cap règim jurídic». Vid. Los convenios administrativos

parala protección ambiental,Sevilla, Institut Andalúsd’Administració Pública,2004, p. 145.El ma-

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 237

III.3. Anàlisi del context en el qual s’ha utilitzat aquesta figura

en el nostre ordenamenten l’àmbit del patrimoni natural

i la biodiversitat

En estudiarla normativa relativaal patrimoni natural i la biodiversitat enla qual

apareix l’instrument jurídic dels acords voluntaris, el primer que considerem

digne de mencióés la utilització recent d’aquesta figura en l’àmbit objecte d’es-

tudi, igualcom succeeix en altresàmbits normatius ambientals com els residus59

i la contaminació industrial.60 Així, trobem per primera vegada la utilització de

l’expressió «acords voluntaris» de manera explícita al Reial decret 1803/1999,

de 26 de novembre, pel qual s’aprova el Pla director de la Xarxade parcs nacio-

nals.61 Aquest Pla directorés un instrument bàsic d’ordenació i programacióde

la Xarxa deparcs nacionals que estableix, entrealtres qüestions,les directrius ge-

nerals per a la gestió coordinada dela Xarxa de parcs nacionals que han de res-

pectar, per tant, els plans rectors d’ús i gestió de cada parc nacional, com a do-

Anna Pallarès Serrano

238

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

teix autor,a «Los acuerdos voluntarios para la proteccióndel medio ambiente», Revista de Admi-

nistraciónPública, núm. 163, 2004,p. 293, consideraels acords ambientals voluntarisde tipus con-

vencionalcom a convenisde col·laboració nocontractuals firmats amb particularso empreses sot-

mesos al dret públic. També Palma del Teso expressa que la naturalesa jurídica dels acords

ambientals ésla d’un negoci jurídic bilateral dedret administratiu que es caracteritzaper la seva

vinculatorietat jurídica. Vid.Los Acuerdos procedimentales en el derecho administrativo, València,

Tirantlo Blanch, 2000.Parejo Alfonsoafirma: «[…] no obstantla naturalesa contractualde l’acord

administratiuconsensual,en ell l’Administració no perd de cap manera la seva connexiói, per això

mateix,la seva vinculació totala l’interès generali a l’ordenament jurídic[…] qualssevol qüestions

que sorgeixinen la vida de la relació expressadajurídica són forçosamentqüestions administrati-

ves, el coneixement últim de les quals,en cas de conflicte,correspon a l’ordre jurisdiccional con-

tenciósadministratiu […]». Vid. «El artículo88…», op. cit, p. 74-75.

59. Vid.,a tall d’exemple, la Llei10/1998, de 21 d’abril,de residus, i la Llei 11/1997,de 24 d’abril,

d’envasosi residus d’envasos.

60. Vid.la Llei 3/1998,de 27 de febrer,general de protecciódel medi ambient delPaís Basc, i la Llei

del Parlamentde Catalunya 3/1998,de 24 de febrer,sobre la intervenció integralde l’Administra-

ció ambiental.

61. Anteriorment, al Decretde Múrcia 45/1995, de26 de maig, pel qual s’aprovael Pla d’ordena-

ció dels recursosnaturals de Calblanque,Monte de las Cenizas i Peñadel Águila, es preveul’esta-

bliment d’acordsentre l’Administració i elstitulars o propietaris per perseguirdiferents finalitats

com ara restaurarelements d’interèssingular (article 19.4),ordenar i endegar activitatsper preve-

nir els incendisforestals (article 94.1)o vetllar per la conservació de valorsnaturals (article 95.1),

però sense incorporar l’expressió«acords voluntaris».Així mateix, en el Decret 225/1999,de 9 de

novembre,pel quals’aprova la regulaciói el desplegament de lafigura de monument naturald’An-

dalusia, es determina que, en l’administració i gestió dels monuments naturals, l’Administració

podrà subscriureconvenis amb els titularsde les finques en què s’incardinen els monuments,com

també amb les entitatspúbliques o privades els fins deles quals estiguin relacionats ambla con-

servació delsespais naturals protegits(article 24).

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 238

cument normatiuper a la gestió dels parcs nacionals, i les decisions quotidianes

de gestió dels parcs. Entre les directrius previstes es preveu fomentar, «preferi-

blement a través d’acords voluntaris, laincorporació al patrimoni públic delster-

ritoris i els drets reals existents a l’interior delsparcs nacionals, en particular en

aquells casos en què resulti imprescindible per assolir els objectius del parc».62

D’acord amb el que hem manifestat,la resta de la normativa analitzada en què

apareix aquest instrument jurídic pertany al segle XXI.

Entrant de ple en el terreny de la utilitat que es dóna a aquesta figura en

l’àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat,s’observa que els acordsambien-

tals s’han utilitzat per fer front a dues necessitats i realitats que es manifesten

d’una manera molt clara i reiterativa alllarg de tota la normativa actual. D’una

banda, en un sentit més restrictiu i concret, el legislador opta per recórrer a

aquesta figura, amb preferència sobre l’expropiació forçosa, per adquirir i in-

corporar al patrimoni públic la propietat i els drets reals dels terrenys que es

consideren necessaris per aconseguir els objectius de l’espai natural. Aquesta

mesura es preveu especialment per als parcs nacionals.63 D’altra banda, en un

sentit mésampli i omnicomprensiu,aquest instrumenttambé serveix perquèels

propietarisdels terrenys afectats per un espai naturalo per la seva zona perifèri-

ca adoptin un paper protagonistaen l’omissió o realitzacióde totes aquelles ac-

tuacions necessàries per assolirels objectius de protecció i conservació pretesos,

en definitiva, per gestionar els recursos naturals partint del que estableixen els

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 239

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

62. Vid.el punt 3.1.ede l’annex del Reialdecret 1803/1999, de 26de novembre, pel qual s’aprova

el Pla directorde la Xarxa de parcs nacionals.La cursiva és nostra.

63. Vid.article 5.1.hde la Llei 5/2007, de3 d’abril, de la Xarxa de parcsnacionals, que determina

com a funció del’Administració general d’Estat,per assolir els objectius dela Xarxa de parcs na-

cionals,promoure, preferentmenta través dels acordsvoluntaris, l’incrementi la consolidació del

patrimoni públic.L’article13.4 de la mateixa normaestableix que per adquirir elsdrets afectats per

les prohibicions que van aparellades a la declaració d’un parc nacional es dóna preferència als

acordsvoluntaris. Concretament,ens referim a les prohibicions següents:

– La pesca esportivai recreativa i la caçaesportiva i comercial,així com la tala amb finalitatscomer-

cials.

– Els aprofitamentshidroelèctricsi miners, vies de comunicació,xarxes energètiquesi altres infraes-

tructures.

– Les explotacionsde recursos naturalso agraris.

– El sobrevola menys de 3.000 metres d’alçada,llevat d’autorització expressao per causa de força

major.

El Reialdecret 1803/1999,de 26 de novembre,pel qual s’aprova el Pladirector de la Xarxa de parcs

nacionals,estableix, coma directriu general que hande respectar els plans rectorsd’ús i gestió i les

decisionsquotidianes de gestiódels parcs, que es fomentarà,de manera preferenta través d’acords

voluntaris,la incorporació dels territorisi els drets reals existentsa l’interior dels parcs al patrimo-

ni públic,en particular quan sigui imprescindibleper aconseguirels objectius del parc.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 239

plans de gestió.64 S’ha de tenir present que tant en la categoria de parcs i de re-

serves naturalscom de monuments naturalses limita l’aprofitament i l’explota-

ció dels recursos, i que és en els plans d’ordenació dels recursos naturals on

s’han de determinarles limitacions generals i específiquesque respecte dels usos

i les activitatss’hagin d’establir en funció de la conservaciódels components del

patrimoninatural i la biodiversitat.65 En un mateixsentit, els espais declarats zo-

nes especials de conservació, en virtut de l’establiment de la Xarxa Natura

2000,66 tindrandeterminats els seus objectius de conservació a través dels plans

corresponents, i on l’instrument dels acords voluntaris seràun mecanisme ade-

quat per obtenir-ne la consecució.67

Abansd’acabar aquestepígraf,considero transcendent efectuardues observa-

cions. En primer lloc,la regulació delsacordsambientals quetrobemen l’àmbitdel

patrimoni natural i la biodiversitat és eminentment finalista. És a dir,introdueix

l’instrument,citant-lo,i el justifica en funció de la consecució d’unafinalitatdeter-

Anna Pallarès Serrano

240

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

64. En l’exposicióde motius dela Llei 42/2007,de 13 de desembre,del patrimoninatural i dela bio-

diversitat, es disposala preferènciadels acordsvoluntaris ambpropietarisi usuaris dels recursosna-

turals enmatèria de planificaciói gestió d’espais naturalsprotegits i espèciesamenaçades.L’article

4.3 de lamateixa llei s’expressa en un sentitidèntic. L’instrumentdels acords ambientalstambé pot

ser vàlidper a les zones perifèriquesde protecció delsespais naturals, destinades a evitar impactes

ecològicsi paisatgísticsprocedentsde l’exterior.Vid. tambéels articles 19.4,94.1 i 95.1 del Decretde

Múrcia45/1995, de 26 de maig,pel qual s’aprovael Pla d’ordenació delsrecursos naturalsde Cal-

blanque,Monte de las Cenizasi Peña del Águila;article 24 del Decret225/1999, de9 de novembre,

que regulai desplega la figurade monument natural d’Andalusia; article36 de l’Acordde 19 d’oc-

tubrede 2001 d’aprovaciódefinitiva del Plad’ordenació de recursosnaturals de s’Albufereta deles

Illes Balears;article 13.1del Decret 75/2005,de 8 de juliol, pelqual es crea el Catàlegbalear d’espè-

cies amenaçadesi d’especial protecció, les àrees biològiquescrítiques i el consellassessor de fauna i

flora deles Illes Balears; disposició addicionalquarta de la Llei de lesCorts d’Aragó 10/2006,de 30

novembre, per la quales crea la ReservaNatural dirigida deles Saladas de Chiprana.

65. Vid.articles 19, 30, 31 i 33 de la Llei42/2007, de 13 de desembre,del patrimoni naturali de la

biodiversitat.

66. L’establimentde la Xarxa Natura 2000 respona l’aplicació de les directives1979/409/CEE, de

2 d’abril,per a la conservació de les aus silvestres, i 1992/43/CEE,de 21 de maig, sobre la conser-

vació delshàbitats naturals i de la fauna i la florasilvestres.

67. De fet, en l’exposicióde motius de la llei bàsicas’estableix que lesmesures contractualses con-

sideren vàlidesper complir els objectiusde protecció dels espais inclososa la Xarxa Natura 2000.

En coherènciaamb aquesta manifestació,en l’articulats’estableixencom a mesures de conservació

de la Xarxa Natura 2000 les de caràcter contractual, junt amb altres mesures come lsa dequats

plans o instruments de gestió–aquests han d’incloure, almenys,els objectius de conservació del

lloc i lesmesures apropiadesper mantenir els espais enun estat de conservació favorable–i les me-

sures administratives i reglamentàries que siguin apropiades. En definitiva,aquesta referència ge-

nèrica a les mesurescontractuals, els condicionaments especialsque determinen els plans de ges-

tió a leszones d’especial protecciói la mateixa filosofiade la Xarxa Natura2000 fa que valoremque

l’instrumentque potser s’adapta millora aquests requeriments és el delsacords ambientals.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 240

minada. El legislador no s’entretéa regular lafigura objecte d’estudi d’una manera

més completa.68 En segon lloc, i com a conseqüència del que acabem de explicar,

ens trobem davant unaregulaciópurament testimonial i incompleta.

VI. Conclusions

A tall de conclusió, establimque l’àmbit propi i natural on ha d’operar lacustò-

dia del territorisón els terrenys queno són objecte d’una figura deprotecció es-

pecial i,per tant, no tenen cap mecanisme de protecció establert pelspoders pú-

blics. Així, l’espai que ha d’ocupar necessàriament l’instrument de la custòdia

del territori és aquell situat fora de les illes de protecció, on les parts, a l’hora

d’arribar a un acord, no estan condicionades ni constretes per altres instru-

ments i ordenacions públics de protecció.

Ara bé, dit això, hem vist que en ordenar-se els espais protegits algunes

normes autonòmiques també recorren a la custòdiadel territori. Hemde recor-

dar sobre això que els objectius i les prioritats dels espais naturals protegits es-

tan determinats per la planificaciócorresponent,de manera que la filosofiade la

custòdia del territori, en la quala través d’un negoci jurídic privat els propieta-

ris o usuaris i les entitats de custòdia arriben a un acord determinat i consen-

suat per ambdues parts, quedaen part desvirtuada en aquests supòsits.Malgrat

això, creiem que en aquest àmbit es recorre a la custòdia del territori per per-

metre a una administració desbordada descarregar-se de treball i desentendre’s

del control del compliment dels límits imposats als propietaris de terrenys si-

tuats en espaisnaturals protegits.

De l’estudi de la normativa bàsica de l’Estat concloem clarament que, en

tot cas, en l’àmbit dels parcs nacionals no és possible el recurs a la custòdia del

territori. Aquesta realitat la considerem coherent si tenim en compte que en

aquest àmbitla intervenció de l’Administració tétal intensitat que no hi capuna

figura que es basaen un acord valorat i consensuat lliuremententre el titular de

drets sobreel territori i una entitat de custòdia del territori.

De l’anàlisi d’ambdues figures constatem la possibilitat que se signin

acords voluntaris entre una o diverses administracions ambientals i entitats de

custòdia del territori a fi de millorar la protecció de la biodiversitat i dels seus

hàbitats a través d’acords que busquin l’augment de la subscripció d’acords de

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 241

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

68. A tall d’exemple, vid. articles19.4, 94.1 i 95.1 del Decretde Múrcia 45/1995,de 26 de maig, pel

qual s’aprovael Pla d’ordenaciódels recursos naturalsde Calblanque, Montede las Cenizas i Peña

del Águila.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 241

custòdia del territori entre entitats de custòdia i propietaris o posseïdors de ter-

ritori. En aquests supòsits els acords voluntaris apareixen com un instrument

incentivador de la conclusiód’acords de custòdia delterritori.

Encara que hi ha la possibilitat que un subjecte públic sigui una entitat de

custòdia, en el cas que aquesta conclogui un acord amb un propietari o pos-

seïdor d’un terreny que és independent o va més enllà dels mandats d’actuació

i de les obligacions que determina l’ordenament, estarem davant un acord de

custòdia del territori sotmès al dret privat. Si l’Administració conclou acords

amb els particulars no com a entitat de custòdia, sinó com a Administracióque

exerceix les seves potestats i utilitza els instruments que té a la seva disposició

per complir lescomeses i objectius que li assigna l’ordenament, és a dir, per ad-

ministrar, estarem davant acords voluntaris sotmesos al dret administratiu.

Som conscients que és molt fàcil confondre ambdues figures i crear desconcert

sobre això. Així,algun autor69 es refereix al fenomen de la custòdia del territori

quan de fet ens trobem davant una manifestació delsacords voluntaris.

Finalment, malgrat que actualment existeix una ordenació deficient, que

considerem necessari dotar l’instrument dels acords voluntaris d’una regulació

que estableixitant els contorns d’aquesta figura,com la manera d’efectuar-ne la

utilitzaciói les obligacions i els efectesque en deriven de l’ús,i també del fet que

apel·lem el legislador perquè repari aquestes deficiències, augurem una conti-

nuïtat, proliferació i consolidació de la utilització d’aquesta figura pel que fa al

patrimoni naturali la biodiversitat,especialment en l’àmbit delsespais naturals

protegits,a causa de la idoneïtat d’aquesta figura per diversos motius, entre els

quals destaquem: en primer lloc, ens trobem davant d’un règim jurídic limita-

dor i ordinador en nom de la consecució d’uns objectius, de manera que les

parts afectadesja es troben condicionadesi exemptes d’una presumpta llibertat

a l’hora de prendre acords; per tant, aquestes circumstàncies allunyen la custò-

dia del territorid’aquest àmbit.En segon lloc, l’ampliació de les zonesobjecte de

protecciómitjançant la Xarxa Natura 2000 requereix,com ja hem assenyalat,el

recurs a la cooperació privada fent servir instruments on l’Administració ga-

ranteixii vetlli pel complimentdels objectius de protecció determinats;i en dar-

rer terme,des del punt de vista del titular del territori afectat, el millor que pot

fer és col·laborar i coadjuvar amb l’Administració a l’hora d’administrar i ges-

tionar aquestterritori. Si no opta per aquesta opció pot patirconseqüències or-

denadoresmés dràstiques que no l’afavoriran en absolut.

Anna Pallarès Serrano

242

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 219-246

69. Vid.de Sánchez Sáez la veu «Acuerdos voluntarios»,op. cit., p.35.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 242

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 243

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246

RESUM

Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010

Font de la classificació: ClassificacióDecimal Universal(CDU)

Font dels descriptors: paraulesclau facilitades pels autors

342.502

Anna PallarèsSerrano, professora col·laboradorapermanent de dret administratiu de la Uni-

versitatRovira i Virgili

ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-

moni naturali la biodiversitat

p. 217-246

En aquest treballs’estudien dues de les figu-

res fonamentals de la cooperació privada en

l’àmbit del patrimoni natural i de la biodi-

versitat: la custòdia del territori i els acords

voluntaris.Es tracta de dos instruments d’a-

parició recenten el nostre ordenamentsobre

els quals es coneix molt poc l’ús que se n’ha

de fer,la seva naturalesa jurídica i els supòsits

en què és oportú recórrer al seu ús. Per

aquests motius acabats d’assenyalar, moltes

vegades els seus contorns no queden clars i

ambdues figures es confonen. En aquest es-

tudi s’ha tractat d’aclarir i especificar els

punts mésconflictius, perassenyalar on el le-

gislador ha d’intervenir i com ho ha de fer

per tal que aquestes dues figures es manegin

amb seguretaten un àmbit, com elde la pro-

tecció del patrimoni natural i la biodiversi-

tat, on s’ha revelat decisiu el recurs a la

cooperació privada, després d’evidenciar-se

que el desenvolupament d’aquesta funció

per l’Administració no ha evitat una pèrdua

importantíssimade biodiversitat.

Paraules clau: cooperació privada; patrimoni natural i biodiversitat; acords voluntaris;

custòdia delterritori.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 243

Anna Pallarès Serrano

244

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246

RESUMEN

Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010

Fuente dela clasificación: ClasificaciónDecimal Universal(CDU)

Fuente delos descriptores: palabrasclave facilitadas por los autores

342.502

Anna PallarèsSerrano, profesora colaboradora permanentede derecho administrativo dela

Universidad Rovira i Virgili

ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-

moni naturali la biodiversitat

es El recurso a la custodia del territorio y a los acuerdos voluntarios en el ámbito

del patrimonionatural y la biodiversidad

p. 217-246

En el presente trabajo se estudian dos de las

figurasfundamentales de la cooperaciónpri-

vada en el ámbito del patrimonio natural y

de la biodiversidad: la custodiadel territorio

y los acuerdos voluntarios. Se trata de dos

instrumentosde reciente aparición en nues-

tro ordenamiento sobre los que se conoce

muy pococómo hay que llevar a cabo su uti-

lización, su naturaleza jurídica y los supues-

tos en los quees apropiado recurrir a su uso.

Por los motivosseñalados, muchas veces sus

contornos no quedan claros y se confunden

ambas figuras. En este estudio se ha tratado

de aclarar y despejarlos puntos más conflic-

tivos, para indicar dónde el legislador ha

de interveniry cómo debe hacerlo en aras de

que estas dos figuras se manejen con seguri-

dad en un ámbito,como el de la protección

del patrimonio natural y la biodiversidad,

donde se ha revelado decisivo el recurso a la

cooperaciónprivada, tras evidenciarseque el

desarrollode esta función por la Administra-

ción no ha evitado unaimportantísima pér-

dida de biodiversidad.

Palabras clave: cooperaciónprivada; patrimonio natural y biodiversidad; acuerdosvo-

luntarios;custodia del territorio.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 244

El recurs a la custòdia del territori i als acordsvoluntaris en l’àmbit del patrimoni natural... 245

Revista catalana de dret públic, núm. 41, 2010, p. 217-246

ABSTRACT

Revistacatalana de dret públic,41, ISSN 1885-5709, 2010

Classificationsource: Universal Decimal Classification (UDC)

Key wordssource: Key wordsare given by the authors

342.502

Anna PallarèsSerrano, full-timecollaborating professorof Administrative Law,Researcher at

the CEDAT (Centerfor EnvironmentalLaw Studies of Tarragona), Rovirai Virgili University

ca El recursa la custòdia del territori i alsacords voluntaris en l’àmbit del patri-

moni naturali la biodiversitat

en Restoringto TerritorialCustody and Voluntary Agreementsin the Area of Natural

Heritage andBiodiversity

p. 217-246

This paper studies two of the fundamental

concepts of private cooperation in the field

of natural heritage and biodiversity: territo-

rial custody and voluntary agreements. We

are dealing with two instruments that only

recently appeared in our legal system. Very

little is known about how to use them, what

their legalnature is and the conditionsunder

which it is appropriate to resortto them. For

these reasons, oftentimes their boundaries

are not clear and theconcepts are confused.

This study has made aneffort to clarify and

clear up the mostcontroversial points,to in-

dicate wherethe legislative branch is suppo-

sed to intervene and how it should do so so

that thesetwo concepts canbe managed with

certainty.In the area in whichthese concepts

have been invoked, that of the protection of

natural heritageand biodiversity,the recour-

se to private cooperation has proved to be

decisive.It had become evident that the im-

plementationof this function by the govern-

ment had not avoided a very substantialloss

of biodiversity.

Key words: private cooperation; natural heritage and biodiversity; voluntary agree-

ments; territorial custody.

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 245

08 ANNA PALLARES SERRANO.qxp:- 16/11/10 17:12 Pgina 246

Los suscriptores pueden acceder a la versión informada de este caso.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de toda la legislación y jurisprudencia citada de un documento.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todos los documentos que citan el caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de todas los versiones de la ley con las distintas afectaciones

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver todas las afectaciones de un caso

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden acceder a una representación visual de un caso y sus relaciones con otros casos. Como alternativa a las listas de casos, el Mapa de Precedentes facilita la tarea de encontrar que caso tienes más relevancia en tu búsqueda. Al mismo tiempo también tendrás una referéncia del grado de aceptación del caso.

Request your trial

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

Los suscriptores pueden ver una lista de resultados conectados a su documentos vía tópicos y citas encontradas por Vincent.

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Accede a más de 120 millones de documentos de más de 100 países, incluida la mayor colección de legislación, jurisprudencia, formularios y libros y revistas legales.
Miles de fuentes de datos

Actualizado cada día, vLex reúne contenido de más de 750 proveedores dando acceso a más de 2500 fuentes legales y de noticias de los proveedores líderes del sector.
Encuentra rápidamente lo que necesitas

Gracias a una avanzada Inteligencia Artificial desarrollada por vLex, enriquecemos editorialmente la información legal para hacerla accesible, incluyendo traducción instantánea a 14 idiomas para garantizar el acceso a la información y la capacidad de efectuar búsquedas comparativas.
Más de 2 millones de usuarios registrados

Fundado hace más de 20 años, vLex proporciona contenido de alta calidad y un servicio muy intuitivo para abogados, despachos, instituciones gubernamentales y universidades de derecho alrededor del mundo

El recurs a la custòdia del territori i als acords voluntaris en l?àmbit del patrimoni natural i la biodiversitat

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados

Regístrate para una prueba y aprovechar al máximo nuestro servicio, incluidos estos beneficios.

¿Por qué debería darme de alta en vLex?

Más de 100 países

Miles de fuentes de datos

Encuentra rápidamente lo que necesitas

Más de 2 millones de usuarios registrados